謝蒲定
內容摘要：對人大在構建社會主義和諧社會中的角色和作用定位，應置於文本與現實兩個維度構成的坐標係中。文本的解讀讓我們明確人大製度前進的方向和目標，現實的考察讓我們理解實現這一目標的複雜性和艱巨性。地方人大在構建和諧社會中可以通過均衡立法，統籌經濟社會協調發展；廣泛吸納公眾參與地方立法，規範行政權力保護公民權益；發揮法規備案審查的作用，維護國家法製和諧統一；對法律法規實施情況進行執法檢查，保證法律法規的正確實施；加強規範性文件備案審查，促進依法行政執政為民；通過審議專項工作報告，促進社會公平正義；加強預算監督，確保公共財政的社會保障功能和社會服務功能；完善民主選舉製度，保障人民當家作主；發揮代表作用，完善民眾利益訴求的製度表達機製。
關鍵詞：構建社會主義和諧社會；人大；地方人大；人大職能作用
本文是筆者擬研究課題《和諧社會視野下的地方人大製度建設》總的一些想法和思考，所以文章對其中論點沒有展開精確的論證並提供必要的實證材料，許多提法和敘述邏輯也未仔細梳理和推敲，隻是提綱挈領式的簡述了主要觀點，以便為進一步的研究理出基本思路。
本文認為對人大在構建社會主義和諧社會中的角色和作用定位，應從理論與實踐兩個層麵思考，應置於文本與現實兩個維度構成的坐標係中加以探討。以馬克思主義代議製民主理論結合中國實踐建立起來、在實踐中不斷發展完善的人民代表大會製度，作為我國根本政治製度，體現了我國政權的性質、特點和優點，體現了"一切權力屬於人民"的執政理念和價值目標，這是理解人大職能作用的理論前提。基於人民主權的至上性和不可分割性、公意的不可置疑這樣的前提，社會主義中國憲法和法律"合乎邏輯"地賦予作為國家權力機關的人大至高無上的權威和近乎至大無外的權力。執政黨的意誌和主張隻有經過人大法定程序，才能表現為國家意誌和人民意誌，並上升為國家法律。構建社會主義和諧社會，是中國共產黨從中國特色社會主義事業總體布局和全麵建設小康社會全局出發提出的重大戰略任務，體現了全體人民的共同願望，但黨關於構建社會主義和諧社會的一係列方針、政策、部署、措施，隻有經過人大法定程序才能成為國家的決策、決定，上升為法律法規，從程序上得到國家權力（人民權力）"合法"的確認、支持、保障、推動。地方人大是我國地方國家權力機關，是國家權力機關係統的重要組成部分。地方人大之地方國家權力機關地位，首先體現在憲法法律賦予它的職權上，所以，要從理論層麵理解地方人大在構建和諧社會中的職能，首先得立足於憲法和法律之文本。根據地方組織法規定，地方人大享有政治、經濟、文化、社會方麵的廣泛職權：地方人大在本行政區保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行，保證國家計劃和國家預算的執行，審查批準本行政區域國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告，討論決定本行政區域內的政治經濟和教科文衛及環境資源等等工作的重大事項，選舉、決定和任免"一府兩院"及其組成部門有關領導人員，聽取和審查"一府兩院"工作報告，改變或者撤銷本級人大常委會和人民政府不適當的決議、決定和命令，維護國家和集體的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利，保護各種經濟組織的合法權益，等等。地方人大常委會在本行政區域內保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行，領導或主持本級人大代表的選舉，召集本級人大會議，討論、決定本行政區域內各方麵工作的重大事項，決定對本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更，監督本級"一府兩院"的工作，聯係本級人大代表，受理人民群眾對國家機關和國家工作人員的申訴和意見；撤銷下級人大及其常委會不適當的決議，撤銷本級人民政府不適當的決定和命令，任免"一府兩院"及其組成部門有關人員等等。地方組織法還對鄉鎮人民代表大會的職權作了十三項規定，包括在本行政區域內保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守執行，決定經濟、文化事業和公共事業的建設計劃，審查和批準財政預算和預算執行情況的報告，決定民政工作的實施計劃，聽取政府工作報告，撤銷政府不適當的決定，命令，保護國家和集體財產，保護公民各項權利，選舉國家機關有關領導人員等等方麵。一般地，把人大及其常委會這些職權概括為立法權、選舉權（任免權）、決定權、監督權。顯而易見法律也最大限度地賦予地方人大（及其常委會）職權，地方人大在我國地方政權體係和地方國家事務中居於核心地位。如此廣泛的職權和如此重要的地位，表明地方人大在構建和諧社會中必須而且能夠擔負起重要責任，也為發揮地方人大在構建和諧社會中的職能作用提供了法律支撐。但法律對地方人大職權的規定同時也意味著劃定了地方人大的權力邊界，這勾勒出了地方人大製度創新在體製內所能容納的最大空間。對法律文本的解讀，有助於我們把握和理解地方人大在構建和諧社會中應該發揮出怎樣的作用和我們所要努力的方向和目標。
