知封建之所以變而為郡縣，則知郡縣之敝而將複變。然則將複變而為封建乎？曰：不能。有聖人起，寓封建之意於郡縣之中，而天下治矣……尊令長之秩，而予之以生財治人之權；罷監司之伍，設世官之獎，行辟屬之法，所謂寓封建之意於郡縣之中，而二千年以來之敝可以複振。
顧氏之論代表了當時知識界中先進分子的看法，他們總結了曆史正反兩方麵的教訓，把郡縣製和分封製上升到集權製與分權製的高度上去認識，在肯定集權製的同時，卻反對極權製，因為極權主義造成了天下“萬馬齊喑”的慘象。國家的活力、民族的生機、個人的進取精神統統被扼殺，常此下去，災難同樣會降臨人間。於是他們站在理性主義的高度，在反對原始血緣分封製的基礎上，跳出加強皇權的狹小天地，不把集權製和分權製放到對立的兩極，而是像黃宗羲所言的“欲去兩者之弊，使其並行不悖”，即兼采兩者之長，使其並存互補，以期達到振興國家的目的。 這些思想家的有關言論，對我們無異是一筆寶貴的遺產，即使在今天，仍有很多人達不到這種思想高度。大多數人過分強調集權的優點，過分貶低分權的作用，結果隻能對眼前“一抓就死，一放就亂”的怪現象莫名其妙、束手無策。
其實，人類曆史上，沒有脫離具體曆史條件的絕對的好與壞的製度，隻有適應於當時具體曆史條件的相對的好與壞的製度。我們說秦始皇實行郡縣製是一件曆史進步，僅是就這種製度對鞏固當時的天下統一、恢複秩序有促進作用，這是就曆史發展的大趨勢而言的。然而後世逐漸把這種製度極端化和絕對化，那樣一來，本來是一種進步的製度也會走向它的反麵。
四、他該怎麼辦
郡縣製與官僚體製本是事物的不可分割的兩個方麵。在分封製中，國家權力被各級血緣貴族所分割，形成所謂“世卿世緣”製。因此，最高統治者對國家的控製隻能是間接的。但當郡縣製這種純粹地線性政治製度確立之後，血緣貴族就被無情的驅逐出國家權力體係之外，而一種新的官僚體製——農業科層製行政組織成為國家意誌的載體。
我們所以稱這一官僚體製為——農業科層製組織，是因為這一體製比馬克斯-韋伯的工業官僚等級製模型科層製）要早兩千餘年，雖然兩者的本質不同，但在以下各點顯然取得了驚人的一致性。
（一）基於職能專業化的勞動分工：“因任而受官；循名而責實”（《韓非子-定法》）。
（二）有一個由法規製約的具有行政功能的持續性組織：“法也者，官之所以師也，（《韓非子-說疑》）；“法不阿貴，繩不撓曲。法之所加，智者弗能辭，勇者弗敢爭。刑過不避大臣，賞善不遺匹夫”（《韓非子-有度》）。
（三）有明確規定的職權等級製：“治不逾官”《韓非子-定法》）。
（四）以個人能力為基礎的銓選和晉升原則：“明主使法擇人，不自舉也；使法量功，不自度也”（《韓非子-有度》）；“計功而行賞，程能而授事，察端而觀失，有過者罪，有能者得。故愚者不任事，智者不敢欺”（《韓非子-八說》）。
（五）在等級製內人際關係的非人格化原則：“母不能以愛存家，君不能以愛持國”（《韓非子-八說》）；“所愛不親，所惡不疏”（《韓非子-安危》）。
這些新的組織原則與基於血緣政治的貴族政治相比，顯而易見具有更大的開放性和其他進步性。即使與當時世界其他各文化相比，也處於領先地位。它是我們古老的文化先於許多民族取得適應性生存條件的重要原因之一，也是理解我們傳統文化早熟性的關鍵。
