雍正對這些官製的變動,有的成為定製,反映了客觀事物發展的需要;有的因特殊情況所必需,事畢即行裁撤;有的是他觀察客觀事物不準確,故亦不能長久;有的是他為酬勞寵臣,特為立製,他說的很明確,人去事變,不為保持。
奏折製度
比台省合一更具影響的政治舉措是奏折製度的全麵施行。
奏折是後發展起來的官文書,在此之前,地方官有事稟報皇帝,凡係地方公事,用題本,若係個人私事,則用奏本,前者蓋官印,後者不用印。兩種文體都交由通政司進呈,在皇帝觀覽之前,已先由有關官員看過,因此這兩種文體的奏章,是公開的,不是隻有皇帝拆閱的秘密奏疏。這樣的文體,有些事情官員不便奏聞,皇帝想知道的從中得不到,不利於下情上達。這本是明朝製度,清朝沿襲以來,皇帝感到不便,據記載,在順治年間產生了補救的文書——秘密奏折,但今天見不到實物,不能證實。而在康熙三十二年(1693),它已確實存在了。今存蘇州織造李煦在那年七月奏報蘇州得雨、糧價和民情的折子,康熙見奏後,朱筆批示,“五月間聞得淮徐以南時暘舛候,夏澤愆期,民心慌慌,兩浙尤甚。朕夙夜焦思,寢食不安,但有南來者,必問詳細,聞爾所奏,少解宵旰之勞。秋收之後,還寫奏帖奏來。凡有奏帖,萬不可與人知道”。由此可知,不得讓第三者知道的奏章,是秘密的,不是題本、奏本;這種文字,當時叫做“奏帖”;它的要點,是在一個“密”字。康熙在江寧織造曹寅於四十三年(1704)七月二十九日的奏折上朱批:“倘有疑難之事,可以密折請旨。凡奏折不可令人寫,但有風聲,關係匪淺。小心,小心,小心,小心!”康熙於再立允礽後,聽到有不同的輿論,苦於不知其詳,因在李煦的奏折上寫道:“近日聞得南方有許多閑言,無中作有,議論大小事。朕無可以托人打聽,爾等受恩深重,但有所聞,可以親手書折奏聞才好。此話斷不可叫人知道,若有人知,爾即招禍矣”。奏折人李煦、曹寅,都是康熙皇帝的家奴,而且是親信。康熙四十年(1701),江蘇巡撫宋犖的奏折,由李煦代呈,這表明當時具有寫、呈奏折權力的人,不在官階,而在同皇帝的關係。五十一年(1712),康熙諭領侍衛內大臣、大學士、都統、尚書、副都統、侍郎、學士、副都禦史等,說他有聽不到的話,常令總督、巡撫、提督、總兵官、將軍在請安折內,“附陳密奏,故各省之事不能欺隱”。因令這些官員也於請安折上,“將應奏之事,各罄所見,開列陳奏。”並表示代為保密,原折朱批後發還。這說明在康熙晚年能上奏折的官員增多了。所以說,康熙朝密折已經產生,大多數的情況是官員利用請安折子,密陳地方官民動態,內容尚不甚廣,能夠書寫奏折的官員也不太多,因而還沒有形成嚴格的奏折製度。
雍正統治時期,奏折人的範圍明顯地擴大了。元年(1723),雍正下令各省督撫密上奏折,於是封疆大吏都有了這個權力,隻是在實行中有的犯了錯誤,遭到處分,停止其使用權。後來雍正又給提督、總兵官、布政使、按察使和學政全體官員書寫密折的權力,隻是在上交的渠道上與督撫有所不同。督撫提鎮藩臬學政均是地方大員,此外,一些微末之員,由於雍正的特許,也可徑上密章,如湖南衡永郴道王柔,廣西右江道喬於瀛、福建鹽驛道伊拉齊、杭嘉湖道徐鼎、浙江糧道蔡仕舢、江安糧道葛森、陝西平慶道李元英、糧鹽道杜濱、直隸通永道高礦、寧夏道鄂昌,雲南驛鹽道李衛、浙江杭州知府孫國璽、山東兗州知府吳關傑、湖廣鄖陽府同知廖坤、山東沂州營副將楊鵬等等。這些道府同知副將是中級官員,而用雍正的話說:“道府等員,乃係小臣,品級卑微,無奏對之分”。他們的能上奏折,是雍正特給的恩寵。這些人或者與雍正有特殊關係,或者為親重大臣的子侄,或在引見時獲得青睞,因得榮膺書寫奏折之寵。由中央派到地方的常設官員,如江寧,蘇州,杭州三織造、各處巡監禦史、稅關監督、各種臨時性的巡察禦史、給事中,或因掛有科道銜名,或因為雍正皇帝家臣,自然賦予密折言事之責。還有的臨時派到地方辦事,也可密上折子,如清理江蘇積欠,負責大員戶部侍郎王璣有此權利自不必說,連分查鬆江府錢糧的王溯維也得奏折言事。在中央,京堂以上和翰詹科道官員都能書寫奏折。雍正擴大奏折人員的範圍,使它達到了一定的數量,僅《朱批諭旨》一書所收的奏折的撰寫人,即達二百二十三人,實際奏折人多達一千人以上。
