第五章回應人民群眾新期待4
三、發展基層直接民主
發展基層直接民主是黨內民主建設的基礎和方向。發展基層直接民主與堅持黨內有序領導的有機統一，主要從兩方麵實現：
一是直接民主要紮根在基層，而不是擴大到全黨。基層直接民主應當推進到哪一級合適呢？根據國情、黨情和民主製度的特點，推進到縣域範圍比較合適。其一，每個縣的黨員平均不超過一萬人，采取直接選舉的規模是合適的。其二，縣級政權是最完整的一級基層政權機構，功能和架構齊全，黨員和群眾能夠全麵地、充分地直接行使權利。這一特點是鄉鎮一級不完全具備的。其三，縣級黨組織和基層黨員、基層群眾是直接聯係的，方便黨員和群眾直接行使民主權利。
二是基層直接民主的突破需要“上”“下”各讓一步。直接民主實質是“還權於民”“還權於黨員”“還權於權利主體”，還給普通黨員和群眾在公權領域特別是幹部選任上的選擇權。但是，這種還權不是完全的主體更換，不是完全取代黨組織（特別是上級黨組織）的既得權力，而是黨組織和黨員群眾聯合行使選擇權，體現黨組織和黨員群眾雙方的意圖。比如，在幹部選舉上，黨組織（特別是上級黨組織）管標準，黨員群眾選“人頭”（具體幹部）；在幹部標準製定上，既體現黨員群眾的意願，也反映黨組織的價值取向。
發展基層民主的基本方式是選舉，選舉是黨內民主的最直接體現。早在黨的十三大，就改革和完善了黨內的選舉製度，明確規定了黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法。進入20世紀90年代，在社會基層，隨著以群眾自治為代表的基層民主的發展，基層選舉出現了“兩票製”，把群眾對黨的幹部的預先表決意見作為黨內選舉的基礎和“門檻”，這樣，初步將黨內民主與人民民主結合起來，為提高黨的政治權威和執政合法性提供了有效的途徑。但是，這種選舉既不是直接的競選，又是在完全的控製之下的，所以作用有限。隨著黨內民主進程的推進，一些地方逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的範圍，在村一級實行“兩推一選”，根據黨員和群眾的公開推薦，由黨員大會直接選舉產生黨支部（總支部）書記、副書記；在四川、湖北等地的一些鄉鎮實行“公推直選”，在黨員和群眾的公開推薦的基礎上，由全體黨員直接選舉鄉鎮黨委書記、黨委委員和紀委委員。根據不完全統計，全國已有13個省的217個鄉鎮開展了“公推直選”的試點。有的地方還對縣（市、區）級政府主要領導人實行“公推公選”，對縣（市、區）級政府“一把手”實行差額競選。這些實踐和舉措，證實了民主在基層蘊含著深厚的基礎，潛含著巨大的動力，全國各地進行的鄉鎮公推直選探索，說明地方和基層已經不滿足於村級直選，希望把民主化的步伐向前推進。我們黨可以考慮在適當的時候全麵推開鄉鎮公推直選，並進一步探索進行縣（市）層麵的黨內公推直選試點。
直接選舉，將是一種趨勢和方向，是發展基層民主繞不開的一道“坎”。在現階段，基層直接選舉，是提高黨在基層執政合法性的必要步驟；也是化解基層矛盾和促進社會和諧的現實選擇；還是改革幹部製度的實質性舉措，有助於徹底改變幹部選擇方麵“上屆確定下屆，上級確定下級”的內循環。中國發展社會主義民主絕對不能照搬西方的民主模式。中國共產黨的地位和使命又決定了在中國需要共產黨長期執政，客觀上排除了群眾選擇執政黨的空間。但是，隻要群眾選擇執政黨的訴求轉化為群眾選擇幹部的權利，隻要不進一步阻斷群眾選擇幹部的途徑，隻要幹部成為群眾選擇和認可的代表，作為執政黨就能獲得其執政合法性的基礎。盡管說政黨是不同利益群體的代表，但是從現代政黨政治的實踐看，利益分化和整合並不必然由不同黨派來實現，一黨之內有不同利益，不同政黨亦有共同利益。