第十條〔公開原則〕
有關人民政府及其部門作出的應對突發事件的決定、命令，應當及時公布。【釋義】本條是關於應對突發事件應當遵循公開原則的規定。行政公開原則是指行政機關的一切行政活動除涉及國家安全或國家秘密並由法律規定不得公開的以外，一律公開。它包括兩個方麵內容：一是行政機關的行政決策活動及其過程公開；二是行政機關製定或決定的文件、資料、信息情報公開。行政公開原則是現代民主政治的應有之義，是人民民主專政的社會主義國家的屬性。當前，我國正大力發展社會主義市場經濟，確立行政公開原則既是促進市場經濟健康、有序發展的必然要求，同時也是對國家行政公權力進行監督、製約，實現反腐倡廉的現實需要。根據行政公開原則，行政行為除依法應保密的以外，應一律公開進行；行政法規、規章、行政政策以及行政機關作出影響行政相對人權利、義務的行為的標準、條件、程序應依法公布，讓相對人依法查閱、複製；有關行政會議、會議決議、決定以及行政機關及其工作人員的活動情況，除依法應保密的以外，應允許新聞媒介依法采訪、報道和評論。首先，行政機關的議事活動及其過程公開。行政機關是國家權力機關的執行機關，依照憲法、法律的規定行使國家行政權。行政公開，就是讓廣大人民群眾了解國家行政機關的討論、決策、執行的過程，知悉由其選舉代表組成的人民代表大會所產生的行政機關及其工作人員執行國家法律、法規的情況，同時激發人民群眾的參政、議政熱情，充分體現出人民是國家主人翁的政權性質。另一方麵，行政公開也可以使人民群眾了解行政機關的決策依據、行為結果，理解決策的緣由，稀釋不滿情緒，整合社會利益。其次，行政機關製定或決定的文件、資料、信息情報公開。從時間上看，行政公開原則反映出行政活動時間上的連續過程；從空間上看，行政公開原則體現出了行政活動在形式上的客觀存在。所以，無論從時間上看還是從空間上看，行政公開原則的內涵必然延伸至行政決策與行政執行的結果公開，即公開通過決策方式製定或決定的文件、資料和信息情報。隻有將行政機關決策與執行的過程與其相對應的結果都予以公開，才能構成完整的行政公開原則的全部內涵。突發事件應對工作全社會都高度關注，需要公民支持和參與。因此，除一些公開會影響工作開展的特殊情況外，突發事件應對工作的過程、結果，都應當公開。其中，最重要的就是有關人民政府及其部門作出的應對突發事件的決定、命令，應當及時公布。主要理由是：有關人民政府及其部門作出決定、命令是憲法和組織法賦予的一項重要權力，對社會公眾往往具有拘束力和指向作用。根據本法的規定，應對突發事件的決定、命令又往往需要社會公眾知曉、執行，不及時公布就難以發揮其應有的作用。
第十一條〔比例原則〕
有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和範圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利於最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。
公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作。【釋義】本條是關於采取應對突發事件的措施應遵循比例原則以及公民、法人和其他組織參與突發事件應對工作義務的規定。比例原則是指行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的合法權益，如果為了實現行政目標可能對相對人的權益造成不利影響時，應當將這種影響限製在盡可能小的範圍和限度，使二者處於適度的比例。本條第一款規定了突發事件應對中的比例原則，也即最小損害原則。在突發事件應對工作中，雖然各級人民政府被授予了一定的行政緊急權，但政府緊急權力的行使必須受到限製，這些限製既包括合法性方麵的要求，也包括合理性方麵的要求，符合比例原則就是合理性要求的一個重要方麵。按照本款規定，有關人民政府及其部門應對突發事件時，是否必須采取緊急性措施，采取何種緊急性措施等等。都必須符合比例原則的要求。必須與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和範圍相適應。如果有多種措施可以選擇的，應當選擇有利於最大程度保護公民、法人或者其他組織權益的措施。
