在本書“導論”中，我們提出了“中國公民社會在公共事務管理中”這一新分析框架，指出獨立性並不是民間組織參與公共事務治理的必要條件，民間組織有可能在未實現獨立的前提下先獲得參與性。通過對溫州商會治理結構和治理績效的考察，我們可以對中國是否存在一個公民社會的問題作出肯定的回答。不僅如此，溫州商會在積極參與公共事務治理的過程中，與地方政府之間建立起了一種良性互動與合作機製，從而推動政府轉型並進而推進國家與公民社會邊界的重構。因而，考察溫州商會與政府的關係，對於探討中國公民社會進一步發展的途徑具有重要意義。
一、經濟轉型中的地方政府變革
長期以來，對溫州地方政府的研究作為“溫州模式”研究的組成部分，多集中於探討政府在區域經濟發展及其變遷中的作用。；馮興元認為政府在溫州經濟發展中起到了促進性、輔助性和倡導性的作用，而非經濟管理的作用。
治理理論的興起為溫州地方政府研究提供了一個新的視角。諸多治理理論家認為，推動經濟社會發展與進步的改革力量不僅來自國家政府層麵的自我改革，還包括了政府與市場、政府與社會關係的調整。具體到地方層麵，地方公共事務的有效治理並不僅僅依賴於地方政府，而且需要將視野擴展到地方政府與其橫向和縱向的政府間關係、地方政府與私人部門、誌願部門和市民之間的關係。政府組織不是惟一的治理主體，治理承擔者從政府擴展到政府以外的公共機構和私人機構，在這一網絡體係中，它們共同應對地方的公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務管理。從治理視角看來，當代地方政府治理正在經曆以下深刻轉變：“從國家角度轉向國家與市民社會兩個角度，從公共部門角度轉向公共部門、私人部門和第三部門共同參與的角度，從靜態的製度轉向動態的過程，從組織結構角度轉向政策和結果角度，從‘劃槳’、直接提供服務轉向‘掌舵’和讓其他部門或個人來提供服務，從命令、控製和指揮轉向領導、推動、合作和討價還價，從等級和權威關係轉向網絡和夥伴關係。上述七個轉變可以概括為政府自身結構調整、政府與市場關係調整、政府與社會關係調整等三個方麵。基於治理視角，我們試圖從上述三個方麵對改革開放以來溫州地方政府所經曆的一係列改革和創新作出考察，並從中發現這些改革和創新與溫州商會發展之間的關聯性。
（一）政府機構改革與功能調整
地方政府改革首先是政府自身結構的調整，這包括政府機構調整和功能調整。這兩種調整有一定的相關性，因為政府機構調整必然涉及其職能重新劃分、擴張或萎縮，進而導致政府功能結構發生變化；但政府功能結構的變化並非一定要伴隨政府結構調整，因為即使在政府機構設置不變的情況下，也有可能強化政府功能，以提高政府效率或適應經濟社會變化的需要。
自改革開放以來，溫州地方政府機構主要經曆了兩次大的調整：一是從“文革”時期的革命委員會製、地區製和公社製向市區製和鄉鎮製轉變，另一是機構精簡帶來政府職能的轉變。
因地市合並、城區建製恢複和縣區的重新劃分，溫州縣級以下基層政權的變更比較複雜。1979年撤銷人民公社革命委員會，恢複人民公社管理委員會；1984年撤銷人民公社製度，全麵恢複鄉、鎮、村建製，全市共建立474個鄉、33個鎮。此後又時有調整，截至1990年底，全市共有15個街道辦事處、59個縣屬區、120個建製鎮、383個鄉、554個居民委員會和6215個村民委員會。1992年，根據浙江省政府的部署，全市撤區並鄉。調整後全市共有16個街道、134個鎮、181個鄉、576個居委會、6250個行政村。2001年，為了整合市區資源，溫州市將甌海區永強片、藤橋片分別劃入龍灣區和鹿城區，瑞安市麗嶴鎮、仙岩鎮劃入甌海區，從而使街道由16個增至18個，鎮和鄉則減至125個和147個，居委會減至570個，村委會減至6038個。
