5．加強規範性文件備案審查，促進依法行政執政為民。權力機關對"一府兩院"的監督，是確保人民權力正確運行，保證執政為民和依法行政、公正執法，這是"人民主權"理論的自然邏輯，也是建設法製政府、有限政府、責任政府和透明政府，促進社會安定有序、和諧發展的必要條件。對"非立法性"規範性文件的備案審查，是地方人大常委會急需開展的工作。憲法和地方組織法賦予地方人大（及其常委會）撤銷本級人民政府及下級人大（及其常委會）決議、決定、命令的職權，監督法對縣級以上地方各級人大常委會的這一職權作了進一步的規定，經審查認為超越法定權限，限製或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其組織義務的，同法律法規規定相抵觸的，以及有其他不適當的情形的，有權予以撤銷。行政機關和司法機關（主要是行政機關）做出的涉及公民、法人和其他組織權利義務的具有普遍效力的規範性文件越來越多，這是貫徹執行法律法規和行政運行、管理的需要。由於這些俗稱"紅頭文件"的規範性文件是抽象行政行為，其規範對象是不特定的人，在本行政區域具有普遍的約束力，所以不適當的規範性文件，產生的消極後果和影響也往往是大麵積大範圍的，比不當具體行政行為帶來的損害更大。近年來不適當的地方性行政規範性文件帶來的問題越來越引起人們的關注：或者與法律法規相抵觸，在執行中引起矛盾和衝突，影響法製統一和法律法規的有效實施；或者不適當地擴張行政權力，固化審批、收費、管理權限，隨意設定許可權、收費權、罰沒權，規避行政責任，權力與責任不對稱；或者強化部門利益和地方利益，搞土政策，與民爭利，損害整體利益和長遠利益，顯失公平公正；或者限製相對人權益，過多設定義務性條款，權利與權力、權利義務不對稱；或者內容欠缺、自由裁量彈性較大，導致執行的隨意；或者違法違規搞變通，甚至有的僭越立法權設定的事項，等等。由於行政權的行使相對靈活，實行首長負責製，並且政府及其部門均有權限製定規範性文件，所以這些不適當的規範性文件的製定往往缺乏必要的民主和監督程序，很少采用聽證、公開征求意見等方式，甚至有的未經集體討論。可以製定規範性文件的主體幾乎包括了所有的國家機關（權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關）及其各職能部門，製定主體廣泛，內容繁雜，量大而寬。而地方國家機關的規範性文件審查權卻長期擱置，尤其是監督法出台前更是程序缺失，操作困難，未發揮作用。不適當的規範性文件成了影響社會和諧和法製統一的頑疾。監督法的出台為發揮地方權力機關規範性文件審查的職能提供了一個很好的契機。在這樣的前提下，落實地方人大規範性文件審查職權已是現實的需要。①要進一步明確備案審查的範圍，地方國家機關及其部門、具有行政管理職能的單位或組織製定的，涉及公民、法人或其他組織的權利和義務，在本行政區域具有普遍約束的決議、決定、命令等各類規範性文件，均應納入審查範圍。事實上規範性文件不限於決定、命令，還包括各類指示、公告、通告、通知、通報、報告、請示、批複、函、會議紀要，以及意見、提綱、方案、簡報、指示等，隻要其內容涉及公民、法人或其他組織的權利和義務，規範對象不是特定的人，在本行政區域普遍適用，具有普遍效力就應該判斷為規範性文件。②建立健全常委會承擔規範性文件審查的專門機構，充實人員力量。③完善規範性文件的備案審查的受理、啟動、審查、處理等一係列程序和時限規定，明確審查原則和標準。④完善對不適當的規範性文件糾正或撤銷的機製，保證規範性文件備案審查的權威和落實。⑤建立責任追究和權利救濟機製。（參見易崢嶸：《如何完善地方人大常委會規範性文件備案審查製度》，《人大研究》2007.06）⑥盡量減少黨政聯合發文，或者從技術上分清黨政責任，從而解決對黨政聯合決策聯合發文的監督難題；從執政黨來說，要把自己置於憲法法律之下，學會依法執政、科學執政。目前急需激活或啟動非立法性規範性文件的備案審查程序，盡管人大不可能對所有的規範性文件一一審查，但隻要真正啟動起來，糾正或撤銷若幹件不適當的規範性文件，實施責任追究，就可能輻射出備案審查的權威，起到四兩撥千斤的效能，行政機關再製定規範性文件時就可能更嚴格嚴謹嚴密，考慮其合法性和合理性。