一、比例原則概說
突發事件應對中的比例原則，是指行政機關在行使行政緊急權力時，應當全麵權衡有關的公共利益和個人權益，采取對公民權益造成限製或者損害最小的行政行為，並且使行政行為造成的損害與所追求的行政目的相適應。比例原則包括以下三個方麵的子原則，即適當性原則、必要性原則和狹義比例原則。
1.適當性原則，又稱適合性原則、妥當性原則。要求行政機關執行職務時，麵對多種選擇，僅得擇取可達到所欲求之行政目的之方法而為之。適用適當性原則的隱含條件，即不可能總是一開始就可以說一個行政措施是否是合適的，而是說，隻要目標的實現有抽象的可能性就可以了。行政機關所采用的方法隻要不是客觀上或根本上不適合便是可以允許的。
2.必要性原則，又稱最溫和方式原則，要求行政機關執行職務時，麵對多數可選方法，應盡可能選擇最少不良作用者。“最小不良作用”即對公民、對社會造成的損害最小，如果以國家措施幹預公民自由為實現公共利益所不可少，那麼這種幹預應當是最低限度的，公共權力對公民一般自由權利的幹預，隻應發生於維護公共利益所必需的程度。必要性原則也隱含一個條件，即存在若幹個適合於實現法律目的的方法。如果不存在這種選擇餘地，則不可能產生適用一種比較溫和的方法問題。
3.狹義比例原則，要求行政機關執行職務時，麵對多數可能選擇之處置，應就方法與目的關係權衡更有利者而為之。即所采之行為所引起的不利益應較行為所欲防阻之利益為低。該原則要求適當地平衡一種行政措施對個人造成的損害和對社會獲得之利益之間的關係，也禁止那些對個人的損害超過了對社會利益之措施。一項措施，盡管是合適和必要的，但如果它對自由的限製超越了目的應該限製的程度，這就違背了狹義比例原則。此原則要求行政機關不得任其所欲地行使其自由裁量權，行政機關有義務在社會利益和個人利益之間做出平衡，同時，行政機關必須避免采取一種對某一個人生活方式產生實質性負擔的行為。
上述諸原則並非各自獨立而存在，而是相互影響並引導政府行為。它們共同調整兩類關係，一是國家活動中目的與手段的關係;一是公民的自由權利與公共利益的關係。狹義比例原則並不是成文法律明文規定的一個法律原則，而是聯邦憲法法院根據憲法的基本原理引申出來，它從法治國原則和基本權利的基本要求或實質精神出發，以實質性規則特有的伸縮性和廣泛適用性，解決法治國原則運用中的大量實際問題，使成文法製度難以避免的法律漏洞得到彌補，缺陷得以克服，從而使法治國原則更具有普遍意義，能夠在社會生活中得到更深刻更廣泛的應用。
二、比例原則對突發事件應對的要求
基於比例原則的基本內容，行政機關在突發事件應對中必須滿足如下要求：
第一，行政主體應當將實施行政緊急措施作為實現應急管理目標的最後方式，且應選擇對公民限製程度最小的行政緊急措施。將行政緊急措施作為實現應急管理目標的最後方式，是指如果實現應急管理目標的方式有多種選擇時，盡量不采取行政緊急措施來保證行政目的的實現，應優先選擇其他行政方式。之所以如此，一方麵是由於行政緊急措施的特點，即其具有直接的、現實的強製力，一旦錯誤實施，對相對人權利的負麵影響很大，例如對沒有患有傳染病的相對人實施緊急強製隔離，緊急強製治療等；另一方麵是由於相對人權利的脆弱性，即相對人的權利與強大的國家權力相比顯得無比弱小，在危機期間更顯得虛無縹緲。
為體現現代社會人權保護的理念，行政主體應該將行政緊急措施作為實現行政目的的最後方式。這就需要行政緊急措施的設定機關在立法中為行政主體設定多種實現立法目的的手段，明確規定行政主體應首先適用非緊急性、非強製性方式，在非緊急性、非強製性方式無法有效地實現行政目的時，或者不采取行政緊急措施將對公共利益造成明顯、即刻的嚴重威脅時，才可以實施行政緊急措施。