在市縣層麵上，黨政機構經曆了從擴張到精簡的過程。在1981年溫州地市合並前，溫州地區行政公署的工作機構由文革結束時的29個委（辦、局）增至43個，溫州市革命委員會的工作部門由33個委（辦、局）增至53個。地市合並後，建立中共溫州市委、溫州市人民政府，其中市政府工作機構經過合並和調整，增至54個。20世紀80年代和90年代，溫州市委、市政府的工作機構在調整中增長。如從市委工作部門和直屬單位設置來看，1988年為11個，1990年減少為9個，1996年增至14個；從市政府工作部門和直屬單位設置來看，1988年已經迅速增至72個，1990年為73個，1996年增至79個。2001年機構改革後，溫州市本級黨政機構由59個精簡為50個；11個縣（市、區）共設置黨政機構315個，其中黨委機構80個、政府機構235個。市本級黨政機構編製1755名，11個縣（市、區）編製5167名，市、縣（市、區）、鄉三級黨政機構行政編製分別精簡了18%、20%和23%。對人員編製實行一次性定編定崗，根據“帶職分流、定向培訓、加強企業、優化結構”的原則，3年完成分流任務。
2001年溫州地方政府機構改革的重心是精簡機構、理順關係和轉變職能。市委機構改革依照精簡、統一和效能原則，“調整、規範工作機構設置，精簡部門內設機構和人員編製，合理調整和界定部門之間的職責權限，規範工作關係，進一步理順黨委部門之間、黨委部門與政府部門之間、群眾團體之間的關係，調整相關部門的職能，健全科學的管理體製”，等等。經過調整，市委機構的構成包括辦公室、紀委檢查委員會、組織部、宣傳部、統戰部、政法委員會、政策研究室、台灣工作辦公室、農村工作辦公室和直屬機關工作辦公室。市政府機構改革的重點在於圍繞建立社會主義市場經濟體製的要求，轉變職能，理順關係，清理整頓行政執法隊伍，精簡機構和人員編製。在職能轉變上，市政府主要采取八項措施：（1）加強政府區域經濟調節職能，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用；（2）解除政府主管部門與所辦經濟實體、直屬企業的行政隸屬關係，將生產經營和投資決策權交給企業；（3）原行政性公司轉為經濟實體後仍承擔的行政和行業職能劃歸政府有關部門；（4）加強和改善政府對國有企業的監管，建立健全國有資產的管理、監督與運行體係；（5）大力推進政事、政社分開，將一些輔助性、技術性和服務性職能從政府職能中分離出來，交給事業單位或社會中介組織承擔；（6）進一步理順市、區之間的事權關係，合理調整、界定各部門的職責分工，理順各方麵關係；（7）深化行政審批製度改革，減少行政性審批事項，取消不符合國家有關規定或者不應當由政府履行的審批事項，加強對審批行為的監督；（8）清理和規範執法隊伍，實行相對集中的行政處罰製度，健全行政執法監督體製。基於此，市政府機構改革後形成了以綜合經濟部門、專業經濟管理部門、執法監督部門以及社會管理和政務部門為主的四大類機構設置。可以看到，溫州市委、市政府機構改革的重點，一是規範政府行為邊界和職能範圍，二是突出政府的經濟管理和社會管理職能。
為配合地方政府行政機構改革，規範政府行政行為，提高政府透明度和辦事效率，在2001年地方政府機構改革前後，溫州市兩次實行政務公開製度改革。
1988年，溫州市按照上級政府的統一部署，首先在公安、工商、財政、規劃和土地五個部門實行政務公開試點，進而推廣到全市各級政府機構。這次政務公開的內容主要包括：（1）重要事項的決策程序、決策結果和運行情況；（2）年度重點工作、具體目標、操作措施及完成情況；（3）與公民、法人及其他組織利益密切相關的事項；（4）部門、單位財物管理製度及各項收支情況；（5）其他應當公開的重要事項。這次政務公開取得一定的成效，在一定程度上規範了地方政府的行為，提高了辦事效率。但這次政務公開缺乏係統的可操作措施，以至政務公開難以真正到位。全國政務公開領導小組組長何勇指出：“有些地方和單位的領導幹部對政務公開重要性的認識不足，還沒有認真抓，抓工作的力度不大；有些地方和單位政務公開的內容、形式和程序還不夠規範，存在著想公開就公開，不想公開就不公開，或想公開什麼就公開什麼，隨意性較大；有些地方和單位不求真務實，搞形式主義，在政務公開的內容上避重就輕，遮遮掩掩，該公開的不公開等。在溫州，這些問題也在一定程度上存在，從而影響了政務公開的效果。