政策過程是政策問題提上議程、形成政策選擇、作出政策決定、實施政策內容、評估和反饋政策效果、政策修正等一係列環節的總和。公民參與公共政策過程是公民政治的重要形式，它可以降低政策風險，促進政策的民主化和科學化。西方學者自新中國成立後就開始了對中國政策過程的研究。伴隨著中國政治體製改革進程，西方學者對中國政策過程的研究大體上經曆了以下三個階段：（1）精英決策研究。20世紀50、60年代，西方學者大多將中國歸為集權國家，強調高層政治精英在決策中的決定性作用。（2）派係決策研究。“文革”爆發後，派係、非正式團體和關係等成為西方學者的關注熱點，他們多以權力鬥爭模型詮釋中國政策過程。（3）官僚組織政策研究。。國內學者於20世紀90年代後開始研究中國政策過程。近年來，公共管理學科的興起激發了政策過程研究，政策過程中的公民參與日益成為論者關注的焦點，而社會保障、教育、經濟和環境等政策過程則充當了關注的對象。在這些研究中，非政府組織的作用沒有得到重視，這可能與當前我國非政府組織在政策過程中的實際作用較為弱小有關。就此而言，溫州商會提供了一個非政府組織參與公共政策過程的重要案例。
溫州商會參與公共政策的渠道主要有三種：一是商會中的人大代表、政協委員分別提出人大議案和政協提案，二是商會向政府部門提出建議，三是商會精英人物與政府官員溝通。在這三種渠道中，前兩者是正式渠道，商會通過公開方式影響政府的政策過程；第三種是非正式渠道，商會精英通過與政府官員的私人關係影響政府決策過程，其結果既可能符合公共利益，也可能損害公共利益。商會對公共政策過程影響力度很大程度上取決於商會成員參政議政的能力，而這一能力往往表現在商會成員成為人大代表和政協委員的數量。總體而言，行業實力與商會參政議政能力呈正相關關係。一個行業大企業越多，會員成為人大代表和政協委員的數量就可能越多。據我們調查，市經貿委主管的所有行業協會和工商聯主管的80.6%的行業商會都有會員擔任各級人大代表和政協委員，9.5%的行業協會和8.3%的行業商會中有15名以上各級人大代表和政協委員。一般說來，進入人大和政企業家多為某一行業規模大、影響力強的企業負責人，這些人往往也是商會領導層溫州市人大一位負責人指出，人大代表雖然來自不同界別，但許多界別都由有影響力的企業家組成，而農業界就沒有一個真正的農民。。商會領導進入人大、政協，不僅為商會與政府的對話提供了合法平台，也為商會領導與政府官員的溝通創造了條件。
（一）商會參與政策製定
政策製定是指政策問題進入議程直至作出政策決定。在這個過程中，商會的作用主要表現在產業政策製定方麵。商會出於自身利益需要，會將本行業發展與政府產業政策結合起來，使本行業進入政府的政策視野。但這個過程不一定能夠實現，因為進入議程和作出政策決定之間有相當的距離。對於某些商會而言，其政策建議隻是被列入議程而已；但對另一些商會而言，其政策建議可能會進入政府決策階段。
對於溫州商會而言，其社會合法性的重要來源之一是能否為行業發展爭取到資源。溫州資源短缺，尤其是土地資源十分稀缺，隨著企業數量增加和規模擴大，資源問題嚴重束縛了產業發展。在這些稀缺資源的分配上，存在著兩種競爭關係：一是企業之間的競爭，另一是行業之間的競爭。對中小企業而言，因其影響力和產品層次等原因，爭取到這些資源的可能性比較小。而且在爭取資源的過程中，存在著成本高、風險大的問題。因此，在資源分配上，商會的作用主要表現為凝聚行業力量，通過與其他行業的競爭而獲取資源。在這個過程中，商會的行業發展戰略必須與政府產業戰略目標存在著一致性。政府需要產業做大做強，希望通過提供土地資源等促進產業升級，因而在政府看來，產業發展不能是零散的和自發的，而是需要通過戰略性規劃來實現產業整體性的發展。這就要求商會對產業發展進行規劃，以推進產業升級獲得稀缺資源，並通過稀缺資源的再分配推進產業做大做強。這意味著，商會對行業發展戰略的謀劃是非常重要的。在政府掌控稀缺資源的情況下，隻有與政府目標一致，行業才有可能進入政府政策過程。而隻有進入政策過程，才可能獲得稀缺資源。在中小企業為主的產業集群中，商會的作用就是代表行業與政府合作，使行業訴求為政府所接受，並成為政策。
首先，商會使行業發展戰略進入政策議程。在政策過程中，進入議程是第一步。因而，商會作為行業發展的規劃者，首先要使行業發展進入政府宏觀規劃之中。
