如前所述，非政府組織在彌補市場失靈和政府失靈中可以扮演重要的角色。但是，由於種種原因，非政府組織也會陷入失靈困境，具有較健全治理結構和較高治理績效的溫州商會同樣如此。在組織治理方麵，溫州商會的自治性與民主性存在明顯不足，而在功能績效方麵，溫州商會還較多存在服務不足、權力越位等現象。考察溫州商會的失靈及其原因，探討矯正這些失靈的道路途徑，是研究溫州商會組織治理與功能績效的重要組成部分。
一、溫州商會的治理失範與功能失效
溫州商會的治理失範與功能失效主要表現在以下幾個方麵：
（一）較強的政治依附性
溫州商會因具有較高的獨立性和自治性，被譽為真正的民間商會。但在我國，由於國家對社會團體提供的政策環境大體相同，溫州商會與其他社會團體一樣，仍然具有較強的“官民二重性”，具體表現為溫州商會對政府具有較強的依附性。特別重要的是，溫州商會對政府的這種依附性不僅僅是既有國家與社會關係的遺留，更是商會主動尋求的結果。在溫州，商會的主管單位主要是經貿委、協作辦（現已正式更名為溫州市人民政府國內經濟合作辦公室）和工商聯，經貿委和工商聯管理本地溫州商會，協作辦管理異地溫州商會。我們的多次問卷調查和訪談都表明，一些受工商聯管理的行業協會更願意接受經貿委管理，而受經貿委和工商聯管理的行業協會很羨慕受協作辦管理的異地商會。出現這種與習慣認識相左的現象，其原因主要在於經貿委是正式政府職能機構，它能夠比作為民間團體的工商聯據有更多的政府資源；而協作辦比經貿委更能夠接近政府領導人。2007年，在收到有效問卷的57家行業商會和行業協會中，傾向於接受政府職能部門管理的有37家，占64.9%（見表6.1）。商會政治依附性的另一重要表現是商會與政府之間依存度的不平衡。在57家行業商會和行業協會中，39家認為對本組織影響最大的單位是業務主管單位和其他政府部門，占68.4%；而在接受調查的政府官員中，盡管79.6%的政府官員認為溫州商會能夠發揮更重要的作用，但77.6%的政府官員認為隻有少數商會受到政府重視，隻有6.1%的官員認為商會成為政府真正重視的對象。這表明，商會雖然處於政府與企業之間，但它更重視政府；政府在處理與企業的關係時，更相信職能部門而不是商會。再次，商會的政治依附性還表現為有相當比例商會的實際管理者是政府退休官員，商會需要借助於這些官員的人脈關係處理與政府的關係；商會在維權中，關注的是企業間的侵權，鮮有涉足政府對企業的侵權；等等。
2006年，浙江省人民政府曾出台《關於推進行業協會改革和發展的若幹意見》（浙政發〔2006〕57號），要求通過機構分設、人員分離、職能分開和財產分開等實現政會分開。中共浙江省委組織部、浙江省民政廳《關於現職機關工作人員不得在行業協會兼職的通知》（浙組〔2006〕49號）進一步明確了政會分離的範圍和程序。2007年國務院辦公廳頒發《關於加快推進行業協會商會改革和發展的若幹意見》（國辦發〔2007〕6號），在行業協會的機製改革方麵要求實行政會分開，其中包括：行業協會要嚴格依照法律法規和章程獨立自主地開展活動，切實解決行政化傾向嚴重以及依賴政府等問題；要從職能、機構、工作人員、財務等方麵與政府及其部門、企事業單位徹底分開，目前尚合署辦公的要限期分開；現職公務員不得在行業協會兼任領導職務，確實需要兼任的要嚴格按有關規定審批；行業協會使用的國有資產要明確產權歸屬，按照有關規定劃歸行業協會使用和管理；建立政府購買行業協會服務的製度，對行業協會受政府委托開展業務活動或提供的服務，政府應支付相應的費用。基於上述文件，溫州市發改委、民政局製定了《關於溫州市行業協會與行政機關脫鉤的實施意見》，要求凡現職機關工作人員兼任行業協會職務、與行政機關合署辦公、與行政機關會計合賬的行業協會，都要在2008年8月底以前完成脫鉤，實現機構分設、人員分離、財務分開、職能分開和編製分開，已兼職的公職人員須退出相關行業協會等。在《實施意見》的執行過程中，經行業協會自查、業務主管單位核實和登記管理機關審查，確定應脫鉤的行業協會達116家，其中由公務員兼職的84家。這批行業協會在規定期限內與行政機關完全脫鉤，155人次的兼職公務員退出了行業協會工作人員隊伍；44家與行政機關合署辦公的行業協會實現了機構分設；1家與行政機關會計合賬的行業協會實現了財務獨立。由此可見，在上述政策執行之前，溫州行業協會約有1/4沒有做到政會分開，1/5由公務員兼職，1/10合署辦公。
