江蘇一省，丁、漕、鹽、稅、厘五者俱贏，歲入白金一千萬兩以外。曾文正公用之以削平大難，旋乾轉坤。今伯相合肥李公亦用之以招練淮軍，四出征剿。曾公所用，在江揚淮徐通海者為多，以鹽務為最饒，而地丁、厘金輔之。李公所用，在蘇鬆常鎮太者為多，以洋稅、厘金為最沃，而地丁、漕政輔之。浙江一省，亦五者兼備，歲入可得江蘇之半……福建一省，地丁、鹽課、厘金、茶稅等項，約逾三百四十萬金，加以閩關洋稅三百餘萬金，歲入尚在浙江之上……廣東一省，綜地丁、鹽課、稅、厘四項，歲入幾與浙江相埒……此外如直隸、陝西、安徽、廣西四省，其力皆足以自顧，如有非常措注，則必賴他省之轉輸……又如山東、河南、山西三省，財賦以地丁為大宗，而他項稍輔之，歲入各逾三百萬金……四川一省，地博物阜，賦額素輕，今於地丁之外加津貼，津貼之外加捐輸，雖三倍舊額，尚僅得江南田賦之半……如甘肅、雲南、貴州三省，向賴他省之協助。雲南歲入六十餘萬金，甘肅歲入三十餘萬金，貴州歲入二十餘萬金，皆斷斷不能自立。（薛福成：《敘疆臣建樹之基》，《薛福成選集》，第291～292頁。）
偏重於東部地區的一批洋務企業的興辦，與上述財政背景有著密切的關係，因為總的說來，當時“中央財政對於洋務企業的支持並不是十分積極、有力的。除了天津機器局、江南製造局、金陵機器局、漢陽鐵廠等少數大型企業得到中央財政的補助或撥款外，大多數洋務企業都是依靠地方財政的調劑而興辦起來的。這從一個側麵說明，洋務派經濟活動的主要動力是來自地方。太平天國時期財政權的下移，為各地督撫經營洋務企業提供了一定的有利條件”（周育民：《晚清財政與社會變遷》，上海人民出版社2000年版，第307頁。）。而財政本是拮據甚至需靠外省協款挹注的西部省份，可以騰挪籌措的渠道狹窄，洋務企業寥如晨星，一些已經開辦的企業也經營乏力，或因左宗棠、丁寶楨等人離去而陷於停產或半停產的境地。
清朝中央政府在製度層麵真正意識到並著手自上而下推進實業建設，是在清末新政期間。甲午戰爭後，特別是《辛醜條約》簽訂後，清王朝的財政危機愈益嚴重，國庫空虛，財源匱乏，促使統治者在製度和政策層麵作出相應變革。在經濟領域，1903年4月頒布上諭稱：
通商惠工，為古今經國之要政。自積習相沿，視工商為末務，國計民生，日益貧弱，未始不因乎此，亟應變通盡利，加意講求。茲據政務處議複，載振奏請設立商部，業經降旨允準。茲著派載振、袁世凱、伍廷芳先訂商律，作為則例。俟商律編成奏定後，即行特簡大員開辦商部。其應如何提倡工藝，鼓舞商情，一切事宜，均著載振等悉心妥協，請旨施行。總期掃除官習，聯絡一氣，不得有絲毫隔閡，致啟弊端。保護維持，尤應不遺餘力，庶幾商務振興，蒸蒸日上，阜民財而培邦本，有厚望焉。（朱壽朋：《光緒朝東華錄》，第5013～5014頁。）
同年9月，商部正式設立（1906年將工部並入商部，改組為農工商部），所有鐵路、礦務諸要政均歸其辦理，由載振任尚書，伍廷芳、陳璧分任左右侍郎，後又聘張謇為頭等顧問官。為了管理全國工商業，商部還設立了一些中央專業機構，其中有商律館、商標局、公司注冊局、工藝局等。商部成立後，先後頒行了《商律》、《公司律》、《商會簡明章程》、《商標注冊試辦章程》、《重訂鐵路簡明章程》、《重訂開礦暫行章程》、《獎勵公司章程》、《改訂獎勵華商公司章程》、《試辦銀行章程》等一係列工商業法規和保護獎勵條文，鼓勵民間資本投資近代企業。這在中國曆史上，還屬首次。其中，招徠僑資受到格外重視。
海外僑資引起清政府官員的注意，始於洋務運動時期。1866年，廣東巡撫蔣益澧率先提出應仿效歐美，保護旅居他國的本國僑民，並重視發揮他們的作用。他認為：
內地閩粵等省，赴外洋經商者人非不多，如新嘉坡約有內地人十餘萬人，新老金山約有內地二十餘萬人，檳榔士、伽拉巴約有內地數萬人，和約（指中國與英、法等國訂立的條約——引者）中原載彼此遣使通好，若得忠義使臣前往各處聯絡羈維，居恒固可窺彼腹心，緩急亦可籍資指臂。（《籌辦夷務始末》（同治朝）卷43，第16頁；卷99，第49頁。）
