現在一切都改變了，天皇與天後並稱，有了直接處理朝政的身份和地位了。所以，必須改變原來那種無名有實的狀況，必須做到有名有實，提出自己政治主張的時機已經成熟了。她要把當皇後二十多年來對朝政的認識，對治理國家的想法，對官場人事的經驗，都要歸納和總結出來，要正式向天下宣告天後的政治立場和政治態度。這些便是天後武則天《建言十二事》出台的基本前提。《建言十二事》的內容如下：
一、勸農桑，薄賦徭；
二、給複三輔地；
三、息兵，以道德化天下；
四、南北中尚禁淫巧；
五、省功費力役；
六、廣言路；
七、杜讒口；
八、王公以降皆習《老子》；
九、父在為母服齊衰三年；
十、上元前勳官已給告身者，無追核；
十一、京官八品以上，益稟入；
十二、百官任事久，才高位下者得進階申滯。
這《建言十二事》大體可歸納為三個方麵，一至五事為息兵、息役、輕徭薄賦；六至九事是關於政治風氣和社會道德習俗；十至十二事是照顧中下級官吏和資深勳官的利益。
從第一個方麵來看，其中心內容就是以道德化天下。即是以息兵息役和輕徭薄賦等為手段，推崇道德建設，以道德治天下。當然其中亦隱含著對佛教的推崇。高宗皇帝即位之後，曾先後對西突厥、高句麗和吐蕃大行用兵，收複了廣大地域，設立了地方政府。但隨著各方戰事逐漸平息，國家進一步統一，無限製地推動戰爭已經不能繼續下去，所以要及時調整國防戰略方針，要在鞏固邊防的前提下，實現從積極進攻到積極防禦的轉變。國防戰略方針一旦轉變為積極防禦，相應的就會減少兵役，就會實現輕徭薄賦。在這種情況下，就要靠道德來維係整個社會的正常運轉，所以要提倡和推崇道德教化天下這一基本國策。
第二個方麵的內容，主要是清化政治空氣，實現封建國家政治開明、道德淨化。其中的“王公以降皆習《老子》”，是與以道德教化天下相呼應的，同時還寓意著各王公要按老子提倡的無為而治的思想，來指導校正自己的行為，特別是在天皇天後雙雙理朝的情況下，要學會無為而治。另外，“父在為母服齊衰三年”的建議，是為了刻意提高婦女的社會地位。按古禮，父喪母在，孝子要為亡父著喪服三年，若母喪父在，則孝子隻為亡母著喪服一年。天後武則天認為這不妥，要一視同仁，其根本目的是為了提高婦女的社會地位。
第三個方麵的內容非常重要，特別是對剛剛從幕後走到前台來的天後武則天，意義非同一般。唐初由於統一戰爭的需要，大量招募軍士，並按戰功給以勳賞，得到勳賞的人被稱為勳官。勳官雖不是職事官，沒有具體職守，但享有朝廷賞賜的勳田，而且三至五品的勳官還可以參加職事官的銓選，合格者即可獲得職事官位，二品以上勳官享有門蔭世襲特權。但是，唐初也規定，凡戰事結束或從軍隊中除役，特別是持有前方將軍所發勳官證件的人，朝廷要審查，若有疑點則要收回證件，取消這些人的勳官特權。天後武則天提出“上元前勳官已給告身者無追核”，意思是說在今年以前已取得勳官身份的人，朝廷不需再審查追繳他們了。“京官八品以上益稟入”，意思是適當提高京官的俸祿，同時要求他們向朝廷稟報自己的收入狀況，以備朝廷監察。唐初官製規定，讀書人可以通過科舉考試做官，但沒有通過科舉考試的讀書人也可以參加吏部組織的考試，通過者可在朝廷各府衙任為胥吏，稱為流外官。這些流外官升到一定級別後，可以到吏部參加銓選，合格者可以獲得做官資格，這被稱為流外入流。在實際操作過程中，胥吏要通過每年一次的考課和三考一次的轉選，才能一級一級地上升，更由於流外官也分為九品，三考一轉選，如從最低一級開始，需要27年才能獲得入流的機會。即使入流後，這些人的遷升也非常困難，而且一般不能擔任高級官吏。同時，科舉入仕者雖可擔任高官，但錄取很少，太宗皇帝時每年不足十人，高宗皇帝和武後時雖增加了一倍，平均每年也不過20人。所以，無論流內或流外，要想當官是相當不容易的。相反，那些貴族功臣，由於享有特權，壟斷了通往高官的途徑，使流內流外通過正常途徑遷升的路子基本堵死。天後武則天提出“百官任事久，才高位下者得進階申滯”，就是想改變這一現狀，反映了中下層官僚和胥吏的普遍要求。