進一步說，盡管政府推動政會分離，商會在實際運作中仍然努力與政府保持密切聯係，它們仍然傾向於聘請政府離退休人員出任秘書長。有關政策要求“現職機關工作人員”和“公務員”不得在行業協會兼職，但並不限製行政部門離退休人員在行業協會任職。在對溫州市經貿委和工商聯主管的行業協會調查的58份有效問卷中，有26家行業協會的秘書長是行政部門離退休人員，占44.8%。在其他政府部門主管的行業協會中，退休官員任秘書長的現象更加普遍，退休官員擔任會長也並非個別現象。在個別行業協會，仍然由現職官員擔任會長或秘書長，如溫州市電力行業協會會長和常務副會長分別是市電業局的局長和副局長，溫州市品牌協會的秘書長是市工商局商標廣告監管處處長。至於聘任政府官員出任商會名譽會長、顧問，則更為普遍。如溫州市教玩具行業協會聘請了45位政府官員為名譽會長、名譽副會長、顧問、特約理事，溫州市食品工業協會聘請了副市長擔任名譽會長、經貿委主任擔任高級顧問和其他12位政府部門負責人擔任顧問，四川省溫州商會聘請了9位省部級、14位廳級幹部擔任顧問。商會的這一“攀官”現象表明，在現有的製度環境中，商會需要借助於官員權力而不是正式製度來表達訴求。
（二）內部治理不足
溫州商會基本上都處於“關係合約”向“製度化治理”的演進階段，內部治理中的不規範現象仍然十分普遍，主要表現為治理結構不全、民主機製欠缺。
在2007年我們的調研中，42家行業協會（商會）向我們表述了其發展過程中麵臨的問題與困境，其中25家存在資金困難，11家直接提出人才資源緊缺。從商會的經費來源看，2007年與2003年相比，收入來源並沒有什麼新變化，最主要的仍然是“會費收入”和“企業讚助”，其他來源很少，很多協會的經費僅夠維持基本的工資支出與日常開支，談不上為行業發展而開展相關活動。現任協會秘書長中近一半是政府行政部門或事業單位的離退休人員，年齡最高者70歲，平均年齡56.71歲，年齡老化嚴重。伴隨著專職人員老齡化現象的就是行業協會組織人手短缺，缺少相關專業化人才。目前，行業協會（商會）平均專職辦公人員為3.63人，少的僅有1人，無法滿足行業管理的需要。在訪談中，很多工作人員向我們抱怨“待遇低，無保障”，這也是導致行業協會組織人力資源短缺的重要原因。這些因素都直接影響到商會的執行力。
商會會長選舉中的不民主現象曾多次為媒體曝光。比如2005年底，鄭州溫州商會換屆出現“大地震”，眾多常務理事和理事反對在原來的35名副會長中選舉產生新會長，並且認為選舉過程和程序不公正。第二年，７名鄭州溫州商會第二屆理事會的理事、常務理事和副會長，將鄭州市民政局告上了法庭，要求被告撤銷對第三屆商會會長的備案和確認，重新組織、監督第三屆會長的選舉。又如2007年，宜昌溫州商會因多人參與競選會長，並在增加理事等事宜上存在嚴重分歧而推遲換屆，一些理事為此上訪。2007年11月，在宜昌有關部門介入下，既往會長連任。2008年4月19日下午，宜昌市溫州商會舉行第三屆會員大會，準備通過新的會長等領導機構，但換屆大會卻一度中斷，50多名會員大鬧會場，質問會長的產生過程，隨後離開會場，揚言退會。另外，溫州的許多行業協會都是在2000年前後成立的，成立初期的章程對會長任期有所限製，一般會有“任期不得超過兩屆”的規定。最近3年，許多會長任期滿兩屆，其中部分會長還想連任。於是，一些行業協會就開始修改章程中關於會長任期的條款，將“任期不得超過兩屆”修改為“可以連選連任”。某行業協會甚至在會長連任至第5屆時才開始修改這一條款。2006年有兩家行業協會沒有換屆，主要原因是現任會長的阻撓。會長們之所以戀棧不去，是因為這個職位可以給他們帶來政治待遇、社會地位和經濟資源。會長換屆中的這些現象不但有損溫州商會的整體形象，而且不利於其內部治理機製的建設，直接影響到商會的發展。