國務院法製辦公室主任曹康泰
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院的委托，現對《中華人民共和國突發事件應對法（草案）》作說明。
突發事件應對法曾以緊急狀態法的名稱列入十屆全國人大常委會立法規劃。自2003年5月起，國務院法製辦成立起草領導小組，著手本法的研究起草工作，先後委托兩所高等院校和一個省級人民政府法製辦進行研究並起草建議稿，重點研究了美、俄、德、意、日等十多個國家應對突發事件的法律製度，舉辦了兩次國際研討會，並多次赴地方調研。在此基礎上，先後起草了本法的征求意見稿和草案，兩次征求全國人大、全國政協有關單位和有關社會團體、各省級和較大的市級政府、國務院各部門、最高人民法院、中央軍委法製局和專家學者的意見，三次送請國務院有關部門和中央軍委法製局核稿，多次召開國內座談會、論證會，聽取國務院有關部門、一些地方人民政府和專家學者的意見，並會同國務院辦公廳應急預案工作小組就草案與應急預案協調、銜接的問題反複進行研究。2005年3月，國務院第83次常務會議討論了草案。根據常務會議精神對草案作了進一步修改、完善，就修改的有關內容向全國人大法律委、全國人大常委會法工委作了彙報，並將法名改為突發事件應對法，再次赴有關地方調研，征求有關地方、國務院有關部門和專家學者的意見。經過兩年多的反複研究、論證，廣泛征求意見，數易其稿，形成了《中華人民共和國突發事件應對法（草案）》（以下簡稱草案）。草案已經2006年5月31日國務院第138次常務會議討論通過。草案共7章62條。現就草案的幾個主要問題說明如下：
關於《中華人民共和國突發事件應對法（草案）》的說明一、關於製定本法的必要性
我國是一個自然災害、事故災難等突發事件較多的國家。各種突發事件的頻繁發生，給人民群眾的生命財產造成了巨大損失。黨和國家曆來高度重視突發事件應對工作，采取了一係列措施，建立了許多應急管理製度，這些措施和製度對保護人民生命財產安全發揮了重要作用。目前，在突發事件應對工作中也還存在一些突出問題：一是應對突發事件的責任不夠明確，統一、協調、靈敏的應對體製尚未形成。二是一些行政機關應對突發事件的能力不夠強，危機意識不夠高，依法可以采取的應急處置措施不夠充分、有力。三是突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等製度、機製不夠完善，導致一些突發事件未能得到有效預防，有的突發事件引起的社會危害未能及時得到控製。四是社會廣泛參與應對工作的機製還不夠健全，公眾的自救與互救能力不夠強、危機意識有待提高。近幾年來，國務院和地方人民政府製定了有關自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應急預案，初步建立了突發事件應急管理體製和機製。為了提高社會各方麵依法應對突發事件的能力，及時有效控製、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，構建社會主義和諧社會，在認真總結我國應對突發事件經驗教訓、借鑒其他國家成功做法的基礎上，根據憲法製定一部規範應對各類突發事件共同行為的法律是十分必要的。
二、關於本法的調整範圍
針對當前我國應對突發事件的實際，草案規定：本法適用於突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事後恢複與重建等應對活動；發生或者即將發生特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控製、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定。（第二條）這樣規定的主要考慮：
一是解決我國在突發事件應對活動中存在的突出問題，是當前法製建設的一項緊迫任務。通過對各類突發事件的應對行為加以規範，明確應對工作的體製、機製、製度，以提高全社會應對各類突發事件的能力。
二是突發事件的發生、演變一般都有一個過程。對突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等作出規定，有利於從製度上預防突發事件的發生，或者防止一般突發事件演變為需要實行緊急狀態予以處置的特別嚴重事件，減少突發事件造成的損害。這與憲法確立的緊急狀態製度的精神是一致的。
三是憲法規定的緊急狀態和戒嚴法規定的戒嚴都是應對最高程度的社會危險和威脅時采取的特別手段，實踐中很少適用。即使出現需要實行緊急狀態的情況，也完全可以根據憲法、戒嚴法等法律作出決定。
三、關於起草本法的總體思路
突發事件的發生往往具有社會危害性。為了及時有效處置突發事件，控製、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，需要充分發揮政府的主導作用，由政府組織、動員各種資源加以應對。這就需要賦予政府必要的處置權力。但是，由於這項權力由政府集中行使，存在著某些行政機關及其工作人員濫用權力、侵犯公民、法人和其他組織權利的可能性，必須對政府行使處置權力作出必要的限製和規範。同時，在發生或者可能發生危及公民人身和生命財產安全的突發事件時，有關的社會公眾也負有義不容辭的責任，這就要求對公民、法人和其他組織應當履行的義務作出規定。按照上述思路，草案規定了政府為處置突發事件可以采取的各種必要措施，並規定：政府采取的處置突發事件的措施應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和範圍相適應，有多種措施可供選擇的，應當選擇有利於最大程度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施；公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作；為應對突發事件征收或者征用公民、法人或者其他組織的財產應當給予合理補償。（第九條、第十條）