（原刊《南方周末》2007年9月19日）
改革與法治及解釋權
最近學界特別是法學界對於改革的思考，集中到了“改革與法治”這類問題。討論這個問題的一個現實因素就是最近某些地方黨政領導聲稱改革要敢於“突破法律禁區”，主張“沒有明令禁止都可以想可以幹”。這讓人們感到困惑甚至擔憂，因此，“違法”改革的成本和收益、改革過程中的“惡法”及“良性違憲”等問題也就自然而然地成為了熱點。
在我看來，有關這類問題的爭論，並沒有真正理解中國社會本質性特點。“改革”的本意是指保持某種製度和事物原有本質的前提下所進行的某種改變。從1978年開始，改革就成了中國主導性的話語，而且被賦予了極強的道德正當性和合法性。那麼，什麼是本質性的需要保持的，那些東西是可以改變的，如何改變，都與改革的解釋權有關。
中國改革30年來，這個解釋權還是執政者的，即最高政治權力的掌握者所擁有。也就是說，如果是執政者主導或認可的某些社會改變，它就可以通過意識形態的轉化賦予這種改變為“改革”，而且還可以改變某些具體的法律規定，使之成為法定秩序。而民眾自發的某些改變或底層政治人物所推行的某些社會改變，問題就複雜得多。如果民眾的壓力過大，而又沒有觸及執政者的底線和基本利益，就有可能被認可，並可以上升為法律規範。如果民眾或底層政治人物的行為觸及到了執政者的底線，那這種改變就不會被認可，就會被認為是違法犯罪。
當然，執政者的底線是會改變的，但某些東西則是剛性的。在改革的初始階段，執政者就給出了“四個基本堅持”這一底線。但隨著形勢的發展和壓力的增加，除了“堅持共產黨的領導”成了神聖不可侵犯最具剛性的原則，其它的都是在“發展就是硬道理”之下加以突破而有某種程度的改變。比如，公有製或私有製發展等問題，就可以通過對“社會主義”進行新的解釋而賦予它的合法性，也可能通過修改相關法律來得以改變。而隨著新的社會利益結構的相對固化，某些經濟集團的利益訴求成為了新的法律規則，也就使“改革”的空間越來越少，“改革者”越來越艱難。
可見，要解決目前“改革與法治”等問題，關鍵還是要解決“改革”和“合法”的解釋權問題。在中國這樣一個政治主導司法的國家裏，沒有政治的解決方案，司法的自我效正和修恢功能是十分有限的。當然，這個政治解決的方案起碼具有兩個方向性的選擇。其一，就是進一步把解釋權向執政者集中，寄希望於象鄧小平一樣的開明而有權威的政治家，敢於衝突一切阻力，用類似“黑貓和白貓”這樣簡單的規則來領導當下的中國“殺出一條血路”；其二，則是實現解釋權的轉移，讓民眾“對什麼是改革”擁有解釋權。這就要求按民主和憲政的框架來約束權力，讓民眾有權力和能力參與社會發展，並最終決定社會製度改變的方向和路徑。簡單來說，要使中國社會的改革事業進一步推進，在政治上就有“新威權主義”和“民主憲政”兩個方向性的選擇。
把社會改革的解釋權賦予新的威權式政治領袖，也許會有立竿見影的政治效果，會很快解決一些社會問題，使一些爭論不休的問題迅速得到平息。問題是，這種威權式政治領袖往往是曆史自然形成過程，絕不是用暴力機器強加給國家和社會的。而且，威權政治的後果也具有多樣性，有可能讓整個社會和民族為其錯誤的決策承擔後果。如果選擇“民主憲政”的框架來規劃和推進改革，也許會影響到某些效率，但它終究符合世界政治發展的潮流，也會能激發民眾的創造精神，使社會獲得穩定而健康的發展。問題是，選擇“民主憲政”本身就是最重要的“改革”，對什麼是“中國式的民主憲政”的解釋也就具有十分的政治性。
當然，問題絕不是兩選一這樣簡單。任何社會性製度的改變都最終取決於社會力量的對比。同樣，對於改革的解釋權這類問題最終也取決於社會力量的對比。但是，無論現在還有多少“中國式”的解釋在曲解人類已有的政治文明成果，科技的發展，特別是網絡資訊時代形成和擴大的公共領域，越來越多突破威權式政治人物劃定的框架，而自覺或非自覺地用普世價值規劃人們的行動路線。這實際上是這麼多中國人堅守在國家和民族改革事業前沿陣地的理由和目標。
（原刊《同舟共濟》2008年第9期）
“全民低保”是一個什麼樣的問題？
近來，關於“全民低保”的話題比較熱鬧。主要起因於著名經濟學家吳敬璉在一次會議上提出中國實現全民最低生活保障製度的條件已經成熟。有新聞媒體稱吳老的觀點“前衛”，有學者撰文說“全民低保”就是“貧困社會主義”。
