其實，聶士成並不清楚，就在短短的十來天裏，朝廷的政策已發生重大改變。以載漪為首的“主撫派”開始占據了上風。
實際上，風聲早就有了。1900年5月下旬，就在義和團占領涿州時，慈禧便連續三天召見甘軍統領董福祥。董福祥向來被認為是排外的主將，太後把他從千裏之外的甘肅召來，這顯得不同尋常。外界一般認為，這是朝廷主戰的信號。但聶士成並不相信太後會輕易地與洋人開仗。其實，不光是聶士成，許多人也都這樣認為。以中國的實力與一國開仗都無勝算，何況是與這麼多國家一齊開仗，除非是腦子進水了。事實也是如此，盡管慈禧十分痛恨洋人，可對於開仗還是持比較謹慎的態度。
此刻，她的內心十分糾結。一方麵，她希望利用義和團反對洋人；另一方麵，又對義和團的能力表示懷疑。可是，外國人對於清政府這種縱容義和團的做法無法容忍，連續發表聲明，如果清政府再不查禁拳民，他們將要在大沽口外進行海軍聯合示威。
為了避免事態擴大，5月下旬，慈禧不得不下令對直隸義和團進行禁剿，並派精銳部隊聶士成部前往實施。如果說，在這之前，聶部隻是協助地方部隊進行查禁義和團的話，那麼，在這之後，聶部就成了查禁義和團的主力，衝在了第一線，而這一切都是遵照朝廷的旨意在行事。
可是，就在聶軍全力清剿義和團之時，主撫派開始發出不同聲音。5月30日，刑部尚書趙舒翹和順天府尹何乃瑩上奏朝廷，認為義和團“誅不勝誅，不如撫而用之”。這一奏議居然得到朝廷的讚許。上奏者之一何乃瑩還被提拔為都察院左副都禦史。
6月3日，就在落垡之戰發生前六天，朝廷又發來廷寄，指示對義和團要“諄切勸導，不可操切行事”，並要求對各級官兵“嚴行申誡”，“毋得輕傷民命，啟釁邀功”。
這些指令似乎都與以前有所不同。6月6日，朝廷又派趙舒翹、何乃瑩前往涿州“宣示曉諭”，勸說義和團解散。上諭稱，如果義和團不聽勸告，執迷不悟，即係叛民，定當“實力剿捕”，按律懲辦。這道諭旨還被命令抄寫後廣為張貼。
從表麵看，朝廷的政策好像並未變化，義和團仍被認為是非法組織，可實際情況並非如此。就在趙舒翹和何乃瑩奉旨前往涿州的第二天，朝廷又加派協辦大學士、吏部尚書剛毅前往。這一安排顯然別有深意。
趙舒翹刑曹出身，熟悉刑律，後因剛毅引薦，出任刑部尚書。他與何乃瑩兩人都是主撫派的成員，但態度並不極端。到達涿州後，在接見義和團首領時，他們宣示了朝廷的德政，要求他們“一齊解散，各安生業”，朝廷不會為難他們。趙舒翹說，拳民以仇教為名，倡立團會，這個想法是好的，可是奸民會匪，乘機混入其中，藉端鬧事，拆毀鐵路，焚燒教堂，這個就不好了。鐵路是國家所造，教堂係教士教民所居，豈能任意焚毀？你們這樣做，是與國家為難啊，對不對？
首領們回答說，解散可以，但聶士成太可恨，吾黨被殺者甚眾，隻要革除此人，我們定然從命，否則當死戰到底。
趙知道拳民們痛恨聶士成，可這事也不能全怪聶士成，便委婉地說，這個不可。聶軍門辦事認真，且其罪尚不至於斥革，況且現在正是用人之際，豈可說撤就撤？
何乃瑩也讚同趙的意見，認為這個請求不能接受。
這次接見，義和團沒有達到目的。可在這之後不久，剛毅就來到了涿州。剛毅一到，形勢立即大變。
剛毅是頑固派的代表人物之一。此人識字不多，以清正自詡，但思想卻極端保守。他離京赴涿是6月7日，比趙、何晚了一天。就在這一天，落垡之戰發生。同一天，邢長春的馬隊在定興大東溝突襲義和團，團民死傷慘重。次日，剛毅抵涿州，與先期抵達的趙舒翹、何乃瑩會合。他一到，便立即召見拳民，並讓拳民展示神術。眾拳民於是焚香燒符，口中念念有詞，聲稱神仙附體，刀槍不入。趙舒翹是個明白人，根本不信這一套，可剛毅卻連聲叫好。趙舒翹見此則連連搖頭，他對剛毅說：“此術不可信。”
剛毅沉下臉來道：“汝何意？”
趙見剛毅不快，便收住話頭。剛毅與載漪同黨，又是太後麵前的紅人，加上趙入軍機乃剛毅舉薦，自然不敢與之對立。事後，談及義和團要求斥革聶士成，剛毅當即表示：“聶士成不可行，亂殺無辜，不成體統。”
趙舒翹提醒他說：“聶是宿將，不用他用誰？”
剛答：“義和團可用。”
趙舒翹聽後，無言以對。他又勸說了幾句，可剛毅態度堅決，全無效果。這時，見風轉舵的何乃瑩，也附和起剛毅。趙舒翹勢單力孤，便不再堅持，笑著說：“既然二公意見相同，我就不多說了。仆下不才，當先回京複命。”
剛毅聽他這樣說，也不挽留。既然話不投機，不如讓他先走。趙舒翹回京後，太後問起義和團情形，由於害怕得罪剛毅，他也不敢據實上稟，隻能含糊其辭。庚子事變後，趙舒翹成了“罪臣”之一，因為支持義和團而被賜死，臨死前他哭天喊地，大呼：“剛子良（剛毅字子良）害我！”[432]
趙舒翹走後，剛毅便放手與義和團密謀。他對團首們說：“爾等皆義民，當努力自愛，毋傷害百姓。異日朝廷征服東西洋，必用汝為先鋒。”團首們聽了歡欣鼓舞，皆“撫掌大笑”。之後，剛毅帶著何乃瑩繼續向保定進發，一路上不斷會見拳民，公開給他們打氣。談到設壇練拳之事，有拳民說：“朝廷有旨，不敢練了。”