政府既是一種工具，而工具又是應需要而生的，那麼政府之由來，我們也可以推知了。
政府何由而來呢？乃由人民的組織漸漸擴大而來。社會中有家族有鄉黨，凡團體中之利害，與個人的利害，小團體與小團體的利害，或大團體與其他大團體的利害，均不免時有衝突。這衝突委實不是個人所能了的。譬如兩人相鬥，糾結不解，世世複仇，冤冤相報。若單由他兩造自行去了結，一定是辦不好的。勢必須有第三者作個公共機關去裁判他兩麵的是非曲直，才能夠調解衝突。所以欲消弭個人與個人、小團體與小團體或小團體與個人交互間的衝突，非有超於小團體及個人的公共機關不可——這是政府成立的要因。
前麵說，政府是人造的一種工具，它的緣起，是為的大眾的公共的需要。那麼適應於公共的需要的，便是好政府了。
大抵一種工具，是應用的，以能夠應用者為好。這種實用的學說，也有作工具主義的。這工具主義，就是好政府主義的基本觀念。
政府是工具，必定要知道這種工具的用處與性質，才可以談到應用。
政府是有組織的公共的權力。權力為力的一種，要做一事，必須有力。譬如電燈之明亮，是由於有力，鼓打得響，也是由於有力。可是這種有組織的公共的權力，與他種權力不同。假定無這種組織，無公共利益的權力，社會上必免不掉衝突。譬如從前北京的拉車的拉到車馬輻輳的前門地方，常常有所謂“擋住道”的事情發生，必要等前等後，乃能走動。為什麼這樣的擁擠停滯呢？就因為沒有公共的秩序、公共的組織、公共的規則。你看上海的浙江路與南京路之間，來往的人數車馬，那樣繁雜，但隻有中國及印度之巡捕，手持不到五尺長的木棍，從容指揮，而兩路來來往往的車，便不致擁擠。假使此棍無權力，亦何能指揮一切？唯其有了權力，隻用一短小之棍，表示車的行止之使命，而可免掉時間的損失和事情的耽誤。政府之權力，足以消弭社會間所有的衝突，亦猶是也。
政治法律，把這種權力組織起來，造作公共的規矩——所謂禮法——以免去無謂的衝突，而可發生最大的效果，這是政府的特別性質。
但是在這些地方，不過想免去衝突，仍然是一種消極的作用，此外還有積極的作用。質言之，不獨可免社會間的衝突，亦可促社會全體之進步。
因為人類有天然之惰性，往往狃故常，愛保守，毫無改革求進的誌趣。如家庭之世守祖業者，就是這樣。唯政府是指揮大眾的公共機關，可使社會上的人減少惰力，而增加社會全體進步的速率。有些個人所不能為的事，一入政府手中，便有絕大的效果。
數年前曾主張白話，假如止是這樣在野建議，不借政府的權力，去催促大眾實行，那就必須一二十年之後，才能發生影響。即使政府中有一部分人，對於這件事，曾欲提倡，也仍然沒有多大的效果。現在因為有一道部令，令小學校通同用白話文教授。這樣一來，從前反對的人，近來也入國語傳習所，變成讚成的了；從前表示讚成的，這時更高興，更來實行起來了。試思以二三十字之一道好的命令（部命），而可以縮短二十年三十年的少數人鼓吹的工具之實施期間，政府權力之重要，為何如者！
再舉禁鴉片煙一事為證，十餘年以前的人，以鴉片為請客——甚至請貴客——之珍品；而今卻不敢自己吃。從前認為闊綽的情事，而今認為犯法的行為：這亦不外政府權力所使然。自然，有些地方，鴉片還是橫行，可是鴉片之所以橫行，非有政府之過，乃無政府之過，無好政府之過。試思不好的政府，猶可使有那樣的效果，假使有了好政府，鴉片豈有不全被禁絕的嗎？