五、探索實行縱向轉移支付和橫向轉移支付相結合的模式
政府間轉移支付模式有兩種：縱向轉移支付模式和縱向為主、縱橫交錯的轉移支付模式。我國實施的是單一的縱向轉移支付模式，該模式以中央擁有充足的財力為前提，而我國中央政府的財力總體上仍然比較緊張，兩個比重（財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重）一直難以提高，這種單一模式會影響轉移支付的效果，加重中央財政的負擔。另從我國的區域差距來看，地區間經濟社會發展水平以及財政資源的占有狀況都存在著極大的差距，中央財政平衡地區財力差異的任務之繁重是世界上絕無僅有的，僅靠目前中央財政有限的財力實在難以實現均等化的目標。因而從我國的實際情況出發，采取縱向為主、縱橫交錯的轉移支付模式，既可貫徹中央政府的宏觀政策意圖，又可解決落後地區的財力不足，加強發達地區與落後地區的交流合作。並且在我國實行橫向轉移支付有一定的實踐基礎，我國雖然沒有正式的規範化的橫向轉移支付方式，但是有發達地區對落後地區的對口支援，各地區之間也有人才、物力等方麵的交流，因此我們可以以此為基礎，總結經驗，研究製定橫向轉移支付製度，建立縱向為主、縱橫交錯的轉移支付體係，以便更為有效地縮小地區間財力差異，促進地區經濟社會協調發展。
第三節政府投資政策
投資是推動經濟增長的主要力量，它與勞動力增長和技術進步一起構成生產函數中決定產出增長的三大要素。尤其是像我國這樣的發展中國家，由於科學技術在經濟發展中所起的作用還不大，經濟發展還主要是依靠增加資本投入的外延型發展模式，所以，投資在經濟增長中具有更大的作用。
投資分為政府投資（即公共投資）和私人投資，二者有一定的互補關係。由前麵的分析可知，中西部地區雖然獲得了比東部地區更多的政府投資，但是包括政府投資和私人投資在內的總投資額少於東部地區，是導致地區發展差距擴大的重要因素之一。而造成這種現象的原因是，改革開放初期國家投資政策的傾斜引起資本向東部地區流動，以及社會資金受東部地區良好的發展環境和較高的投資收益率吸引而紛紛流向東部地區，從而產生了經濟發展過程中的“馬太效應”，加劇了中西部地區的資金短缺。雖然2000年以來，政府投資政策已經西移，但是政府投資的力度不夠，而且西部地區人均占有政府預算內投資的比重雖高於東部地區，但是西部地區政府投資總量仍低於東部地區，所以難以從根本上解決中西部地區投資不足的問題。要改變目前這種局麵，還需加大政府向落後地區投資的力度，並加強政府投資對社會資金的引導，同時中西部地區投資環境的改善和投資收益率的提高也是吸引社會資金流入的必備條件。
一、適當增加政府投資，緩解製約落後地區發展的瓶頸
在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，政府投資以及中央政府投資在社會總投資中所占的比重逐漸下降，二者在調控區域發展中的作用也在降低。盡管如此，一定量的財政投資對落後地區發展瓶頸的突破、對社會投資的誘導，還是能夠在平衡區域經濟發展中發揮很大的作用。納克斯的“貧困惡性循環”理論也告訴我們，要打破落後地區的貧困惡性循環，必須依靠上級政府大規模的投資，單靠其自身的力量是難以從惡性循環中走出來的。
因此，在中央政府預算內應適當增加用於中西部地區財政投資的比例。在中央政府預算投資總量和比重難以提高甚至比重進一步降低的情況下，可以通過調整投資的結構，如減少向東部地區投資的份額，來實現向西部地區傾斜的目標。這在事實上也是可行的，因為東部地區的投資環境已經日趨完善，社會投資的聚集效應明顯，靠自身力量已能夠實現經濟發展的良性循環，因而投資政策的西移不會給它帶來什麼影響。所以政府可以騰出資金來加大對西部地區投資的力度，在西部地區的政府投資人均占有量已高於全國平均水平的情況下，再增加一定比例，以縮小其與東部地區在社會總投資量上的差距；在投資布局上，強化由西向東逐步降低的逆經濟發展水平的梯度格局。
在投資範圍方麵，主要選擇對落後地區經濟社會發展形成瓶頸製約的領域：一是加快基礎設施和基礎產業的建設。基礎設施和基礎產業是地區經濟發展的先行部門，在經濟發展初期，由於這些領域的投資規模較大，獲利能力低，可能同時成為經濟發展的瓶頸部門。根據世界各國經濟發展的經驗，基礎設施和基礎產業的發展，應具有適度的超前性。由於落後地區民間經濟部門和地方政府的財力有限，因而更需要中央政府加大支持力度，增加對這些地區公路、鐵路、機場、天然氣管道、農村基礎設施、水利設施等建設的投入，以降低這些地區企業的運營成本，加快地區發展。二是增加對西部地區生態環境保護工程的投入。西部有些地區是大江大河的源頭，水源涵養地，天然林保護區等，擔負著全國的生態屏障，一旦遭到破壞，對全國的環境氣候都會產生不良影響。因此，西部地區的生態保護任務艱巨，且具有極強的外部性，不應隻由西部地區的地方政府來承擔，中央政府應加大投資，增加對生態環境保護工程的投入，改善當地的生態環境。三是增加對社會事業發展的投入。廣義的基礎設施還包括提供無形產品或服務的科學、文化、教育、醫療等部門，它們構成了經濟發展的“軟環境”。中西部地區社會事業發展相對緩慢，教育投入不足，人力資源稀缺，勞動力素質低，人們思想意識落後，觀念陳舊，製約了這些地區的發展。地方政府雖然應該在這方麵擔負起主要責任，但是由於地區經濟發展落後，政府財政能力嚴重不足，連“吃飯財政”都難以保障，造成了社會事業投入不夠。因此，中央政府應該增加對中西部地區社會事業發展投資的比例。目前，我國為應對全球金融危機，政府共籌措了四萬億財政資金，這為加快落後地區的社會事業發展步伐，改善當地民生，提供了一個很好的契機。