以溫州模具工業園區建設為例。溫州模具行業協會成立於2000年，其成立的重要動力是溫州模具產業受到來自於台州等地產品的競爭和土地等資源嚴重缺乏。由於模具行業絕大多數是小型企業，缺乏與政府交涉的能力，必須借助於行業協會的平台。模具行業協會在開展行業調查的基礎上，多次在人大、政協會議上提交議案、提案，強調溫州模具行業發展的重要性。這引起了溫州市委、市政府的重視，使溫州模具產業首次被列為溫州市“十五”發展規劃。模具行業與溫州市各大支柱產業一起受到市政府及有關部門的特別重視，模具工業園區被列為溫州市重點培育的特色產業園區，進入溫州市產業園區總體規劃，統籌安排在瑞安塘下鎮。在這個過程中，行業協會的重點工作是突出模具行業對於溫州產業發展的重要性，強調模具的規模化和升級是溫州產業升級的基礎和保障。通過這些工作，協會終於成功地使行業發展戰略進入了政府議程。
又如溫州紡織品市場建設。溫州紡織品市場與服裝業同步發展，20世紀80年代，溫州服裝業剛剛起步，一些個體戶從上海等地批發麵料來溫州銷售。一開始，麵料經營主要集中在望江路一帶，後來相繼被遷移至環城東路、鐵井欄和木杓巷。1993年，黃龍商貿城投入使用，提供西服麵料的50家精紡經營戶首先遷入黃龍商貿城。後來，在木杓巷的100多戶輕紡經營戶也相繼遷入。目前，黃龍商貿城的紡織品市場規模已擴大到500多家，集精紡、粗紡、輕紡、輔料等為一體，為全市2000多家服裝企業提供麵料。市場集中了，規模效益很快凸現，經營戶們在全國各地搜集麵料，各種新款麵料不斷彙集到溫州。然而，受場地限製，紡織品市場遭遇到了發展瓶頸。黃龍商貿城基本上還是80年代攤位模式，存在市場布局落後、硬件建設簡陋、配套設施不全等問題，嚴重製約了市場發展的空間。為此，溫州市紡織品商會的人大代表多次向人大提出議案，要求擴建紡織品市場，其中2003年《關於要求加快建設溫州紡織品大市場的建議》受到市四套班子領導和有關部門的重視。政府開始將擴建紡織品市場納入議事日程，並成立專門的領導小組。2005年，在有關部門協調下，組建了溫州商貿城發展有限公司，作為溫州商貿城改建的業主單位。根據初步方案，改造後的紡織品市場麵積由原來的272畝增加至1000畝，屆時溫州商貿城將成為溫州市輕工產品和原材料展示中心、信息中心、交易中心、配送中心及國內外貿易公司的采購基地，成為展現溫州經濟發展的一個重要窗口。
再如溫州燈具工業園區建設。20世紀90年代，溫州創辦了國內第一個燈具市場，它一度成為全國最大的產銷基地、批發中心。1997-1998年，溫州東方燈具市場成交額達到30多億元，溫州燈具業總產值達到50億元。自1999年起，溫州燈具業進入低迷狀態。從表麵看，一個原因在於燈具產品定位低、質量差、假冒偽劣充斥市場，另一原因則是廣東省中山市古鎮燈具業及其配套產業迅速崛起，吸引了大批溫州燈具企業。據了解，早在1998年，就有4、5家燈具企業南下古鎮。2002年，“中國燈飾之都”落戶古鎮，更多溫州燈具企業把目光投向這塊熱土。截至2003年底，遷往古鎮創業的溫州燈具企業達100多家。僅2003年上半年，就有50多家企業南下中山等地投資辦廠或從事燈具銷售。但這些都隻是溫州燈具業衰落的表麵原因，其深層次的原因在於土地成本高、產業升級缺乏完整的產業配套和人才供給，以及政府沒有扶持引導。為了重振溫州燈具業，燈具商會一直積極謀劃。20世紀90年代後期，在溫州燈具業還一片紅火的時候，溫州市燈具商會就策劃更大的跨越，提出“在溫州經濟開發區征地500畝，興建燈具生產基地，實現產業集聚經營”的方案，但由於當時沒有形成行業共識，這一方案最後沒有付諸實施。2003年10月，溫州燈具商會委托溫州市經濟建設規劃院編製完成《溫州燈具產業園區預可行性研究報告》。《報告》對如何重振溫州燈具業作了明確規劃。2004年，溫州燈具商會兩次陪同溫州市政府領導考察古鎮，在市政府領導與古鎮溫州燈具企業家的座談會上，很多溫州燈具企業表達了強烈的回鄉創業願望。為此，溫州市政府規劃在平陽建立燈具工業園區，園區占地5000多畝，年產值100億元，可提供就業崗位10萬個。為配合這一規劃，燈具商會計劃用3年時間形成製造區、物流區、展示交易區、後勤行政區的整體布局，其中製造區占地3000畝，可安排120家企業，目標是吸引本地骨幹企業、在外地的溫州人企業、台商和跨國燈具公司進入該園區。