因此，多黨製不是實行民主選舉的必然歸宿，社會各階層和群體的整合，有時體現為政黨之間的博弈，有時則表現為黨內不同意見的協調。在整合群眾利益的過程中，中國共產黨需要充分利用黨內協調機製，黨內協調的優越性在於它把社會各階層之間的利益矛盾納入黨內，把利益鬥爭過程變成黨內政策協調過程，而不是把利益矛盾擴大為社會各階級之間的衝突。但是，真正實現充分的黨內協調，就必須在充分發展黨內民主的基礎上，把我們的黨建成一個充分開放的、社會基礎覆蓋全社會的、多數人說了算的並且集多數人智慧的現代政黨，並使黨內民主和人民民主相互銜接、相互促進。目前中國的民主發展和群眾的期望還是有一定差距的，同市場經濟條件下人們民主訴求的增長相比，我們在民主政治的理論、體製、路徑等方麵還有大量的問題需要研究解決，這篇大文章才剛剛破題。
從目前的現實情況看，發展基層民主不是個理論問題，理論極其簡單；也不是個實踐問題，實踐者聰明至極；更不是人的素質和操作技術問題，這些都是托詞而已。主要是個決心問題、利益問題，是敢不敢真搞、願不願徹底搞、能不能放棄利益搞的問題。如果真的要徹底推進民主，權力必然會在不同主體間發生轉移，必然會自上而下轉移，必然會由目前少數人掌控向多數人掌控轉移。這也許是發展民主“不能承受之重”。如果當權者企圖不觸動現有權力格局而搞民主，或者嚐試進行“民主之名給你，權力之實歸我”的製度設計，其結果必定是緣木求魚，勞而無功。
案例鏈接
讓農民組織起來
——河北肅寧縣農村治理模式創新
我國改革已經進入深水區。各種矛盾和深層次問題相互糾結，要求我們對全麵推進方方麵麵的改革進行更加深入、更具綜合性的思考。當前我國農村發展狀況最集中地體現了深層次問題相互交錯的特征：村民自治出現的賄選、宗族勢力統治、黑惡勢力涉政等等亂象，直接拷問在中國農村推進民主是否適宜；城鄉貧富差距擴大，使維護和發展農民利益的問題愈顯迫切；由此帶來的社會不穩定，又反過來影響著農村的人文環境；而所有這些，歸根結底是黨對農村的領導是否有效的問題。近年來，河北肅寧縣探索的模式提供了綜合解決上述問題的思路，值得關注和研究。
一、背景與原因
農村工作曆來是黨的各項工作的“重中之重”。改革開放以來，黨的農村工作取得巨大成就，農村發生了翻天覆地的變化。但是，近年來在農村綜合治理和科學發展中也普遍出現了一些新問題，給進一步發展帶來了困擾。這些困擾，肅寧也同樣遇到了。概括起來，有四個問題尤為突出。
一是基層黨組織如何更好地實現科學領導。改革開放以來，農村發生的兩次重大改革和製度變遷，對農村基層黨組織的活動產生了持久而深刻的影響：一次是實行家庭土地承包經營製，從根本上改變了黨組織長期以來直接領導農村經濟事務和組織農業生產的狀況；另一次是實行村民自治製度，從根本上改變了黨組織長期以來直接充當基層政權、“代民執政”的狀況。在這些變化之下，農村基層黨組織普遍感到不適應，不能準確把握自己的定位，難以轉變領導方式和執政方式。黨組織和黨員要麼難以發揮作用，甚至無所適從、無所作為；要麼沿用過去的手段和做法，依靠行政命令、收權爭利，從而很難實現科學領導。
