第24章 地方債務融資的風險管理(2)(3 / 3)

其他的增信形式還有稅收或土地抵押,例如對於那些有良好社會回報、但收益不高的項目,可以允許地方政府以稅收或土地為抵押發行債券;另外還有針對意外開支的應付機製等措施。意外開支的應付機製可以通過部分擔保或應急貸款等形式設立,以應付融資過程的意外需要。

總之,增信技術對於分配和平衡資源是一種有力的工具,它能夠有效降低融資成本,支持市場發展;能夠有效促進硬性的信用文化的建設。這些優勢客觀存在,但存在的程度取決於信用增強項目的具體設計和項目的執行情況。

地方政府的融資實踐

國內在投融資領域的實踐,最典型的莫過於上海和重慶。上海是國內較早探索並實踐地方公共建設融資的城市,早在20世紀90年代初,就成立了十家政府性投資公司,如上海城投、久事公司等,以政府信用作擔保從銀行借貸,以財政支持還貸。重慶借鑒上海經驗,開發了“八大投”融資模式,為基礎設施建設進行融資,受到世界銀行推崇。

一、上海投融資模式與創新

1.上海基礎設施投融資體製改革曆程

從20世紀80年代開始,上海開始探索投融資體製改革的新模式。從城建資金的籌措、管理、運作等多方麵進行探索與改革,走出了城建投融資多元化發展與創新的新路子。上海投融資的改革與實踐,大致經過三個發展階段:

第一階段,從20世紀80年代中期到90年代末期,為政府主導投資階段。80年代中期,上海城市基礎設施建設資金缺乏。1986年8月,國務院發布“國函(1986)94號”文,批準上海采取自借自還的方式,擴大資金來源,加強城市基礎設施建設,此項政策被稱作“94專項”。1987年12月上海久事公司應運而生,就是取名“94”的諧音。久事公司作為政府性投資公司,通過向世界銀行、亞洲開發銀行等金融機構貸款,從國際上籌集建設資金,先後投入南浦大橋、地鐵一號線、虹橋國際機場候機樓改建等市政建設工程。“久事公司”的誕生,開創了上海市“政府項目,市場化運作”的新思路。

1992年7月,上海市組建了城市建設投資開發總公司(簡稱“城投公司”),這是全國第一家城市建設投資開發公司。城投公司的誕生,標誌著上海城市建設投融資開始由計劃體製向市場體製轉變。在資金籌措方式上,城投公司可實現現金借貸、政府信用擔保、財政支持還貸的運作方式。20世紀90年代,上海先是以土地批租為重點,大規模籌集建設資金。土地批租為上海帶來1000多億元資金,大幅增加了財政實力。“兩橋一隧”是當時的經典案例。90年代後期,受到土地資源有限性的製約和亞洲金融危機的影響,上海開始將有盈利的基礎設施項目推向市場,實現社會融資。

第二階段為社會參與投資階段(1998—2001年)。隨著土地批租空間的減少和經濟發展帶來的城鄉居民存款的增加,民營及其他多種性質的資本逐漸參與到基礎設施投資建設中來,BOT、BT、BTO等多種基礎設施項目融資創新模式開始出現,為上海基礎設施的建設帶來新的資金和活力。經典案例如1996年的大場水廠國際招標、1999年的上海高速公路招商等。

第三階段為2001年後,上海投融資逐步轉向行業市場化改革階段。在這一階段中,首先,實現政企分開,改變政府資金投入方式。基礎設施建設項目,不再由財政直接投入,轉而實行以項目公司的方式市場化運作,政府投資公司與行業管理局在行政上脫鉤。同時,在建設過程中,推行招投標製度,促進投資主體多元化。其次,充分發揮市場機製作用,采取多樣化的投融資模式。在高速公路網和越江工程建設上,麵向社會招商;在水、電、氣等公用設施建設上,發揮上市公司作用,通過配股、國有股減持和資產經營等途徑,拓寬向社會融資的渠道;在軌道交通建設上引入競爭機製,實行投資、建設、運營、監管“四分開”。

通過多年的探索和改革,上海逐步實現了投融資體製的市場化、投資主體的多元化、資金籌集的多渠道,形成“政府引導、社會參與、市場運作”的投資格局。