居安思危、預防為主、常備不懈，是我國應對各類突發事件的指導方針。突發事件的應對是一個動態發展的過程，包括突發事件的預防、應急準備、應急處置、事後恢複與重建等階段。預防是突發事件應對過程中的第一階段，是“防患於未然”的階段。預防突發事件的發生，是應急管理的內在要求。隱患險於明火，防災重於救災。在突發事件中，自然災害和公共衛生事件主要是由自然因素引發的，一般難以避免其發生；事故災難和社會安全事件則主要是人為因素引發的，如果預防工作做得好，是完全可以避免其發生的。即使是自然災害和公共衛生事件，如果預防和應急準備工作充分，也可以有效減少人員傷亡和財產損失。因此，突發事件的預防與應急準備，是應對突發事件的基礎性工作。第十七條〔突發事件應急預案體係〕
國家建立健全突發事件應急預案體係。
國務院製定國家突發事件總體應急預案，組織製定國家突發事件專項應急預案；國務院有關部門根據各自的職責和國務院相關應急預案，製定國家突發事件部門應急預案。
地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門根據有關法律、法規、規章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區的實際情況，製定相應的突發事件應急預案。
應急預案製定機關應當根據實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案。應急預案的製定、修訂程序由國務院規定。【釋義】本條是關於突發事件應急預案體係建設的規定。
一、我國應急預案體係建設的基本情況
為提高處置突發公共事件的能力，最大程度地預防和減少突發公共事件及其造成的危害，各級政府及相關部門、各企事業單位及社會組織根據有關規定和應對突發公共事件需要，製定出相應的突發公共事件應急預案。這些預案按照一定的內部聯係規則形成一個體係，叫應急預案體係。建立健全突發事件應急預案體係的主要目的，不僅在於發生突發事件時啟動預案予以處置，更重要的是未雨綢繆，平時根據預案有關預防、應急準備等方麵的規定，采取各種有效的防範措施、做好應對可能發生的突發事件的各種準備工作，做到有備無患、防患於未然，盡量及時化解可能導致發生突發事件的風險隱患，最大限度地避免、減少突發事件的發生，而當不可避免的突發事件發生後，盡最大可能減少人員傷亡和財產損失。
我國現行許多有關法律、行政法規對突發事件應急預案或者防災規劃的製定作了明確規定，初步確立了突發事件應急預案製度。例如，對地震、地質災害、洪水的防治，都要求製定應急預案。這類應急預案一般都具有較強的針對性，往往是針對某一具體類別的突發事件的應對作出規定，側重在於對災害發生前的預防，災害發生後的管理，內容一般包括：應急機構的組成和職責，應急通信保障，搶險救援人員的組織和資金、物資的準備，應急、救助裝備的準備，災害評估準備，應急行動方案。有關法律、行政法規還規定，為了保證突發事件應急預案規定的切實可行，各級政府、政府有關部門應當根據其實施中發現的問題，及時予以修訂和完善。在防災規劃方麵，我國有關法律、行政法規要求製定防震減災規劃、地質災害防治規劃、防洪規劃、水資源戰略規劃、氣象災害防禦規劃。防災規劃與應急預案不同，主要關注的是發生災害區域的監控和協調，其主要內容是：災害現狀和發展趨勢預測，災害的防治原則和目標，災害易發區、重點防治區災害防治項目，災害防治措施。其製定機構是國務院有關主管部門，縣級以上地方政府相關主管部門根據上一級防治規劃，組織編製本行政區域內的防災規劃。防災規劃要遵循確保重點、兼顧一般，防災措施和非防災措施相結合的原則，且要與國土規劃和土地利用總體規劃相協調。從總體上看，我國有關防災規劃的法律規定比較全麵，這充分體現了我國重視災害預防的防災理念。