1874年，福建巡撫王凱泰更直接提出招徠僑資回國經商，與外國在華資本抗衡，以期“不受洋人抑勒，是又暗收利權”（《輪船招商局檔案》，聶寶璋編：《中國近代航運史資料》第1輯，上海人民出版社1983年版，第983～988頁；《上海機器織布局啟事》，《申報》1880年11月17日。）。在此背景下，曾有部分華僑投資國內企業，如輪船招商局、上海機器織布局等皆吸收僑資（朱壽朋：《光緒朝東華錄》，第3637頁。）。但在清末新政前，僑資參與國內企業尚處於起步階段，在清政府方麵並未真正引起重視和形成相應的政策條規；華僑投資也多為零星舉動，並不普及，更未形成熱潮。相反，由於政府方麵沒有提供相應的保護，在1872年由南洋華僑陳啟源在廣東南海辦的繼昌隆繅絲廠還不時受到地方守舊勢力的騷擾，以致不得不一度遷往澳門。
1895年中日《馬關條約》訂立後，麵對內外危機和嚴重的財政困難，清政府放寬了對民間資本投資近代企業的限製，也加快了招徠華僑投資國內的步伐。同年8月，清廷上諭稱：“南洋各島暨新舊金山等處，中國富商在彼僑寄者甚眾，勸令集股，必多樂從”，決定派人“迅赴各該處，宣布朝廷意旨，勸諭首事紳董等，設法招徠”（《清德宗實錄》卷521，第1頁。）。但以法規的形式公布政府的一係列獎勵政策和相應的保護措施，並采取一些切實的舉措，則是在1901年新政開始以後。
清末新政的重點之一，是獎勵實業，並通飭各級官員“一律認真恤商持平，力除留難延擱各項積弊，以順商情而維財政”（朱壽朋：《光緒朝東華錄》，第5254頁。）。清政府申明，這些條規同樣適用於回國投資的海外華僑。為吸引更多的僑資，1904年商部奏準清廷委派先期回國投資並已有成效的南洋僑商張振勳，以“考察外埠商務大臣兼督辦閩廣農工路礦事宜”的身份，前往南洋各地遊說（《清德宗實錄》卷576，第10～11頁。）。1907年，清政府又委派農工商部右侍郎楊士琦奔赴南洋，令他“前往各該埠考察情況，剴切宣布德意，優加撫慰。如有慨集巨資回華振興大宗商務者，除從優予以爵賞外，定飭地方官妥為保護，以重實業而惠僑民”（朱壽朋：《光緒朝東華錄》，第5115、5116、5345、5346頁。）。
還在1903年商部設立之初，為打消華僑回國投資的疑慮，清政府曾諭令：
各埠華商人等，凡有因事回華者，其身家財產均責成各省督撫嚴飭地方官切實保護，即行妥訂章程，奏明辦理。倘有關津丁役、地方胥吏及鄉裏莠民藉端訛索，即予按律嚴懲，決不寬貸。
鑒於各地仍不時發生敲詐僑資的事端，以後清政府又幾度重申，指令地方官員切實保護回國投資的華僑。1905年，福建詔安縣知縣王國瑞、典使王錫圭、遊擊侯培光、南安縣知縣譚子俊、前署安溪縣知縣袁英麟等，因對當地僑資保護不力，分別受到撤職查辦的懲處（《清德宗實錄》卷559，第5頁。）。應該說，上述法規、條例和措施，對吸引和保護華僑回國投資起到了一定作用。如前述廣東新寧鐵路1906年5月動工後，不時遭到地方守舊勢力的阻撓，搞得陳宜禧“心力交瘁”，難以招架。後被商部聞知，遂電令“兩廣督臣飭於路線所經之處，由該管地方官切實保護，並出示勸導鄉民，俾無阻撓，庶幾易於施工”（宓汝成：《中國近代鐵路史資料》，第946、948頁。），局麵始有改觀。但僑鄉和華僑投資都偏重於東部地區，招徠僑資的舉措對西部地區經濟的促動甚微。
東部地區近代企業的創辦，除了得到華僑資本的挹注外，有的還有來自政府的扶助。袁世凱主持的直隸地方政府，就曾對興辦工業提供資金幫助。一些私人企業在初創時，商股不能招足，便得到官款支持，《北洋公牘類纂》稱“先用官款以植其基，繼招商股以廣其業。官任保護，商任經營”。如1904年，天津商會協理寧世福創辦織染縫紉公司，招商股5萬元，天津官銀號貸銀1.5萬兩，助充股本；1905年，天津工商研究會會長宋壽恒創建造胰有限公司，天津官銀號貸與銀洋1000元；1906年，天津客籍學堂庶務長王齡嵩開辦牙粉公司，天津官銀號貸撥銀2000兩；同年4月，周學熙開辦北洋勸業鐵工廠，天津官銀號以長年5厘息，貸銀20萬兩；7月，周學熙興辦啟新洋灰公司，天津官銀號以長年5厘息，先後貸銀共達80萬兩。在政府的扶助下，天津出現了官商合力振興工業的局麵，近代企業相繼開張，其中規模較大的有機器造紙有限公司、萬安有限公司（織造氈呢等物）、電燈有限公司、濟安自來水有限公司、北洋勸業鐵工廠、實業工藝廠、北洋煙草公司和啟新洋灰公司。1900年以前，天津近代工業隻有四五家，資本額約110萬元，到1911年辛亥革命前夕，已達137家，資本總額2920萬元。袁世凱主持的直隸地方政府扶助工業的措施，對天津乃至華北地區近代工業的建立和發展，起了重要的作用（唐克敏：《袁世凱與中國資本主義》，上海中山學社編：《近代中國》第4輯，上海社會科學院出版社1994年版，第304頁。）。