奏折,幾乎全有雍正皇帝的朱筆批語,叫做“朱批諭旨”,批過的奏折稱做“朱批奏折”,奏折和朱批諭旨構成奏折製度的必備成分。
雍正朝的奏折內容,比康熙朝大大豐富了。君臣籌商全國的或地方的政務,是最重要的內涵。二年(1724)十一月,雍正向大學士等發出上諭:“凡督撫大吏任封疆之寄,其所陳奏皆有關國計民生,故於本章之外準用奏折,以本所不能盡者,亦可於奏折中詳悉批示,以定行止”。督撫所要陳奏的政事,限於題本程式和保密要求,很難詳盡,皇帝就不能徹底了解臣下隱衷和下情,而皇帝的指示也以同樣的原因不能盡述,使臣下對皇帝的意圖了解也受到限製。這樣,上邊難於決策,下麵不能全力奉行。雍正就是要用奏折這種公文,使臣工和皇帝雙方亮明觀點,經過討論,定策施行。雍正朝的重大改革,許多是先經君臣密商,而後決策付諸實行,如攤丁入糧製度,就是雍正同黃炳、李維鈞及九卿通過奏折,反複商酌決定下來的。改土歸流的政策,也是在多人的奏折中,君臣密籌,議而後定。雍正元年(1723),禮部掌印給事中繆沅就處理苗民事務,疏請令土司諸子分襲以殺其勢,雍正把它交湖廣總督楊宗仁議奏,其不同意,認為那樣做會出現強弱兼並的後遺症,雍正朱批不以為然。
可見,至於改土歸流,雍正起始並不讚成,他於二年(1724)在廣西巡撫李紱的奏折上批示:
土官相襲已久,若一旦無故奪其職守,改土為流,誰不驚疑?
李紱聽從主子之見,上奏折表態,雍正又批道:
斟酌處頗為合宜,諸凡總在爾等封疆大吏審擇中道而行也。
三年,貴州提督馬會伯奏請對苗民用兵,以推行改土歸流,雍正讓他同雲南巡撫管雲貴總督事鄂爾泰商討。
這時署理貴州巡撫石禮哈亦欲用兵,雍正內心讚同他們的意見,但怕他們年少魯莽,把事情辦壞,故而壓住了。不久,何世璂出任黔撫,折奏主張招撫,雍正內心不以為然,但亦允許他實行,然而不見其效。四年四月,鄂爾泰折請貴州用兵,雍正大加讚賞。
至此決定強力推行改土歸流。這是幾年間持有不同意見的君臣往複磋商的結果,就中,雍正從對苗民事務的不熟悉,拿不定主意,到把握實情,做出裁斷,是他吸收臣下意見的過程,所以這種奏折,便於君臣商討事務,決定政策措施。
河工的問題,雍正也是先通過河臣的奏折進行探討,決定行止。李紱曾向雍正當麵提出疏浚淮揚運河的建議,雍正覺得有些道理。命他與河道總督齊蘇勒商酌,其以工程浩大,不敢輕定,擬於實地考察之後,再提出具體意見。
李紱的建議是否可行,雍正說的全是活話,他並非為推卸己責,事鹹則居乾斷之功,事敗則推諉臣下,而是要大家商量,他則從中吸收意見,考慮決策。即如治黃專家靳輔的兒子靳治豫奏稱滾水壩無益,減水壩有利,雍正說他“實未洞徹”其利弊,而“河務關係甚大,不便自立主意。”因將靳治豫打發到齊蘇勒處,命他們“悉心通盤打算,酌量為之”。有一官員折奏河工備料的弊端,雍正匿去撰折人姓名,將折轉發齊蘇勒,命其“盡心籌畫”,齊蘇勒遵旨陳奏事情原委,雍正覽後朱批,“所奏是當之至,朕原甚不然其說,但既有此論,其中或不無些少裨益,所以詢汝者,此意耳。今覽爾奏,朕洞徹矣”。河工事務複雜,學問甚大,雍正早年雖曾隨侍康熙南巡視察河工,參預過永定河工程,但畢竟不是身任其事,了解有限,即位後要拿主意,又不能魯莽蠻幹,自認知識有限,多方考察,臣工奏折就成為他考慮決策的一種材料。上述與齊蘇勒商議的幾件事,都被否定了,也是處決了政事。雍正君臣利用奏折籌商政務,雖巨細非一,行否不定,但卻是奏折的重要內容。