近些年來，我國各類突發事件頻繁發生，人民生命財產遭受了巨大損失，嚴重影響了社會穩定。抓緊製定、完善應對各類突發事件的應急預案，建立健全相應的體製、機製和法製，成為一項十分緊迫的任務。黨中央、國務院高度重視突發事件應急機製建設。胡錦濤總書記、溫家寶總理在2003年7月召開的全國防治非典工作會議上，提出了加快突發事件應急機製建設的任務。黨的十六屆三中、四中全會通過的有關決定，也都對此進一步提出了明確要求。國務院在安排2004年工作要點時，把加快建立健全突發事件應急機製，提高政府應對公共危機的能力，作為全麵履行政府職能的一項重要任務來部署。幾年來，各地方、各部門貫徹落實黨中央、國務院關於加強應急管理的指導方針和部署，圍繞“一案三製”(即：編製應急預案，完善應急機製、體製和法製)建設，把應急預案的製訂、完善工作擺到重要位置，在國務院辦公廳的組織指導下，通過艱苦努力，應急預案體係建設取得了重大成果。據國務院辦公廳統計，截至2007年8月，全國已經製訂了各級各類應急預案130多萬件，基本覆蓋了常見的突發事件，應急預案體係已經基本形成。
二、關於突發事件應急預案的法律地位
根據憲法和立法法的有關規定，我國的法律文件形式主要是法律、行政法規、地方性法規、國務院部門和地方政府規章。立法法對有關機關製定這些法律文件的權限作了原則規定，立法法和有關行政法規還對製定這些法律文件的程序作了明確規定。原則上，隻有這些法律文件才產生法律效力，才能作為法院審理案件的依據，屬於廣義上的法律。
關於應急預案的法律地位，政府和政府部門製定的應急預案，在性質上屬於政府和政府部門依據法律製定的、具體貫徹落實有關應對突發事件的法律、行政法規的規範性文件。根據憲法的有關規定，為了執行有關法律文件的規定和進行行政管理活動，縣級以上各級人民政府可以發布決定和命令，國務院部門可以在本部門的權限內發布命令和指示。由於我國各地經濟社會發展不平衡，有關法律、行政法規的規定一般都比較原則。行政機關在執行法律的過程中，往往需要發布一些決定、命令或者指示，製定一些配套規定。為了貫徹落實有關應急法律、行政法規的規定，行政機關也需要製定一些包括應急預案在內的配套規定，使有關法律、行政法規的規定更加明確、具體，增強可操作性。我國已經出台的許多法律、行政法規如防震減災法、破壞性地震應急條例、地質災害防治條例等，還明確規定國務院和有關地方縣級以上人民政府應當製定相應的應急預案。所以，應急預案是對有關法律、行政法規等的進一步具體化，應當符合有關法律、行政法規的原則精神。在不與相關法律、行政法規的規定相抵觸的前提下，應急預案的內容可以超出其規定，對行政機關內部的管理製度等一些具體問題作出規定，但不能影響公民、法人或者其他組織的權利，或者對其施加義務。
第十八條〔突發事件應急預案的基本內容〕
應急預案應當根據本法和其他有關法律、法規的規定，針對突發事件的性質、特點和可能造成的社會危害，具體規定突發事件應急管理工作的組織指揮體係與職責和突發事件的預防與預警機製、處置程序、應急保障措施以及事後恢複與重建措施等內容。【釋義】本條是關於突發事件應急預案製定根據和主要內容的規定。突發事件應急預案的主要內容，包括突發事件的種類、突發事件應急管理工作機構設置及其職責、突發事件的預防措施、預警機製、處置程序、應急保障措施以及事後恢複與重建措施等。
突發事件應急預案，指的是承擔突發事件應對職能的國家機關針對突發事件的預防和準備、監測與預警、處置與救援、恢複與重建，以及應急管理的組織、指揮、保障等內容而製定的應急預案。
一般來說，應急預案包括幾個重要的子係統：完善的應急組織管理指揮係統；強有力的應急工程救援保障體係；應對自如的相互支持係統；充分備災的保障供應體係等。一般來說，製定應急預案應當遵循以下原則：(1)以人為本。國家應當把保障人民群眾的生命安全和身體健康作為應急工作的出發點和落腳點，最大限度地減少突發事件造成的人員傷亡和危害；切實加強應急救援人員的安全防護，提高科學指揮的能力和水平；充分發揮主觀能動性，認識到社會力量的基礎性作用，建立健全組織和動員人民群眾參與應對突發事件的有效機製。(2)依法規範。應急預案規定了相應政府部門、人民團體、社會組織的職責，實際上起到了法律的規範作用。為了避免行政機關擅權、濫權，應急預案必須符合有關法律、法規的規定，並與相關政策相銜接，應急預案的製定、修訂必須按照有關規定程序，要依法實施應急預案。(3)分級負責。處置突發事件要堅持分級管理、分級響應、條塊結合、屬地管理的原則。要根據突發事件的嚴重性、可控性、所需動用的資源、影響範圍等因素，分級設定和啟動應急預案，落實崗位責任製，明確責任人和指揮權限。(4)資源整合。要充分利用現有資源，避免重複建設。要確定不同類型突發事件應急處置的牽頭部門或單位的職責和權限，其他部門、單位要密切配合。(5)平戰結合。要以預防為主，做好應對突發事件的思想準備、預案準備、機製準備和工作準備，同時還要提高應急處置技術，提高預防和應對突發事件的水平。