但是，我們必須注意，這種農業官僚等級製模型與工業官僚等級製模型的本質區別。這種區別就是前者的基礎是主權在君，因此，國家官吏隻對君主負責，而不對民眾負責，他們是極權君主進行專治統治的工具；而後者的基礎是主權在民，因此國家官吏隻對人民負責，不對國家最高統治者負責，他們是民眾意誌的執行者。
秦始皇統一中國之後，在推行郡縣製的同時，也把秦國在商鞅變法時建立起來的，並逐漸完善的農業官僚等級模型擴大到全國各地，作為實現他獨裁統治的最有力的武器。秦始皇正是通過這個政治官僚體製，才把他個人的意誌落實到天下的每一個角落的。
秦帝國的政治官僚等級體製總的分為中央和地方兩級，從縱向的權力係統和橫向的部門係統綜合看，這個體製構成了一個金字塔型的網絡。皇帝理所當然地處在這個金字塔的最頂端。 中央國家組織機構的構成是：
丞相：職位是“一人之下，萬人之上”；職責是“掌丞天子助理萬機”，秦設左右丞相。丞相實際是中央最高行政長官。 禦史大夫：職位是副丞相。職責是“受公卿奏事，舉劾按章”。實際是中央最高監察長官。
太尉：與丞相同為金印紫綬的品級，但職位低於丞相。他的職責是“掌武事”。實際是中央最高軍事長官。
三者被稱為“三公”。“三公”之下還有“九卿”（實際不止九卿），他們是，
奉常：職責是“掌宗廟禮儀”。
郎中令：職責是“掌宮殿掖門戶”。
衛尉：“掌宮門衛屯兵”。
太仆：“掌輿馬”。
廷尉：“掌刑辟”。
典客：“掌諸歸義蠻夷”。
宗正：“掌親府”。
治粟內史：“掌穀貨”。
少府：“掌山海池澤之稅，以給供養”。
中尉：“掌徼循京師”。
在“九卿”之下，還有如下中央級官吏： 將作少府：“掌治宮室”。
詹事：“掌皇後、太子家”。
典屬國：“掌蠻夷降者”。
主爵都尉：“掌列侯”。
地方國家組織機構是這樣的：
最高一級權力機構是郡。由郡守“掌治其郡”，他是地方最高行政長官。他的助手是郡丞，協助郡守處理行政事務。此外還設郡尉一職，“掌佐守典武職甲卒”，即負責郡中軍務。
郡下設縣。萬戶以上的行政長官稱縣令；萬戶以下的稱縣長。職責是“掌治其縣”。他的助手是縣丞、縣尉，一文一武，協助縣令、縣長處理縣內軍政事務。
縣下設鄉。鄉由三老、嗇夫、遊徼負責。“三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。遊徼循禁賊盜。”
鄉下設亭，十亭一鄉，亭設亭長。
亭下設裏，十裏一亭。裏是秦帝國的最基層組織，相當於現在的居民委。
秦帝國的國家意誌就是通過這種嚴密的科層製行政組織落實到全國每一人的身上的。秦帝國的這種官僚體製延續到幾千年後的清代，雖然有所改動，但其基本框架卻沒任何變化，這說明這種製度是很有生命力的。
在這個官僚體製中，它的中樞神經是皇權，這個皇權集行政、監察、軍事、立法於一身，原則上不受任何製約，至少秦始皇在構思皇帝製度時是這麼想的。《史記-秦始皇本紀》記載：“天下之事無大小皆決於上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中呈不得休息。”可見秦始皇不僅這麼構想，而且也是這麼身體力行的。建國之初，秦始皇還保持著傳統的廷議製度，遇有重大問題，允許群臣在朝廷自由討論，最後由他本人裁決。但由於在廷議中，他經常聽到許多限製他權力的反對意見。因此，秦始皇三十四年（公元前２１３年）在李斯的建議下，幹脆取消廷議製度，“丞相諸大臣皆受成事，倚辦於上”。
