從秦以來，整個國家的財政可分為兩大部分，一是政府機關，二是宮廷內部。在西漢，前者屬大司農，後者屬少府。大司農在秦稱治粟內史，漢武帝改大司農，掌穀貨，以供國用。少府則掌山海池澤之稅，以供養天子。當時少府的職權大體上包括三大部分；一是政務侍從；二是生活職役；三是財貨收支。有關政務與生活方麵的職任，我們在第六章中已經敘及。少府有關財政收支的機構有都水、均官、上林中十池監等。與少府並置的，還有水衡，漢武帝元鼎二年所置，掌上林苑，其長官為水街都尉，有五丞，屬官有上林。均輸、禦羞、禁圃、輯濯（船行）、鍾官、技巧、六廄、辯銅九官令、丞。又有衡官、水司空、都水、農倉、甘泉上林、甘泉都水六官長、丞。《漢書·食貨誌》謂：“初，大司農斡鹽鐵官布多，置水衡，欲以主鹽鐵。及楊可告緡，上林財物眾，乃令水衡主上林，上林既充盈益廣。”（卷二四下）可知增設水衡的目的，原是想分掌大司農的鹽鐵官布。旋因“楊可告緡遍天下，中家以上大抵皆遇告”，“得民財物以億汁，奴婢以千萬，田大縣數百頃，小縣百餘頃，宅亦如之”。對這一筆沒人財物，“乃分緡錢諸官，而水衡、少府、太仆、大農各置農官，往往即郡縣比沒人田田之，其沒人奴婢分諸苑養狗田禽獸及與諸官”。在這種情況下，水衡的職任便改變為“別主上林苑有離宮燕休之處”（《後漢書·百官誌·少府》），成為較少府規模更大的皇家財政機關。少府與水衡的官屬，也如大司農一樣，遍及全國郡縣。然政府與宮內這兩套財政機構則是相互獨立的。毋將隆所謂：“國家武備，繕治造作，皆度大司農錢。大司農錢自乘輿不以給供養，洪養勞賜一出少府。蓋不以本藏給末用，不以民力供浮費。別公私，示正路也。”（《漢書》卷七七本傳）當時人以國用為公，而供養則為私，如果皇帝動用大司農的經費，就有以公奉私之嫌。相反，漢武帝以鹽鐵屬大司農，孔僅鹹陽上言：“山海天地之藏，宜屬少府，陛下弗私，以屬大農佐賦。”把這作為一種大公不私的惠政加以頌揚。宣帝本始二年，以水衡錢為平陵徙民修建第宅，時人也以為‘縣官公作，當仰給大司農，今出水衡錢，言宣帝即位為異政也”了《山堂考索後集》卷六四《財賦門·內庫類》）。
東漢把水衡撤歸少府，同時對少府也進行了重大的改造，所有共養內宮的所謂禁錢，一切歸屬大司農，內宮的經費，統由大司農發給。其管理內宮幣帛、金錢、貨物之出納、收藏等具體事務的機構稱中藏府。從此以後，曆代的皇朝都循行這一製度，唯唐、宋時期，內廷一度複有內庫之設，把上供的財貨作為一種額外的收支，闔藏內宮，而政府則仍按每年定例，撥給內宮用度。至於宮城之擴建等費用，則按需要臨時增給。
要估計軍國需用與皇帝供養這兩筆支出數額的具體情況，幾乎是不可能的。加之，皇帝個人的儉約與奢侈、社會經濟的繁盛與衰落，一年中偶發的特殊情況，包括天災、人禍、政局的變化等等，都必然影響這兩大支出的變化。而有關財政的統計材料又極其闕三。所以，我們在這方麵簡直很難有所了解。這裏，我們隻是想通立僅存的幾條記載來試加推測。西漢哀帝時，丞相王嘉在上疏中談及元帝時朝廷的積蓄情況，分別為：都內錢四十萬萬，水衡錢二十五萬萬，少府錢十八萬萬。