資料來源：簡新華，黃錕.中國工業化和城市化過程中的農民工問題研究.人民出版社，2008.
二、現行土地製度對農民市民化的影響
（一）農村退出人口未能改變對土地依附關係
隨著城鎮化和工業化的加速發展，農村勞動力向城鎮和非農產業轉移是國家經濟與社會轉型的必然趨勢。目前，我國外出務工的農民長年累月在城鎮裏工作與生活，成為城鎮裏不可缺少的組成部分，但是他們仍然保留著農民的身份，擁有農村戶籍和所承包的農地。千百年來，土地承擔著農民工的生存、就業和養老等在內的社會保障功能：作為最基本、最重要的生產資料，土地是農民可靠生活資料來源和生存保障。如果農民工在城市中失業還可以重回農村耕種土地，土地承擔著失業保險的功能；農民工老年喪失勞動能力後，可以將土地承包出去換取收入，土地承擔著養老保險的功能。由於土地的兜底性社會保障，農民工不願意徹底放棄土地。因此，對於絕大部分的進城農民工而言，盡管他們已經退出農村與農業領域，但是始終未能改變對農村土地的依附關係。農民對土地的依附關係是中國自古以來便有的現象，這種依附關係，使得農民千百年來一直是社會落後群體的代名詞。新中國成立後，國家通過憲法和法律措施，賦予農民更大的人身自由，並致力於實踐“還地於民”政治主張。但是，到了1958年，為了加速工業化進程，我們走上一條“擴大積累，壓縮消費”的經濟發展道路，這一年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》標誌著我國城鄉分割的二元戶籍製度的正式形成。因此，自1958年以來，我國一直實行限製農民從農村和農業退出的政策。20年過後，即1978年開始的家庭聯產承包責任製，極大地解放了農村生產力，使得億萬農民從土地上解放出來，退出農業生產領域。土地聯產承包責任製使農民獲得一定程度的生產經營自主權和個人財產權，但沒有對農地承包權退出做出具體的製度設計。而國家一再強調農村家庭承包製度長期穩定，在某種程度上也強化了農民對土地的人身依附關係。
農民工“帶著土地”進城，是中國社會經濟發展特殊性的反映。在以前，農民渴望擁有城市戶口，願意“以土地換城市戶口”，而隨著市場化和戶籍製度改革的深入，城鄉居民身份的差異在逐漸消失，隱藏在戶籍製度背後的各種利益關係在逐漸淡化。而農村戶口則可以享受村集體經濟分紅、征地補償、回遷安置房等收益。戶口一旦“農轉非”，各種依附於農村戶籍的福利就無法享受。隨著惠農政策升溫，附著在農村土地上的權益還在不斷加大。因此，現在農民“以土地換城市戶口”的意願很低，他們不願意放棄擁有的承包地。由國務院發展研究中心完成的一項課題研究得出如下結論：絕大部分的農民工希望進城定居後能保留承包地和宅基地。這個調查結論具有相當的普遍性，如果把“雙放棄”（放棄承包地和宅基地）作為農民進城的先決條件，那他們中的大多數寧可放棄進城。由此可見，在現階段，從農村退出的人口未能割裂與土地的關係更多是出自於自身的需要。在大部分農民退地意願低下的情況下，製度的變遷與設計將麵臨巨大的成本風險。但是，從長遠來看，以保障農民的土地權益為理由，以及以維護農村社會政治穩定為目的，我們在推進城鎮化進程中允許農民“帶著土地”進城，讓進城農民享受原有的土地權利的同時也享有城市居民同等的福利待遇，這隻是權宜之計。在農民工對家鄉“情結”不斷弱化、回鄉務農的意願不斷降低，以及在土地資源閑置浪費現象不斷蔓延的背景下，設計一種有效的農地退出補償激勵機製，仍是中國經濟社會全麵健康發展的必然選擇。
（二）產權模糊農民工的土地權益得不到有效保障
在土地私有化的國家，農民進城時可以將自己所有的土地賣掉，作為進入城市的資本，就成為了城鎮的居民，不存在特別的土地權益問題。但是我國現行土地製度體現了國家和鄉村集體之間的土地所有權分割，卻沒有明確界定集體和農戶之間的權利邊界，尤其是農戶與集體組織之間的土地的財產權益邊界更為模糊。農民沒有自由退出集體經濟組織而獲取屬於自身的那部分土地財產價值的權利，一旦改變農村居民身份就必須無償退出具有長期經營權的承包的土地。因此，產權模糊是我國農村土地製度最核心的缺陷，是造成農民和農民工的土地權益得不到有效保障的根源。農民和農民工的土地權益得不到有效保障降低了他們的市民化能力，影響了他們的市民化進程。農民工土地權益的實現受現行製度製約，農民工個體並沒有對承包土地的處置權。按法律規定，農民個體隻有承包地的經營權，其所有權歸集體所有，農民個體按照“依法自願有償原則”流轉土地時，農民並沒有法律意義上的“所有權”所包含的“財產處置權”；與城市土地歸國家所有不同，農村土地的集體所有並不是一個法律概念，而是分屬多種不同的村級集體組織，如村民小組、村委會等。黨的十七屆三中全會《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》中指出，“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”，這種權利隻是對資源使用權的一種處理權，並沒有等同於法律意義上的財產所有權的“處置權”，對農村土地所有權的“處置權”，隻有農村集體組織才擁有。農民工個體在流轉承包地的過程中，如何處理使用權與所有權的關係，能否切實地流轉自己的土地，並能夠自主地選擇與“誰”交換，得到應有的收益？在法律層麵還有諸多尚未解決的問題。這使得農民沒有自由退出集體經濟組織而獲取屬於自身的那部分土地財產價值的權利，一旦改變農村居民身份就必須無償退出具有長期經營權的承包的土地，對具有永久使用權的私產性非常明顯的宅基地也不能變賣為財產帶走。這種製度安排使得大批轉移在外的農村居民既不願放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基地，往往形成勞務輸出地區的耕地粗放經營甚至拋荒，以及大量的住房閑置。大規模的“兩棲型”人口流動形式和農村勞動力的非完全轉移，造成國家實際上要為之配置兩套土地資源，因而是對稀缺土地資源的極大浪費。