秦始皇之所以由原來的開明專製很快走向君主獨裁，這與皇權的私有化有直接的關係。在秦始皇看來，皇權是一種排他性占有，因此，這個權力必須絕對化，不容他人染指。但是這裏又產生了一個矛盾，即他不可能用獨占的絕對權力去處理天下的一切事務，為此他又不得不把一些權力分割給官僚體製中的每一個人，責成大小官僚們用分割給他們的權力，去完成他們職權範圍內的任務。然而怎樣保證被分割出去的權力不被濫用，並能夠及時收回，這是最令他頭疼的事情。一種新型的君權關係就在這種矛盾中形成了。
在戰國“七雄”紛爭的背景下，在各新興國家中萌芽了一種新的君臣關係，這種新的君臣關係的第一個特點就是在“君賣官爵，臣賣智力”的政治交易中，二者結成了一種政治契約關係。第二個特點就是形成了“非唯君擇臣，臣亦擇君”的雙向選擇關係。秦始皇認為戰國時代這種建立在社會人才流動基礎上的君臣關係，絕對不適合統一後的秦帝國的新情況，特別不適合建立皇權的絕對權威，因此必須加以徹底地改造。他所需要的臣不僅是有用的奴才，更主要的得是聽話的奴才。過去那種平等交易中的契約關係，必須變成巨下的一次性賣身。從此戰國時代那種較為公平的君臣關係，就被改造成以君為主體的一邊倒的服從關係，這是中國古代官僚政治體製的一個最突出的特點。
可是，獨裁皇帝怎樣有效地維持這種一邊倒的服從關係呢？試想，在一個人人為我的私有製社會中，誰又能心甘情願地為他人服務呢？誠如韓非子所說：“人臣之情，非必能愛其君也，為重利之故也。”也就是說人臣能為君主服務，絕非出自愛心，而是為了謀利。如果雙方利益一致，這種一邊倒的君臣關係尚可維持，相反就會出現“君臣之利異，故人臣莫忠。故臣利立而主利滅”的反常情況。為此，如何控製這個龐大的官僚群，從官僚政治體製產生之日起就成了君主最關注的大問題。熟悉韓非子理論的秦始皇，除了用法律手段從正麵監控龐大的官僚群體之外，另外還運用“勢”與“術”等背後的手段去監控龐大的官僚群體。所謂“勢”，韓非子在《難勢》篇中，引用主張“勢治”的祖師爺慎到的話說：
飛龍乘雲，騰蛇遊霧，雲罷霧霽，而龍蛇與錌同矣，則失其所乘也。賢人而詘於不肖者，則權輕位卑也；不肖而能服於賢者，則權重位尊也。堯為匹夫，不能治三人，而桀為天子，能亂天下。吾以此知勢位之足恃，而賢智之不足慕也。
從這段議論可知，“勢”就是權勢，就是由權力而帶來的居高臨下的地位。有了這種居高臨下的地位，就可以以勢壓人，令無此權勢的人俯首貼耳地絕對服從。秦始皇深知“勢”的奧妙。他在建國之後竭盡全力強化皇權的目的，就是要造成他君臨天下的絕對優勢，以此控製臣下，以此壓迫天下人。即使他錯了，即使他不如別人有能力，然而因為他壟斷了國家最高權力，所以誰也不敢向他挑戰，隻有如此才能實現他一係萬世的獨裁夢。
所謂“術”則是“藏之於胸中，以偶眾端，而潛禦群臣者也”。通俗地說，就是權術。它構成了專製主義獨裁統治最陰暗、最卑劣、最凶狠的一麵，那就是用不道德、非正義的手段來千方百計地維護帝王的絕對權力。這種權術毒化了中國封建社會的專治統治者。