第二，行政主體應根據具體情形，確定實施行政緊急措施的規模與時限。所謂行政緊急措施的規模，是指行政主體在實施行政緊急措施時，被限製人身自由的人或者被銷毀財物的數量。根據具體情形，確定適當的、負麵影響最小的規模非常重要。因為規模的大小不僅直接關係到相對人人身或財物被限製或被銷毀數量的多少從而關係到相對人的權利保護，還關係到政府行政成本的多少以及事後補償或者賠償成本的多少從而影響到寶貴應急資源的合理配置。所謂行政緊急措施的時限，是指行政主體實施行政緊急措施的時間在起止之間的最大期限。時限對於保護相對人的人身、財產權利非常重要。不適當的、超過合理期間的時限不僅對相對人是一種不必要的侵害，同樣浪費應急資源。因此行政主體應當根據具體情形，根據法律、行政法規來確定實施行政緊急措施的時限。
第三，法院應將比例原則作為行政緊急措施合法性審查的依據。所謂合法性審查依據，是指法院在對相對人認為違法而提起訴訟的行政緊急措施進行審查時認定其是否合法的依據。比例原則是否能夠作為法院進行合法性審查的依據，直接關係著比例原則能否在突發事件應對的實踐中得到遵循。因為沒有監督，就沒有責任，而沒有責任，就難以保證法律義務的落實。法院對行政緊急措施進行合法性審查的機製，對行政主體來說就是一種有效的監督機製。如果法院經審查認為行政緊急措施違法，即可依法將其撤銷或確認其違法。行政機關在根據法院判決承擔法律責任的同時，可以促進本機關依法行政，在以後的執法工作中強化守法意識，更好地貫徹比例原則。因此，法院是否能夠將比例原則作為合法性審查的依據，直接關係到前述內容能否落實。
第十二條〔征用財產與補償〕
有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束後，應當及時返還。財產被征用或者征用後毀損、滅失的，應當給予補償。【釋義】
本條是關於征用單位和個人財產的規定。一、行政征用
行政征用是行政主體對非國家所有的財物進行強製有償地征購和使用的行政行為。這不同於行政征收。行政征收是行政主體憑借國家行政權，根據國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強製地、無償地征集一定數額金錢或者實物的行政行為。行政征收與行政征用的區別主要在於：（1）從法律後果看，行政征收的結果是財產所有權從行政相對人轉歸國家；而行政征用的後果則是行政主體暫時取得了被征用人財產的使用權，不發生財產所有權的轉移；（2）從行為的標的看，行政征收的標的一般僅限於財產，而行政征用的標的除財產外還可能包括勞務；（3）從能否取得補償來看，行政征收是無償
的，而行政征用一般應是有償的，行政主體應當給予被征用人以相應的經濟補償。
征用同征收一樣，征用決定一經作出，單位、個人必須服從。行政機關使用被征用的財產，不必得到所有權人的同意。正因為如此，行政機關征用單位、個人財產的權力必須嚴格限製和規範，以防止濫用征用權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益。由於突發事件往往會對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序產生重大危害和威脅，為了控製、減輕和消除這種危害和威脅，需要動用一切人力、物力應對突發事件。因此，我國不少法律規定，在應對突發事件條件下行政機關可以征用單位和個人的財產。比如，物權法第四十四條規定，因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產或者動產。防洪法第四十五條規定，在緊急防汛期，防汛指揮機構可以調用物資、設備、交通運輸工具等。防震減災法第三十八條、傳染病防治法第四十五條等都有類似的規定。因此，本條規定了有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人財產。政府對於被征用財產應當及時返還，不能返還的應當給予相應補償。
行政主體進行征收、征用公私財產時應當確定：