按照民主法製、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處這五個總特征，和諧社會建設的目標是使社會主義民主得到充分發揮，依法治國方略得到切實落實，公民的平等權利和各項民主權利得到真正保障，社會公平和正義得到切實維護和表現，全體人民平等友愛融洽相處，一切有利於社會進步的創造願望、創造才能、創造成果得到尊重和肯定，社會機理完善，社會秩序良好，社會安定有序發展，人與自然和諧相處、和諧發展。從這個視角來看人大及其常委會的職權，地方各級人大及其常委會通過地方立法反映本區域經濟社會協調發展的客觀要求和地方特點，體現區域內人民群眾的利益和要求，調整經濟社會利益關係，化解各類社會矛盾；通過對地方國家領導人員的選舉、任免和監督，保障人民權力的正確行使，保證"人民公仆"向人民負責，受人民監督，為人民辦事，防止濫用權力和腐敗失職；通過重大事項決定權的行使，對憲法法律和民主法製建設的重要部署、本行政區域經濟社會發展的重大改革方案、保護公民和法人等合法權益的重大措施、教育科學文化衛生等方麵的發展規劃、國民經濟和社會發展計劃及財政預算、土地管理和環境資源保護方麵的重大措施、民族或民政工作的重大事項等以及人民群眾普遍關心關注的熱點難點重大問題，及時做出符合人民意願、有利於構建和諧的決議決定；通過對"一府兩院"執法司法行為的監督，促進公正執法、公正司法、執法為民，規範政府行政行為和權力運行，促進依法行政，促進公共產品和公共服務的公平均衡，平等保護全體人民的利益，確保人民共享改革發展成果，促進社會關係的和諧；等等。從法律上或者理論上來說，在構建社會主義和諧社會中，地方國家權力機關"作為"的空間非常大。可以說，構建和諧社會，有賴於人大職能作用的發揮，和諧社會目標的實現，一定是以各級人大充分發揮作用為前提的。
當然，對地方人大職能作用的研究不能僅僅限於法律文本的解讀。事實上，地方人大的法定職能尚難以完全落實，權威作用也難以真正發揮。文本"權能"並非現實"權能"，文本規定隻是表明"應然"，而不是"實然"，是"理想狀態"而不是"現實狀態"。這種"應然"規定，更多的是宣示製度構建者或立法者的價值取向和目標，表達了發展的方向和路徑可能。實踐中地方人大地位和作用的實現程度，受製於極其複雜的因素，是體製的、機製的、觀念的，甚至經濟的和社會文化的多種變量交互作用的結果，是"理想狀態"與"現實狀態"的妥協結果，現實中運行的製度從來不可能是"理想狀態"的。因此地方人大及其常委會某一職權的行使程度、行使方式、行使的效用存在很大的或然性；也常與權威領導人的看法和注意力以至作風、威望等非製度的因素關係很大。比如地方人大選舉任免和人事監督的權力，如何與"黨管幹部"的原則協調統一起來，是必須考量的一個因素。如果對政治發展進程和製度變革的節奏無準確有效的把控，某一職能的"充分"行使（最大限度落實法律文本之規定）或"過度"行使（超越現實許可打破某種平衡）可能引起的政治結構的振蕩及其社會效應，存在很大的不確定性；對是否會影響政治社會穩定、是否會導致與構建和諧社會目標南轅北轍的後果的擔憂，使得決策者和行動者往往采取極其穩健的、規避風險的、循序漸進的策略，甚至有的時候長時間原地踏步或者進兩步退一步。以此而論，在可以預見的相當長的一段時期，地方人大文本權威和職能的落實，依然受到很大製約。再如地方人大決定地方重大事項的權力，當體製尚未理順（黨委與人大、政府職能關係的科學規範和合理界定等），國家權力和社會權力運行事實上是以行政（黨委）主導時，無論對"重大事項"作細化列舉以明確其外延，還是對"重大事項"進行定義以界定其內涵，該權力也隻能是"抽象的可能"。值得關注的積極因素是，隨著依法治國方略的實施和黨內民主的發展、依法行政的推行，特別是構建社會主義和諧社會的客觀要求，使地方人大重大事項決定權逐漸成為"現實的可能"。地方人大特有的聚集民意、吸納民意、反映民意的功能，使其就本行政區域關係國計民生和社會和諧重大事項做出決議決定，有不可替代性，有獨特的優勢，許多省市人大就此製定了地方性法規。但從目前來看，要行使好這一權力還要做不懈的努力。地方人大職能的行使在實踐中並不平衡，有的職能如立法權行使得相對充分，有的職能如財政預算監督彈性很大，有的職能如監督權的許多規定取決於各種環境因素而非自身，有的職能甚至尚在文本中未被激活或僅限於形式上或程序上的行使。正因為如此，對地方人大和諧社會建設中的作用，要有準確的定位和恰當的期待，得區別"應然"和"實然"，"或然"和"必然"，區別"可能"和"現實"，"抽象有可能"和"現實的可能"。從實踐的維度觀察和探討地方人大在構建社會主義和諧社會中的職能，可以清晰地理解進一步發揮地方人大作用的複雜性艱巨性。但這並不意味著"不作為"，恰恰相反，要努力創造條件，使"應然"成為"實然"，"抽象的可能"成為"現實的可能"。構建和諧社會的決策和實踐對發揮人大職能作用產生了強烈的製度需求，也對不斷實現地方人大法律地位、落實地方人大法定職權產生了強大的動力。