6．通過審議專項工作報告，促進社會公平正義。向人大報告工作是"一府兩院"的憲法義務。政府的工作與民生息息相關，改善和發展民生、提升人民生活水平和生活質量是人大監督政府的一個導向。政府工作中的"三農"問題、義務教育、醫療衛生、資源環境、安全生產、社會保障、拆遷補償等應該納入審議專項工作的視野；公正司法、依法保護人民群眾的生命、尊嚴和財產，保護政治經濟社會權益，促進互助友愛、安定有序、和睦共處的人際、層際關係是構建和諧社會、提升人民生活質量的內容和條件，"兩院"工作中的執行難、告狀難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、司法不公等問題應該受到人大司法監督的關注。但目前來看，地方人大由於人代會一年一次，代表人數眾多，會期較短且議題很多，加之代表構成、素質諸方麵的原因，雖然審議"一府兩院"的工作報告是人代會最主要的議題，但審議往往蜻蜓點水，麵麵俱到，審不深、議不透，這種狀況越是基層表現得越突出。人代會僅僅是完成程序性的任務，很難產生理想的監督效果。盡管在遼寧沈陽、湖南麻陽等地出現過法院工作報告或政府預算報告未獲得通過，海南臨高、甘肅夏河和金昌、湖北荊州等地出現過檢察院或政府部門專項工作報告未獲得通過的事件，但這種具有"或然"性的案例並不能表明人代會審議效能和權威的提高。人大代表的廣泛代表性是政權合法性和政治權威存在的基礎，使人代會更具有行使人民權力的象征意義。政製發展的階段性和相對滯後性特點，注定提高人代會能力和效率的努力是長期的。而人大常委會作為本級人大的常設機關，有較經常的會期（每兩月至少一次），人員較少且更專業，有工作機構和辦事機構的輔助，更便於有效行使職權。因此，加強常委會製度建設，發揮常委會監督"一府兩院"工作的職能成為比較現實的選擇。但多年來，由於法律和體製上的原因，使地方人大常委會的監督很難到位，力度不大，效果也不理想，或者因對問題缺乏深層次的了解而泛泛議論，針對性不強，未產生理想的監督效應，而"一府兩院"對人大常委會的審議意見也不重視，糊弄搪塞，辦理不力。由於人們對人大在民主法製建設、監督行政和司法、維護社會主義公平與正義方麵寄予厚望，因此，各地人大常委會也一直在進行提高監督力度、增強監督效果的探索。20世紀80－90年代，地方人大常委會創造了許多新的監督方式，但這種缺乏明確法律規定的探索在理論界和實踐中產生了不小的爭議，因而其效果也不一定都是積極的，也不一定都有利於地方國家各機關之間協調配合和和諧運轉；而且隨著實踐的發展其效用也呈遞減趨勢。其中"個案監督"和"述職評議"爭議最大。現在回過頭來看一度在地方人大盛行的"個案監督"，雖然是基於對司法腐敗、司法不公和監督不力的不滿以及對人大司法監督的期望，姑且不論這種追求個案公正的做法是否明智，以及企盼通過追求個案公正達到司法公正的努力是否可能，單就從憲法法律對權力機關與司法機關的明確分工而言，人大"個案監督"似有"越界"之嫌，這有可能使權力體係的結構、功能發生傾斜，從而改變國家機關分權製約的和諧狀態；事實上個案的"公正"並未發生預想的那樣強烈的傳導效應，而支付了過大的製度成本，結果很可能與初衷相左。因此，追求司法公正目標，應該把重點放在體製內國家權力架構下思考，製度建設更重要（但是在目前情況下，如何做到既不介入司法"個案"又能有效監督司法，仍是需要繼續探索的難點）。而"述職評議"作為具有地方國家機關領導人員選舉任免權和對"一府兩院"監督權的地方人大（及其常委會）對其選舉任命的幹部及其部門的監督方式，其探索的方向無疑是值得肯定的，但在操作中不太容易理順與"黨管幹部"原則的關係，因而也就很難發揮出其監督效果，這樣反倒可能損害人大監督的權威（盡管如此，一味回避對人的監督，從長遠來看恐怕很難說是有利於構建製度權威和促進社會和諧）。監督法對此並未認可。但監督法的出台也是一個契機，監督法對地方人大常委會審議監督"一府兩院"的專項工作報告作了重點的規定。按照監督法的規定，各級人大常委會每年選擇若幹關係改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取審議"一府兩院"專項工作報告。對"兩院"專項工作報告的審議監督，可以理解為"類案"的監督而非"個案"的監督；對政府及其部門專項工作報告的監督，也非類似"個人信任表決"式的監督。為此，①要建立完善議題的收集、篩選、評價機製，使確定的議題真正體現民意、符合民願。審議議題根據人大常委會在執法檢查中發現的突出問題，常委會組成人員提出的比較集中的問題，專門委員會和常委會工作機構在調研中發現的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題，以及社會普遍關注的其他問題來確定。統籌城鄉發展，統籌經濟社會發展，統籌人與自然發展的重大問題，如事關改善民生、關係人民群眾生活保障和發展的重大問題，調整利益關係、事關社會和諧穩定的重要舉措，區域內人民群眾普遍關心的熱點問題和社會發展中的難點問題，執法司法中突出的有較大影響受廣泛關注的傾向性的問題，都應成為監督的重點。