臣修昧死再拜。
準詔言事上書〔慶曆二年〕
月日，臣修謹昧死再拜上書於皇帝陛下。
臣近準詔書，許臣上書言事。臣學識愚淺，不能廣引深遠，以明治亂之原，謹采當今急務，條為三弊五事，以應詔書所求，伏惟陛下裁擇。
臣聞自古王者之治天下，雖有憂勤之心而不知致治之要，則心愈勞而事愈乖；雖有納諫之明，而無力行之果斷，則言愈多而聽愈惑。故為人君者，以細務而責人，專大事而獨斷，此致治之要術也；納一言而可用，雖眾說不得以沮之，此力行之果斷也。知此二者，天下無難治矣。
伏見國家自大兵一動，中外騷然。陛下思社稷之安危，念兵民之疲弊，四五年來，聖心憂勞，可謂至矣。然而兵日益老，賊日益強，並九州之力討一西戎小者，尚無一人敢前，今又北戎大者違盟而動，其將何以禦之？從來所患者夷狄，今夷狄叛矣；所惡者盜賊，今盜賊起矣；所憂者水旱，今水旱作矣；所賴者民力，今民力困矣；所須者財用，今財用乏矣。陛下之心日憂於一日，天下之勢歲危於一歲。此臣所謂用心雖勞，不知求致治之要者也。近年朝廷開發言路，獻計之士不下數千，然而事緒轉多，枝梧不暇。從前所采，眾議紛紜，至於臨事，誰策可用？此臣所謂聽言雖多，不如力行之果斷者也。
伏思聖心所甚憂而當今所尚闕者，不過曰無兵也，無將也，無財用也，無禦戎之策也，無可任之臣也。此五者，陛下憂其未有，而臣謂今皆有之。然陛下未得而用者，未思其術也。國家創業之初，四方割據，中國地狹，兵民不多，然尚能南取荊楚、收偽唐、定閩嶺，西平兩蜀，東下並、潞，北窺幽、燕。
當時所用兵財將吏，其數幾何？惟善用之，故不覺其少。何況今日，承百年祖宗之業，盡有天下之富強，人眾物盛，十倍國初，故臣敢言有兵、有將、有財用、有禦戎之策、有可任之臣。然陛下皆不得而用者，其故何哉？由朝廷有三大弊故也。
何謂三弊？一曰不慎號令，二曰不明賞罰，三曰不責功實。此三弊因循於上，則萬事弛慢廢壞於下。臣聞號令者，天子之威也；賞罰者，天子之權也。若號令不信，賞罰不當，則天下不服。故又須責臣下以功實，然後號令不虛出，而賞罰不濫行。是以慎號令，明賞罰，責功實，此三者帝王之奇術也。自古人君，英雄如漢武帝，聰明如唐太宗，皆知用此三術，而自執威權之柄，故所求無不得，所欲皆如意。漢武好用兵，則誅滅四夷，立功萬裏，以快其心。欲求將，則有衛、霍之材以供其指使；欲得賢士，則有公孫、董汲之徒以稱其意。唐太宗好用兵，則誅突厥，服遼東，威振夷狄，以逞其誌。欲求將，則有李靖、李之徒入其駕馭；欲得賢士，則有房、杜之徒在其左右。此二帝者，凡有所為，後世莫及。可謂所求無不得，所欲皆如意。無他術也，惟能自執威權之柄耳。
伏惟陛下以聖明之姿，超出二帝，又盡有漢、唐之天下。然而欲禦邊，則常患無兵；欲破賊，則常患無將；欲贍軍，則常患無財用；欲威服四夷，則常患無策；欲任使賢材，則常患無人。是所求皆不得，所欲皆不如意，其故無他，由不用威權之術也。自古帝王，或為強臣所製，或為小人所惑，則威權不得出於己。今朝無強臣之患，旁無小人偏任之溺，內外臣庶尊陛下如天，愛陛下如父，傾耳延首願聽陛下之所為，然何所憚而不為乎？若一日赫然執威權以臨之，則萬事皆辦，何患五者之無。奈何為三弊之因循，一事之不集。
臣請言三弊。
夫言多變則不信，令頻改則難從。今出令之初，不加詳審，行之未久，尋又更張。以不信之言行難從之令，故每有處置之事，州縣知朝廷未是一定之命，則官吏或相謂曰“且未要行，不久必須更改”，或曰“備禮行下，略與應破指揮”。旦夕之間，果然又變。
至於將吏更易，道路疲於送迎；符牒縱橫，上下莫能遵守。中外臣庶，或聞而歎息，或聞而竊笑，歎息者有憂天下之心，竊笑者有輕朝廷之意。號令如此，欲威天下，其可得乎？此不慎號令之弊也。
用人之術，不過賞罰。然賞及無功則恩不足勸，罰失有罪則威無所懼，雖有人，不可用矣。太祖時，王全斌破蜀而歸，功不細矣，犯法一貶，十年不問。是時方討江南，故黜全斌，與諸將立法，及江南已下，乃複其官。太祖神武英斷，所以能平定天下者，其賞罰之法皆如此也。昨關西用兵，四五年矣，賞罰之際，是非莫分。大將以無功罷者依舊居官，軍中見無功者不妨得好官，則諸將誰肯立功矣。裨將畏懦逗留者皆當斬罪，或暫貶而尋遷，或不貶而依舊，軍中見有罪者不誅，則諸將誰肯用命矣。所謂賞不足勸，罰無所懼，賞罰如此而欲用人，其可得乎？此不明賞罰之弊也。
自兵動以來，處置之事不少，然多有名而無實。臣請略言其一二，則其他可知。數年以來，點兵不絕，諸路之民半為兵矣，其間老弱病患、短小怯懦者不可勝數，兵額空多，所用者少，是有點兵之虛名，而無得兵之實數也。新集之兵，所在教習，追呼上下，民不安居，主教者非將領之材，所教者無旗鼓之節，往來州縣，愁歎嗷嗷，既多是老病小怯之人，又無訓齊精練之法。此有教兵之虛名，而無訓兵之實藝也。諸路州軍分造器械，工作之際已勞民力，輦運般送又苦道塗。