1.準確界定公益目的。征收、征用的目的必須是為了公益，這是征收、征用的前提，也是衡量其是否合法的標準。《憲法》和一些法律、法規都將征收、征用的目的規定為“公共利益的需要”，但在“公共利益需要”的認定方麵缺乏相應的規定，導致在實踐中存在公私不分的現象。這不僅嚴重損害了公民的權利和利益，也助長了政府濫用權力行為的發生，還極易滋生腐敗。我國應積極改變這種狀況，科學界定公共利益，並在立法上采用列舉式與概括式相結合的辦法對公共利益作出相對明確的規定。政府行使征收、征用權時，對私有財產權要給予充分的尊重，不要輕易以公權力手段介入私益，要嚴格區分公益目的和商業目的，基於商業目的不得行使征收、征用權。政府基於公共利益的需要實施征收、征用時，要進行利益衡量，在公益占絕對優勢具有必要性時才能征收、征用私有財產，以防止征收、征用權的濫用，最大限度地保護公民的私有財產權。
2.確立公平補償的標準。征收、征用補償是指政府合法的征收、征用行為使公民的合法權益遭受損失，由國家承擔補償責任的製度。它是平衡私益與公益的製度設計。征收、征用條款與補償條款在法治國家被視為“唇齒條款”，須臾不可分離。盡管政府基於公共利益的需要對私有財產可以進行“寬容的幹預”，但必須以給予相應的補償為代價。惟其如此，憲法所保障的基本人權才能得到真正的尊重和維護，法律維係的利益關係才能促進社會的發展。我國在第四次憲法修正案中明確規定了補償條款，這是立憲上的一個巨大進步，為征收、征用補償立法和實施征收、征用補償提供了憲法依據，有助於協調公共利益和個人利益於一個良性的法律和社會秩序之中。關於補償的標準，主要有三種情況:一是完全補償;二是適當補償;三是公平補償。采用不同的補償標準，會對政府和財產權人產生不同的激勵效應。一味地采用完全補償或適當補償均不利於資源的有效配置，隻有采取利益衡量的方法，在衡量公益與私益後，公平地決定補償，才是一條有效的路徑選擇。這樣做，既能彌補公民一方的損失，又能合理配置資源以滿足公共利益的需要。
3.建立正當的程序。沒有正當的程序，政府權力的濫用就不會遇到任何障礙，一切法定權利都將因其不具可操作性而變得毫無意義。從憲法保護私有財產的曆史可見，現代憲法已放棄了“私有財產神聖不可侵犯”的宣言，反而比較強調對財產征收、征用的正當程序保護。沒有程序保障的地方，就不會有真正的權利保障。而《憲法》缺乏對國家征收、征用私有財產需要經過正當程序的規定，在單行的法律中除土地征用外，大多數征收、征用行為均無程序控製，或僅有非常簡單的規定，這種狀況與法治的進程是不相適應的。為了進一步推動征收、征用的規範化和法治化，必須加強征收、征用的程序建設，其核心是完善征收、征用中的公眾參與製度和公民權益保障製度，落實征收、征用過程中公民的知情權、參與權和監督權。公民通過行使程序抗辯權和防衛權，製約和抗衡政府的征收、征用權，有效地保護自己的財產權不受政府的非法侵犯。
4.完善事後的救濟。征收、征用作為政府強製取得私有財產權的損益性行為，其對公民造成的損失是顯而易見的，因此必須通過法律設定有效的救濟途徑，這是保障私有財產權的最後防線。征收、征用的救濟是公民的權利和利益因政府實施征收、征用而受到侵害時的防衛手段和申訴途徑。征收、征用引起的糾紛，主要表現為兩個方麵:一是因對征收、征用行為的合法性存在疑問引起的糾紛，主要包括征收(用)主體、征收(用)目的以及征收(用)程序等是否合法引起的糾紛;二是因補償問題引起的糾紛，主要有補償的標準、數額、方式以及補償費的歸屬引起的糾紛等。對征收、征用行為的合法性存在疑問引起的糾紛，屬於行政複議、行政訴訟及國家賠償的範圍。公民、法人及其他組織對政府征收、征用不服的，可以先申請行政複議，對複議決定不服的，還可向人民法院尋求救濟;亦可不經過複議，直接向人民法院提起行政訴訟。因補償問題引起的糾紛，也應納入行政複議與訴訟的範圍中來。因政府征收、征用而使其財產權遭受損失的公民、法人及其他組織可先通過行政程序解決補償爭議。如果被征收、征用人與補償義務機關就補償方式、數額不能經協商達成一致意見並對補償裁決不服的，可以向人民法院提起行政補償訴訟。行政補償訴訟屬於一類特殊的行政訴訟，原則上適用行政訴訟的程序，但人民法院審理行政補償案件可以適用調解，調解不成的，由人民法院依法作出判決。石佑啟：《征收征用與私有財產權保護》，《法商研究》2004年第3期。
二、行政補償