第十九條〔城鄉規劃應當符合預防、處置突發事件的需要〕
城鄉規劃應當符合預防、處置突發事件的需要，統籌安排應對突發事件所必需的設備和基礎設施建設，合理確定應急避難場所。【釋義】本條是關於各級政府製定城鄉規劃時應當考慮預防和處置突發事件需要的規定。改革開放以來，隨著我國經濟社會的快速發展，城鄉建設的步伐也不斷加快。在這個過程中，很多地方在製定城鄉規劃時，往往忽視了應對突發事件的需要。例如：有的地方尤其是一些特大型城市製定的城市規劃在大型居民住宅小區附近沒有安排可以臨時用作居民應急避難場所的公園用地，一旦發生破壞性地震，居民往往難以在短時間內逃往安全的避難場所；有的城市的下水道不符合應對暴雨的需要，一旦遭遇暴雨襲擊，就造成泄洪不暢，城市積水嚴重、交通癱瘓，造成巨大財產甚至人員傷亡。針對這種情況，根據有關地方的建議，本條對各級政府製定的城鄉規劃在滿足應對突發事件的需要方麵提出了明確要求。
城市和鄉村的規劃是否科學合理，直接關係到突發事件預防和處置工作開展，影響到人民群眾生命財產安全。因此，在本法研究起草過程，有的部門和專家建議對城鄉規劃的製定提出相關要求。按照本條規定，政府製定的城鄉規劃應當滿足三方麵要求：一是符合突發事件預防和處置工作的需要。例如，在製定城市規劃時，一些高危險企業和單位如危險化學品企業、儲氣站、煙花廠等，應當安排在遠離城市商業區和居民住宅區的地方；在製定鄉村規劃時，在容易發生山體滑坡、泥石流地帶和水庫大壩的下方，不應安排村民居住點。二是根據應對有關突發事件的需要，統籌安排有關設備和基礎設施建設。例如，在城市現有的可以用作發生緊急情況時應急避難場所的公園、體育場等地方，規劃建設飲用水設施；在城市低窪地帶，規劃建設排水設備設施。三是合理確定應急避難場所。例如，城市人民政府在製定規劃時，要合理安排公園、城市廣場、公共綠地、體育場等場所並配備必要的設施，以使這些場所在發生地震等突發事件時可以臨時用作避難場所；要考慮在城市商業中心、大型住宅區等地方，規劃建設這類設施。
第二十條〔安全防範〕
縣級人民政府應當對本行政區域內容易引發自然災害、事故災難和公共衛生事件的危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估，定期進行檢查、監控，並責令有關單位采取安全防範措施。
省級和設區的市級人民政府應當對本行政區域內容易引發特別重大、重大突發事件的危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估，組織進行檢查、監控，並責令有關單位采取安全防範措施。
縣級以上地方各級人民政府按照本法規定登記的危險源、危險區域，應當按照國家規定及時向社會公布。【釋義】本條是關於縣級以上地方人民政府調查了解、檢查監控本行政區域內危險源、危險區域，並予以公布的規定。縣級以上地方各級人民政府全麵了解本行政區域內存在的危險源、危險區域及其性質、特點，是應對事故災難、自然災害等突發事件的重要前提。實踐中，很多事故災難的發生，都是由於對風險隱患不了解、監控不到位、排查不及時導致的，而事故災難造成的社會危害得不到及時有效控製、應急救援工作不得力，也是由於政府事先沒掌握有關危險源的性質、特點和處置知識，對危險區域現場周邊情況不熟悉，社會公眾不知道危險源、危險區域的存在、沒有掌握相關自救和互救知識。例如：某石化企業在某地進行油氣資源鑽探時，引發了重大泄漏事故。當地政府此前根本不知道該企業在其行政區域內從事這類高風險的活動，從而使應急救援工作十分被動。為了解決這些問題，本條作了相應規定。