第三章 棲息地汙染控製 1
專題64 《拉姆薩爾濕地公約》
◇焦○點○議○題
濕地棲息地保護的立法與管理
A 城市擴張與棲息地減少
城市擴展逐漸占用了農田附近、紅樹林和河口區域的濕地，因而對生態係統功能產生不利的影響。海灣、海灘和河口等沿海區域不僅起到了防洪、防風暴和防侵蝕的作用，同時還可以淨化水質、防止土壤鹽堿化、存貯養分和為水生生物提供棲息地。 故此，侵占濕地等環境敏感地區可能會增大自然災害發生的可能性。
B 關於濕地保護的公約
人類活動的侵蝕與對自然資源過度的開發和全世界的濕地都造成了威脅。1971年2月2日通過的《拉姆薩爾濕地公約》對濕地的保護和可持續利用起到了促進作用。目前在《拉姆薩爾濕地公約》的影響下，全球2066塊近2億公頃濕地被劃歸其下，其成員國已增長到163個，美國與中國都是其成員。世界濕地日是為了慶祝《拉姆薩爾濕地公約》，以及來自於濕地的可持續生態與經濟的貢獻，濕地應該得到人類的保護[26]。
C 美國濕地保護狀況
美國是世界上濕地麵積最大的4個國家之一(其它三國為加拿大、俄羅斯、中國)，約有2.15億英畝濕地，現在超過半數已被破壞。其保護內容可包括：
●水體汙染控製
●水量保持
●洪水控製
其濕地保護的特點是地方政府享有高度自治權，濕地保護體係由聯邦、州、地方政府三級構成，聯邦政府隻享有其所有土地的管轄權，對於其他主體所有土地的管轄受到憲法的嚴格限製，隻有基於聯邦憲法航運條款或商業條款的授權，才能行使管轄權。州政府可以製訂適用本州的濕地法規，地方政府也有相應的權利。
D 美國濕地法案的通過
美國國會1860年通過的《沼澤地法案》，提供各種鼓勵措施，希望各州開發濕地。《沿岸濕地保護法》鼓勵各州建立自己的沿岸管理計劃，其中必須列出強製執行的、確定沿岸資源保護並利於環境開發的標準。美國新罕布什爾州的《濕地填埋和疏浚法》，為私人開墾濕地提供了補貼。每年濕地減少總量的87％來自農業發展。為了遏製這種趨勢，美國聯邦政府先後頒布了《濕地轉農用法》、《沿岸濕地保護法》、《洪積平原與濕地保護法》等法律。此外，聯邦政府在1990年的農業法中設立了濕地儲備計劃，政府通過購買一項永久性土地權利，或30年休耕的土地權利，保證該土地隻被用作濕地，出讓該項土地的所有者可以獲得現金補償，同時也受到以下條件的約束：禁止改變該土地上野生動植物棲息地和自然特征；必須限製割草或使用化學藥物噴灑，除非它符合有生物毒害野草法的要求；禁止在毗鄰的土地上實施可能會破壞或降低土地退耕計劃的效果和作用的其他行為；禁止實施可能會使濕地儲備計劃目標落空的其他活動[27] 。
【焦點評述】
美國的濕地保護道路並非一帆風順，由於對瘧病等傳染病的恐懼，早期的立法出於鼓勵開墾土地和填埋濕地。二十世紀五十年代，科學家和公眾開始認識到濕地的重要功能和價值，公眾政策開始轉向保護和合理利用上來。至今美國濕地損失的主要威脅仍然來自農業發展。美國人權法案中明確規定個人自由和私有財產不受政府侵犯，由於私人擁有大量的濕地(占74％)，故此，在政府采取保護濕地的政策和措施時不可避免地存在“公共利益”與“個人利益”的衝突。 美國憲法第5條修正案“正當法律程序”條款中規定了政府在對濕地利用采用限製性措施之前，應當舉行聽證會，並允許當事人向法院提起申訴。該修正案“公平賠償”條款規定“為公共利用而征收私人財產應予以公平賠償”。聯邦政府向州政府提供80％的協調資金實施這些計劃，以保證沿岸管理的重點放在濕地保護上。聯邦水汙染控製法第404節條款規定，在向水體挖掘或填埋物質之前，必須申請許可，值得注意的是，該法所定義的“美國的水體”，包括了美國所有的河流、湖泊、池塘和濕地。故此，一旦一塊農田被確認為濕地，則必須接受聯邦水汙染控製管理局的管製，在已經被確認為濕地的農田土地上進行挖掘或填埋物質的任何活動(包括農業活動)，必須取得許可。濕地儲備計劃遵循自願的原則，納入儲備計劃之後，原土地所有者履行濕地休耕保護措施的成本，由政府與該所有者共同分擔。對一項永久性濕地休耕，美國農業部承擔75％-100％的濕地恢複和維持的保護成本；對有一定期限的非永久性的濕地休耕，農業部承擔50％-75％的保護成本。盡管已經有上述措施，美國濕地麵積仍然以每年35萬-50萬英畝的速度減少，形勢不容樂觀。主要問題是：農業開墾與濕地保護的關係緊張；跨州際濕地保護缺乏協作，利益衝突，管轄職責不明確；土地私有權與公眾環境權衝突未能很好地解決，還沒有一部綜合性濕地保護法，對相關關係明確界定；流域水資源濕地係統保護更受重視，棲息地保護、海岸濕地保護因受巨大經濟利益侵擾而明顯不足。