②確定議題後，要圍繞議題認真準備，組織常委會組成人員和人大代表，對有關工作進行視察或專題調研，安排參加視察和專題調研的代表列席會議，聽取報告和提出意見；常委會辦事機構應當將各方麵對該項工作的意見彙總，交"一府兩院"研究並在專項工作報告中做出回應。③要堅持公正公開原則，審議專項工作報告的年度計劃、會議審議的議題、專項工作報告及審議意見、"一府兩院"對審議意見研究處理情況或執行決議情況，向全社會公布；常委會審議專項工作報告的會議，可以允許公民旁聽。④要有相應的處置措施，審議意見交由"一府兩院"研究處理，其研究處理情況由其辦事機構送交人大有關專門委員會或常委會工作機構征求意見後，向常委會提出書麵報告；常委會還可以在必要時對專項工作報告做出決議，"一府兩院"應當在決議規定的期限內將執行決議的情況向常委會做出報告。⑤對專項工作報告不通過的情況，應該有相關的處置措施和後續監督的程序，有關部門和人員須承擔相應責任。監督法對此未作規定，地方人大常委會可以作進一步的探索完善。
7．加強預算監督，確保公共財政的社會保障功能和社會服務功能。"公共服務體係更加完備"是構建社會主義和諧社會的目標任務之一。從中國國情出發，完善公共財政製度，堅持公共化、均等化、規範化，解決收入分配失衡、縮小區域和城鄉發展差距、促進社會公平公正、確保人民共享改革發展成果是構建和諧社會的要求。目前，城鄉區域發展的不平衡以及就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房等與民生相關的方麵影響中國社會和諧的問題，多與公共財政體係的不甚完備有關，也與國家權力機關的監督缺位有關。如果管不住錢袋子，那就難以構建真正的和諧。按照地方組織法的規定，地方人大保證國家計劃和國家預算的執行，審查批準本行政區域國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告，地方人大常委會決定對本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更。監督法規定地方人大常委會財經監督主要是審查和批準決算，審議國民經濟和社會發展計劃、預算執行情況報告，聽取和審議審計工作報告。預算監督是財經監督最主要的內容，但目前人大預算監督的力度和效果都很不理想，往往流於形式、流於程序。公共財政公平化均等化的努力，主要體現在政府和政府財經部門，這一方麵表明人大財經監督的缺位，另一方麵也因為人大監督的不足而使這種努力很難達到事倍功半的效果。廣州、深圳等地建立部門預算和細化預算，浙江溫嶺實行公眾參與式公共預算改革，等等實現"陽光預算"、加強人大預算監督的方向是值得肯定的，這表明隻要是充分行使財經監督職權而不是僅僅履行形式，是能夠為人民管好錢袋子的；實現公共財政的公平均等，體現人民總體利益，有賴於人大監督。目前來看，人大財經監督要關注調整和優化財政支出結構，加強經濟社會發展的薄弱環節：財政支出要統籌城鄉發展，進一步向農業傾斜；統籌經濟社會發展，向教育、科學、文化和社會保障等事業傾斜；統籌人與自然和諧發展，向生態保護和環境建設傾斜；從全國來看，統籌區域發展的任務主要在於中央財政向困難地區傾斜和轉移支付的強度，但在同一行政區域內也有區域不平衡的問題，仍需要監督地方財政尤其是省級財政向困難地方傾斜，力求滿足縣鄉貧困群眾最基本的公共服務需求。值得注意的是，突出人大財經監督的這些重點，是向政府和全社會傳遞了明確的信號，即財政分配從效率優先向公平和效率並重的轉變。能源、交通、生態和環保、公共設施等基礎建設，也是公共財政的功能之一，對涉及麵廣、影響深遠、投資巨大的建設項目，應當由人大審議決定並接受人大監督。一些"形象工程"、"政績工程""麵子工程"的出現，往往帶有明顯的"建設財政"的痕跡，而且一般來說是規避了人大監督的：或者未經人大審議，或者這種審議流於形式，或者未列入預算人大根本監督不到。"形象工程""政績工程"背後反映的是行政壟斷甚至權力腐敗、權力不受製約。未經公開、透明、充分的博弈、論證，其決策失誤難以避免。這些工程隱藏的腐敗和導致的矛盾和問題，反過來隻能影響政府的形象和政績。這種片麵追求"政績"而置公共利益和民生不顧的錯位的政績觀，是政府未向人民負責的表現。同樣，熱衷建設超標準、超規模、超概算的豪華辦公樓和"培訓中心"，以及彌漫政府及部門的奢靡浪費之風，也反映出公共財政理念的缺失和財經監督的盲區。隻有公眾對政府的政績和形象最清楚，人大是最能廣泛反映民眾訴求、體察公眾利益的機關，隻有發揮好人大的作用，才能遏止這各不切實際的勞民傷財的"形象工程""政績工程"以及由此帶來的惡果。必須確立公共財政理念和體製，改變政府絕對主導的財政體製，把財政支出（包括預算外支出）置於人大監督之下。單靠政府自身難以實現有限政府、責任政府的目標，難以建立起公共財政體製。