二是農村基層自治製度如何進一步深化和完善。農村實行村民自治製度後，村民自治組織在農民的廣泛參與下建立起來，農民對村務有了話語權，民主理念、民主規則和民主程序在農村得到全麵推廣和普及。這在相當程度上使基層社會矛盾得到緩解，促進了農村經濟社會的發展，並為農村公益事業的發展提供了製度平台，對我國基層民主乃至整個國家的民主建設都產生了積極的推動作用。但是另一方麵，村民自治中出現了消極、不健康的現象，如賄選騙選、家族勢力控製、黑惡勢力介入等，更深一個層次還有“村委會專權”、“村幹部專權”、“兩委衝突”、幹群對立等問題，近年來在一些地方也有愈演愈烈之勢。對於這些現象，有人認為是村民自治本身有問題，不符合中國農村的村情，應當加強控製和收權；也有人認為是選舉製度有問題，應該取消選舉環節的民主，隻搞參與村務的民主。其實，村民自治存在的問題，與自治製度和選舉製度本身沒有必然的聯係，更不是民主多了，實質問題是村民自治製度沒有到位，改革需要深化。人們往往把注意力過分集中於授權(選舉)環節，卻忽視了後麵決策、用權和監督的環節。結果是，不少地方往往通過村委會選舉就一次性把任期內的“決策權”都“托管”出去了，形成“村委會專權”，進一步演變成“村幹部專權”，導致了民主建設的“半拉子工程”。
三是農村經濟如何在市場化中得到發展。經過30多年的改革，農村作為傳統經濟中自然經濟色彩最濃、經濟發展環節中最薄弱的部分，從經營體製到運行機製正在一步一步進入市場經濟的軌道。但是也要清楚看到，把農村人民公社體製改變為家庭承包製，並沒有順理成章地解決農村市場發育和市場機製形成問題。實踐證明，農村經濟的“小舢板”是難以抗擊市場經濟的大風浪的。農民往往飽受“市場失靈”和“政府失靈”的雙重傷害。因此，現階段農村經濟發展的一個根本性問題，就是在黨組織和政府引導、推動下培育一個“好的市場”，讓高度分散的農戶進入大市場，讓農村土地、資本、技術、勞動力、人才、農資等生產要素市場得到充分發育。這就要提高農村經濟市場化、組織化、合作化的程度，讓現代市場經濟的“無形之手”和國家宏觀調控的“有形之手”給農民提供幫助和服務，讓農民在激烈的市場競爭中逐步擺脫長期的弱勢地位。
四是農村社會如何實現持久穩定與和諧。近年來國家在社會建設方麵的政策支持和引導，給農村帶來新的契機，促進了農村社會的整體發展和進步。但是也應承認，農村的穩定與和諧仍然存在不少問題。比如，有的地方各種矛盾突出，群體性事件呈上升趨勢；一些地方民事糾紛多發，同時也誘發了不少刑事治安案件；少數地方流竄犯以及各種犯罪嫌疑人將農村作為避亂場所，引發社會治安問題等等。解決這些問題有兩種思路：一種是傳統的行政管理，政府是責任主體，但往往因為需要巨大投入而力不從心、捉襟見肘；另一種是通過民主管理的方式，把農民的主體意識調動起來，與政府管理形成合力，引導農民自我組織，自我管理。肅寧采用的是後一種思路。實踐證明，這種模式更具有根本性、長遠性和可持續性，應該是未來中國新型鄉村治理的基本方向。
二、做法與經驗
近年來，河北省肅寧縣結合本地實際，係統思考了農村黨的領導、基層民主、經濟發展和社會建設這些根本性的問題，形成了統籌農村改革、發展和治理的整體思路，讓農民通過農村維穩組織網絡、基層民主組織網絡、農村經濟組織網絡等多種組織形式組織起來，基層黨的工作則貫穿這些網絡之中，實現了黨組織對農村工作的全覆蓋。通過這種“三網一覆蓋”模式(在肅寧被稱為“四覆蓋”)，建立了黨領導農村工作的有效平台，理順了農村各種關係，使農民的利益得到保護，組織化程度顯著提高，為農村基層的根本穩定和進一步發展打下了牢固的基礎。
(一)基層民主組織網絡。
對村民自治中出現的問題，肅寧縣委的認識是：隻有把賦予農民的權利真正落到實處，才能管住權力。隻有讓農民對村裏的大事有話語權，才能激發他們的主人翁精神，才能理順群眾的情緒，化解各種矛盾和問題，實現農村的和諧穩定發展。為了杜絕村民自治淪為“半截子”民主的可能，緩和農村異常尖銳的幹群矛盾，真正保障村民的知情權、參與權、決策權、監督權，理順兩委關係，肅寧縣抓住關鍵環節，首先著力於健全村民自治組織，把村民代表大會這個平台搭建起來。在村一級，建立了村民代表大會、村民委員會和村民監督委員會三個機構。