但秦始皇自有他的道理，因為曆史的經驗值得注意，在一個“皆挾自為心”的社會中，誰能靠得住呢？從商鞅變法以來的情況觀之， 公孫鞅之治秦也，設告相坐而責其實，連什伍而同其罪，賞厚而信，刑重而必，是以其民用力勞而不休，逐敵危而不卻，故其國富而兵強。然而無術以知奸，則以其富強也資人臣而已矣！及孝公、商君死，惠王即位，秦法未敗也，而張儀以秦殉韓、魏。惠王死，武王繼位，甘茂以奏殉周。武王死，昭襄王即位，穰侯越韓、魏而東攻齊，五年而秦不益一尺之地，乃成其陶邑之封。應侯攻韓八年，成其汝南之封。自是以來，諸用秦者，皆應，穰之類也。故戰勝則大臣尊；蓋地則私封立，主無術以知奸也。商君雖十飾其法，人臣反用其資。故乘強秦之資，數十年而不至於帝王者，法不勤飾於官，主無術於上之患也。
這些曆史教訓秦始皇是熟悉的，特別是在他與呂不韋和兩大集團的鬥爭中，他對如何駕馭群臣的問題，更有切身的感受。現在一個更加龐大的官僚群體需要由他一人來控製，法、術、勢是缺一不可的。
這樣一來，皇帝與官僚群體的關係從一開始就無法建立在道義的基礎上，無法形成信任感，而是處處體現出控製與反控製、監視與反監視、利用和反利用的微妙的複雜的勾心鬥角的關係。我們已經說過軍事家尉對此看得最清楚，他說：“秦王為人，……少恩而虎狼心，居約易出人下，得誌亦輕食人。我布衣，然見我常身自下我。誠使秦王得誌於天下，天下皆為虜矣，不可與久遊。”後來的事態發展怎麼樣呢？尉繚的看法被完全證實了。
老將王翦在被委任為滅楚的統帥時，想的是什麼呢？當時秦始皇親自送行到鹹陽近郊的灞水邊。王翦臨行前，向秦始皇索要“美田宅園池甚眾”。秦始皇不解地說：“將軍放心走吧，幹什麼還要擔心過窮日子呢！”
王翦說：“為大王帶兵，立了功卻始終不能封侯，因此乘大王有求於臣，臣也乘機請求賞賜些園池，為子孫們的產業罷了。”
秦始皇聽後大笑不已。
王翦帶兵還沒走出境外，就接連五次派出信使，回鹹陽請求秦始皇賜良田美宅。有人問王翦：“將軍請求賞賜，是不是過分了。”王翦說：“不然。秦王這個人生性多疑，不相信別人。現在把秦國全部軍隊都交給我，我不裝成貪圖物質享受的樣子欺騙他，讓他放心，難道讓他懷疑我造反嗎？”
這就是官僚體製中君臣關係的生動寫照。
又如，李斯這個人，他是秦始皇的心腹，是秦帝國許多重大戰略的製定者，但他和秦始皇的關係又如何呢？
秦始皇三十五年（公元前２１２年），秦始皇從鹹陽來到梁山宮，他在山上看到已是丞相的李斯出行時，車馬多得超過標準，心中很不高興。宮中的宦官被李斯收買，讓他們窺探秦始皇的動向，這次，宦官暗中把秦始皇的不滿告訴了李斯，從此李斯減少了出行時的車馬。秦始皇把李斯的變化看在眼中，越想越生氣。他知道宮中一定有人私通李斯，於是把當時在場的宦官抓來嚴加拷問，但是這些人死也不招。秦始皇盛怒之餘，命令把這些人全殺死。從此誰也不敢泄露有關秦始皇的消息了。
李斯是聰明人，由於他能夠通過各種手段把握住秦始皇的動向，所以能揣度到秦始皇的意圖，往往與秦始皇的意圖一拍即合，深得秦始皇的賞識，很快由呂不韋的門客被提拔為長史，接而是客卿、廷尉，最後登上了丞相的高位。不僅如此，他還借著秦始皇對他的恩寵，使大兒子被任命為三川郡守，所有的兒子都娶了公主為妻，所有的女兒都嫁給了諸皇子。真是位極君臣，炙手可熱啊！但李斯並不輕鬆。有一次，大兒子李由告假回鹹陽探親，李斯在家大擺酒宴，為之接風。朝中的頭麵人物雲集李家，前來祝賀，門前停著的車騎有上千輛，好不氣派！李斯卻觸景生情，他說：“唉，我聽老師荀子說：‘物禁太盛。’我李斯不過是個上蔡的布衣，閭巷之黔首，皇上不嫌我愚笨，提拔我到這個位置，讓我居於群臣之首，可以說是達到了富貴的頂點了。然而物極則衰，我真找不出脫身的辦法！”