（本文為上海商學院文法學院2012年課題研究成果。）
李紅豔（作者單位：上海商學院文法學院。）
摘要：近年來，伴隨著非政府組織的快速發展，各國的非政府組織也都程度不同地出現了諸如決策不民主、監督機製乏力等治理問題，這些問題已經嚴重影響了非政府組織的社會公信力並且成為製約非政府組織進一步發展的瓶頸。因此，在理性分析非政府組織治理問題和治理模式的基礎上，選擇適合我國非政府組織發展的治理模式，不僅是問題解決的關鍵所在，也是促使非政府組織規範發展的必然要求。
關鍵詞：非政府組織治理治理模式共同治理
20世紀70年代以來，各國非政府組織在經濟社會領域得以迅猛發展，但同時，一些非政府組織在其運作過程中也出現了決策不民主、監督機製乏力、信用缺失等問題，嚴重影響了非政府組織的社會公信力。因此，為促使非政府組織健康發展，在當前條件下，正視非政府組織存在的問題，探討有效的治理模式、尋求問題的解決方案就尤為迫切和必要。
一、非政府組織治理問題的提出
從世界範圍看，各國的非政府組織在教育、衛生保健、婦女兒童保護、賑災救濟、生態環境保護、提供各種服務以及人道主義救援等各種問題上都發揮著日益重要的作用，並且已經成為各國經濟社會發展中不可缺少的獨立於政府和市場領域的第三領域。同樣，我國的非政府組織也正日益成為我國社會生活中不可或缺的第三部門，在教育、科技、文化、衛生、環境保護、扶貧開發、慈善、農村專業經濟等社會生活的各個領域以及在推進我國現代化建設、構建社會主義和諧社會等方麵發揮著政府和市場不可替代的作用。上述有關非政府組織的積極作用已經得到了社會各界普遍的認同，也使得非政府組織獲得了廣闊的發展空間。
但是，在非政府組織的發展過程中也頻頻出現了令人擔憂的諸多問題。如美國的聯合道路（The United Way of America，UW）前任主席威廉姆·阿拉莫尼（William Aramony）因詐取該組織120萬美元，於1995年被查處，以貪汙巨額善款罪而鋃鐺入獄，他高達46萬多美元的年薪以及奢侈的消費也隨之曝光，造成了該組織收入急劇下降，100多名員工被解雇。赫赫有名的有著86年曆史的美國有色人種促進會也因資金挪用而遭受了嚴厲的打擊［1］。類似的問題也屢屢發生在我國的非政府組織中。2001年年末，《南方周末》報道的“中國媽媽”胡曼莉以“麗江媽媽聯誼會”法定代表人的身份，以慈善組織的名義不斷為自己牟取私利，被告上法庭事件；青基會及其希望工程被報道涉嫌違反國家規定，挪用“希望工程”捐款逾1億元用於投資股票、房產及各類風險企業，並招致巨大虧損事件［2］；2002年6月，有關媒體報道的山東菏澤市一民辦孤兒院院長“慈善媽媽”董玉閣因涉嫌詐騙罪被判有期徒刑11年事件；2004年10月，原國家自然科學基金會會計卞中因涉嫌貪汙公款1200多萬元、挪用公款達2億多元而被指控犯有貪汙罪和挪用公款罪事件；2006年被媒體曝光的“全國牙防組”及“福建商業聯合會借評比之名亂收費”事件；中華體育基金會的2000萬元、宋慶齡基金會的1810萬元“丟失”事件［3］；以及2011年6月中國紅十字會因郭美美炫富而引發的信任危機事件［4］，等等。
上述令人觸目驚心的事件實際上都是非政府組織失靈的表現，是非政府組織治理問題的集中反映，是非政府組織所有者缺位和服務的間接性導致的信息不對稱、組織內部結構設置不盡合理與決策不民主以及外部監督機製乏力等問題的大暴露，這已嚴重影響了非政府組織的社會公信力並成為組織進一步發展的製約因素。正如裏賈納·E·赫茲琳傑所言：“公眾缺乏對非營利組織的信任不是由於管理問題，而是由於治理不善造成的。”［5］因此，如何改善治理，構建公眾對非政府組織的社會信任就成為各界關注的焦點，這促使人們把目光轉向了非政府組織治理領域。如，2002年6月，南非召開的第三部門研究國際協會第五屆年會的主題就是非營利組織的治理；2002年9月，北京大學召開的“亞洲國家第三部門：治理的問責性與運作”研討會以及同年10月美國的管理學會年會也將非營利組織的治理問題作為研討的問題之一［6］；2007年11月，由中國青少年基金會主辦的我國第二屆治理論壇則直接將大會議題定為“非營利組織治理與和諧社會建設”［7］。可見非政府組織治理已成為當前亟待解決的重要課題，也引發了我們對非政府組織治理及其相關問題的進一步思考。
二、非政府組織治理及其基本模式分析
非政府組織治理的實質就是組織的利害相關者對組織的監督和製衡機製［8］，其理論基礎是現代治理理論。現代“治理理論的提出實際上是為第三部門亦即非政府組織在理論上謀得了一個合法的地位”［9］，從而成為非政府組織形成和發展的重要理論依據之一。目前，我國已有的有關非政府組織治理及相關研究大多建立在現代治理理論的基礎之上。學者們主要從內部治理、外部治理以及法律環境等角度對非政府組織治理及其相關問題作了科學闡釋。綜合他們的觀點，結合公司治理和現代治理理論，筆者認為非政府組織治理就是非政府組織通過各種製度與方式協調包括組織各方在內的與非政府組織有利害關係的主體及其利益關係，有效發揮資源配置和權、責、利功能，實現非政府組織的宗旨和決策科學化以及各類主體利益最大化的活動過程。非政府組織治理具有兩個突出的特征。一是非政府組織所有權、經營權、控製權與受益權是分離的。在非政府組織中，當其發起人或捐助人完成捐助行為後就與非政府組織的資產所有權脫離了關係，這直接造成了非政府組織的所有者缺位並使其所有權與受益權出現分離，進而使捐助人喪失了對資產的控製權，最終形成所有權、經營權、控製權與受益權的“四權分離”［10］。這使非政府組織麵臨著更加複雜的治理基礎。二是非政府組織擁有眾多的利益相關者。一般而言，凡是能夠影響非政府組織行為或者被非政府組織行為影響的個人或集團，如出資人、受益者、誌願者以及其他社會公眾和群體等都是組織的利益相關者。這使得非政府組織的公共責任更加突出，它必須主動履行公共責任，必須考慮各利益相關者乃至整個社會的利益。因此，非政府組織要麵對更加廣泛的利益相關者和更加複雜的治理環境。在這種複雜的情況下，非政府組織要發揮其整體功能、實現其目標，選擇合理的治理模式就顯得尤為必要。