都內令是大司農的屬官，可知此四十萬萬之數便是政府的儲存；而後兩項相加為四十三萬萬，則屬內廷，比起外朝來，尚多出三萬萬。（《漢書》卷八六《王嘉傳》）其中都內所藏，事實上還將有一部分是要用之於內宮的。桓譚《新論》載：“漢百姓賦斂一歲為四十萬萬。吏俸用其半，餘二十萬萬藏於都內，為禁錢。少府所領園地作務八十三萬萬，以給宮室供養諸賞賜。”（《太平禦覽》卷六二七引）如果按這記載來計算，則政府所費，實際上隻是皇帝私奉的五分之一。總之，即使在沒有大征伐、營造、婚嫁等特殊情況下，內宮的經費仍遠超出於外延之上，這大概是可以肯定的。封建社會的後期，國家政權機器大為發展，行政開支、官僚人數、軍費數目，比起早期來，增多不啻數十百倍。因此，在外朝與內宮例行的財政支出比率中，兩者漸趨於相等，甚至愈到後來，愈有前者超出後者之數。王圻《續文獻通考·國用考》說：南宋紹興末年，“合茶鹽酒算坑冶榷貨朵本和買之入，凡六千餘萬緡，而半歸內藏”（卷三四）。就是說，每年外朝與內廷經費的比率已達一比一，兩數相等。明神宗萬曆四十七年，李長庚上奏，稱：“臣考會計錄，每歲本色、折色通計千四百六十一萬有奇，入內府者六百餘萬；人太倉者，自本色外，折色四百餘萬。”（《明史》卷二五六本傳）外朝和內廷經費的比率為八點五比六。我無法斷言以上的幾組數據的精確性、典型性究竟有多大，但是通過它們，反映出來一個現象，就是兩者之間比率的變化。從總的趨勢看，我以為這是合乎實際的。清代宮廷的費用，至少在前期。比起明末來遠為簡省。俞正《已類稿》引《皇清通考》所記清朝國用：“康熙二十九年，查明故宮中每年用金花銀九十六萬九千四百餘兩，今悉充炯。又光祿寺送內所用二十四萬餘兩，今止用三萬餘兩。又木柴二千六百八十六萬餘斤，今止六七百萬斤。又紅蘿炭一千二百八萬餘斤，今止百萬餘斤。又每年床帳花毯輿轎等項二萬八千餘兩，今俱不月。高宗純皇帝禦製詩注雲：明季宮中歲用七十萬，本朝康熙五十手間，省至七萬。乾隆三十年，三萬；四十年二萬。”（卷九《宮中歲用》）康熙在四十八年的一道諭旨中還說：“明朝費用甚奢，興作亦一。一日之費，可抵今一年之用。其宮中脂粉銀四十萬兩，供應銀枚百萬兩，至世祖皇帝登極，始悉除之。紫禁城內砌地磚，橫豎七野，一切工作俱派民間；今則器用樸素，工役皆現錢雇覓。明季宮女至九千人，內監至十萬人，飯食不能遍及，日有餓死者。今則宮卜不過四五百人而已。明季宮中用馬口柴，紅爐炭以數千萬斤十，俱取諸昌平等州縣；今此炭僅天壇焚燎用之。”（《國朝宮史》卷二《訓諭》）這些，大概應該都是事實。我們說曆史的發展，中國外期與內廷經費分配的比率，總的趨勢是前者由小增大，後者由大變小。但絕不意味著後代的宮中費用減省了，恰恰相反，從絕對數字上講，它不是減少，而是成倍，成十百倍的增多。隻是因為國家的政務日愈繁雜機構、人員日益增多，社會管理和建設也花費加大，目此，所謂軍國之用已遠非古昔政簡民淳、無為而治時代的簡約所可以應付得了的。同時政府的財政收入，隨著社會生產的發展，其總數也代有增高。因此，即使它在比率上較之外朝是降低了些，然其總數則永遠是與代俱增的。