三個機構都由村民直接選舉產生，其中村代會是最高決策機構，村委會是執行機構，村民代表會選舉的監委會是監督機構。肅寧的突出特點是把村代會做實，使它成為一個真正對重大村務進行決策的機構，與村民監督委員會協調發揮作用。凡是有關本村發展的重大決策，都由村代會作決議。形成決議後，由村委會去執行。監委會監督執行情況，對村代會負責。這就為村民參政、議政搭建起一個平台，讓村民代表集體討論決定村裏的重大事項，改變了過去由村幹部包攬村政村務的做法，尤其是改變村幹部個人說了算的做法，真正實現農村基層民主政治建設從“為民做主”到“由民做主”的轉變。
同時，為體現黨的有效領導，肅寧縣要求村支部書記通過競爭兼任村代會主席。黨組織通過村代會這一平台，把群眾的意誌、群眾的想法、群眾的呼聲變成村代會的決議。通過這樣一套程序，肅寧理順了村黨支部、村代會、村委會、村民監督委員會之間的關係，建立起了“黨組織領導、村代會決策、村委會執行、村民監督委員會監督”的村級組織新架構，既突出了基層黨組織的領導核心地位，也使人民群眾參政、議政、決策重大問題的權利通過村代會的形式得到了落實。縣委組織部的同誌告訴我們，建立“村代會”之後，全縣農村上訪量同比下降70%，沒有發生一起到縣裏集體上訪的事件。
(二)農村經濟組織網絡。
針對分散的農民抗風險能力小、農民與市場對接難的問題，肅寧縣大力發展農村經濟合作組織。他們立足本地實際，積極為農民和市場之間搭建“橋梁”，引導農民組織起來，探索形成了五種模式：“銷售型”經濟合作組織，由種養大戶、運銷能手、經紀人、“龍頭企業”牽頭成立，通過訂單式購銷，確保產品購銷渠道暢通，從根本上解決會員後顧之憂；“加工型”經濟合作組織，由“龍頭企業”牽頭成立，通過對農產品進行深加工，推動農業結構調整，帶動農民致富；“科技型”經濟合作組織，主要圍繞特色產業提供科技服務，推進產業科技水平提升；“勞務型”經濟合作組織，由沒有從事特色產業的農戶組成剩餘勞動力服務隊伍，專門為菜農、果農和養殖專業戶提供集中采摘、運輸、喂養、打皮等多種服務，解決專業戶勞力缺乏問題；“服務型”經濟合作組織，由鄉鎮黨委牽頭為農民提供綜合服務。全縣現在已有各類經濟合作組織148個，涉及150個村，帶動農戶近4萬戶。目前，黨委和政府正在加強引導，力爭把大多數農民都納入到各種農業產業化服務組織、專業化服務組織中，通過這些組織，把農產品的生產、收購、加工、銷售等各個環節的利益“捆綁”在一起，形成一個有機的產業化“鏈條”，從而從根本上改變原來普遍存在的農民一家一戶單打獨鬥、一盤散沙式的混亂無序和無助的狀況。
(三)農村維穩組織網絡。
社會穩定，是農村發展的前提和保證。但是，實現農村的長治久安，靠加強各級安保機構、增加他們的編製是不切實際的。肅寧縣在化解農村矛盾、實現農村和諧穩定中，充分相信群眾、依靠群眾，走群眾路線，調動群眾的積極性，立足“讓農民自己幫自己，自己管自己”，取得了很好的效果。他們在鄉鎮建立綜治工作站，在村以40戶鄰近農戶為單位設立綜治小區，綜治小區下以每10戶為一組，各設“一調一保”即民調員和保安員，上下聯動，組織開展矛盾排調、治安防範、鄰裏守望、緊急救助等。此外，在各村還設立了5人以上的治安巡防隊，徹底消滅了村級平安建設死角死麵。
目前，肅寧縣“3+1”(綜治工作站、綜治工作小區、綜治工作組和農村治安巡防隊)基層平安網絡已經形成，各鄉村已建立綜治工作站259個，綜治工作小區2867個，綜治工作組11008個，聘任巡防隊員1524人。自去年至今排查出的3825件矛盾糾紛和治安隱患，在村級就化解了3749件，占到了其中的98%，真正做到了“小事不出村、大事不出鄉”。