中國的農村經濟由於曆史形成的工農業產品價格剪刀差，使農業投資利潤低於社會平均利潤。在這不發達地區顯得更為突出。這一現象同時影響和作用於農業銀行。
不發達地區的農村金融業，在新的曆史機遇麵前，仍擺脫不了級差收益對企業化經營的嚴重製約。在改革實踐中，必須探討不發達地區農村金融業發展的目標模式——這種模式應建立在強化農行政策性經營的利益補償機製上。
一、建立利益補償機製的必要性
在農村金融體係中占有主導地位的國家專業銀行——農業銀行作為經濟實體，需要建立自主經營、獨立核算、自負盈虧、自我約束、自擔風險的運行機製，這不但在理論與實踐的發展過程中已形成共識，而且已被有關法規《中華人民共和國銀行管理暫行條例規定》確定下來。當前深化改革，轉換經營機製是金融改革的核心。農行作為國家專業銀行肩負雙重職責，經營活力在於政策性職能與經營性職能發揮能否協調一致。由於利益剛性的驅動，必須建立利益補償機製。從政治經濟學原理看，解放生產力就要改革生產關係，而改革生產關係，很重要的一點就是打破利益分配上的平均主義與不公。
不發達地區在經濟上表現的落後性、貧困性、低效性、脆弱性、封閉性、自然單一性等特點，決定了農村金融業不能超前發展（超前發展也是一種超負荷運轉）。農行實行企業化經營後，不但要承擔經營性業務，同時還要承擔國家政策性業務。後一項業務使農行背上了沉重的包袱。具體表現在：1．利率政策上的一刀切，造成級差收益大（地區差、行級差、時間差），缺乏利率彈性調節。2．向農業傾斜信貸資金，包括對貧困地區的信貸扶貧資金、抵抗各種自然災害的臨時救災信貸資金，增大了非正常貸款占用率與風險。3．財務收支上統一繳納稅金，同時利潤悉數上繳，劃撥留成。基層行沒有財務支配權。4．統一上繳統籌金、存款準備金，減少了一部分可用資金。5．貸款實行規模管理，結果是有資金無計劃規模，有規模無資金，不能靈活利用資金的存貸差、時間差、項目差、地區差。6．貧困地區農行對鄉村工業貸款或“實體”貸款一方麵資金無投向（無好項目、無拳頭產品、無效益、有風險），另一方麵資金需求又特別大（受市場環境、行政命令等影響）。以寧夏南部山區的同心縣支行為例，1991年度資金結構、財務收支情況如下：
（一）資金來源結構。
1991年度資金來源（月平均餘額）總量為6694．1萬元，其中各項存款1961萬元、向人行分行借款（剔除上存資金）4014．4萬元、信貸基金及其他自有資金718．7萬元，上述分別占資金來源總量的29．3%、59．9%、10．8%。從中可看出，該行負債經營突出。在各項存款中，低成本資金僅為922萬元，占總量的13．8%，如果加上信貸基金及其他資金也僅占總量的24．6%。高成本存款中的信用社存款（包括繳存款）、人行借款餘額達5053．4萬元，資金自給率僅占40．1%。
（二）資金運用結構。
1991年資金運用總量為6694萬元，其中各項貸款5962萬元，人行存款（包括繳存款）4553．3萬元，聯行占用資金149．5萬元，其他及現存現金占用127．3萬元，上述四項分別占資金運用總量的89．1%、6．8%、2．2%和1．9%。從中可以看出，該行資金運用率高達96．5%，資金運用率高，收益率卻很低。在各項貸款中，政策性低息貸款餘額（民貿、糧食、信用社）為3389．2萬元，占各項貸款總量的60．2%，鄉企農業、商業等貸款占40%，可以看出，該行經營政策性貸款占用比重大，不利於業務經營和自身效益的充分發揮。