所謂低保就是政府根據一定時期一定地區居民維持基本生活水平的需要設立一個最低的生活保障標準，對低於標準者提供救助的製度。而所謂“全民”，如果從目前中國存在的城鄉二元結構來看，主要是指城市居民和農村居民。對於城市居民低保，早在1999年9月國務院就頒布了《城市居民最低生活保障條例》。該條例第二條就明確規定“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低於當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。”因此，到2005年底，全國領取城市居民最低生活保障金的人數已達2233萬人，低保標準月平均為155元，保障對象實際領到的救助金補差為每月72元，各級財政共支出低保金191億元，其中央政府對地方低保資金的補助達到110億元。國家民政部據此宣稱“城市低保基本實現應保盡保。”也就是說，無論從立法上還是現實方麵來看，城市居民應享受最低生活保障已不存在任何爭論了。有關“全民低保”的爭論，實際上是關於把社會低保延伸到農民有無必要和可能的爭論。
要不要把社會低保延伸到農村居民，這本來不是一個需要討論的問題。它現在之所以成為了問題，是有些人認為，農村居民有土地和房屋，隻有他們願意勞動就能獲得基本的生活資料，無論如何都不會餓死，如果國家讓農民享受了低保，就有可能讓一些人不種莊稼而成為社會的寄生蟲。可事實上，現在農村土地對農民基本生活的保障功能已越來越弱。且不說那些因城市化進程中失去土地的農民，就是那些有地可耕種的農民，有許多因生產條件十分惡劣而生活在貧困之中，一遇到天災人禍就生活無著。正因為如此，目前中國農村還有6432萬貧困人口，其中有2365萬還沒有解決溫飽處於絕對貧困。這些還處於絕對貧困的農民，年收入在683元以下，過著食不飽肚，衣不保暖的生活，他們中那些老、弱、病、孤和其它遭災難的人群更是困苦得難以形容。如果讓他們享受了低保就被某些學者稱之為“貧困社會主義”的話，我要說，不能保障他們最基本的生活需要則一定不是真正的社會主義。
那麼，讓全國農村居民都享受低保有沒有可能呢？也就是說，國家有沒有財力來實現包括農民居民在內的“全民低保”呢？這要看賬如何算了。如果以目前農村6432萬貧因人口為低保對象，平均補差為每人每月30計算，全年各級財政要為之付出231.5億元；如果以2365萬處於絕對貧困農村居民為低保對象，就是按照現在城市低保的全國平均補差水平每月72元計算，全年各級財政要為之付出204.3億。但事實上，這200多億元並非全是新增。到2005年底北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等１4個省、直轄市分別頒布地方規章或以政府名義發文，在全省（市）範圍內全麵建立農村低保製度，共有777萬農村居民得到了最低生活保障。如果減去這部分人和中央給地方的轉移支付款項中的“農村特困戶救濟”，實際增加的大約為100億元。而2005年，政府的財政收入已經達到3萬億元，僅增收部分就達5000多億元。這樣一算，顯然就不是什麼財力夠不夠的問題。
據上所述，在我看來，“全民低保”不是什麼“前衛”問題，實際上是一個有關農民的“國民待遇”問題；不是一個能不能為的問題，而是一個想不想為的問題；不是一個可不可為的問題，而是一個現代公平公正社會必須為的問題。
（原刊《中國證券報》2006年7月25日）
是什麼逼得我們在自己的房裏暫住？
日前，我到一著名網站去討論“兩會”，主持人詢問如何看待有代表委員提出“住房落戶注冊的提議”。一位經濟學博士認為，“純粹從公共政策上來講，戶籍是不能買賣的，購房落戶等於買賣了，等於做交易。如果說要過戶落戶的話倒不如賣戶口，賣戶口的錢歸公共財政，但是購房落戶這個收益歸了房產商，這違背了公共政策不能交易的原則”，“是一個惡政”。我當時反問道，我都在這個城市買了房子了，你還不讓我入戶，我隻能在自己的房子裏暫住，這又體現了什麼樣的公平呢？
我是不同意為了刺激房地產市場來解決戶口問題這種方案的，但是，我認為這樣的政策是不是一個惡政，則是一個可討論的問題。而要了解這一點，就有必要具體分析中國戶籍製度的曆史演變。
從本質上來說，戶籍製度是一種根植於農村自然經濟和家族傳統的行政管理方式。因此，到近代商品經濟和城市化有了一定的發展規模之後，戶籍製度便隨之沒落，自由遷居和大批人口流動成為曆史的必然。然而，新中國成立以後，由於重工業優先發展戰略目標的選擇，由於高度集權的中央計劃經濟體製的確立，為了減輕城市人口壓力，建立了限製流動遷徙的戶籍製度。具體來說，這種戶籍製度主要有四個方麵：其一，它把戶口分為農業戶口和城鎮戶口（非農業戶口）兩大類，而一旦這種社會身份被確立，其後代子女均按照這一身份確定戶口類別。其二，這種戶籍製度與每個人的基本生活消費品定量配給相結合。擁有城市戶口的人可以憑糧證和副食供應證等享受國家低價供給的各種生活必需品，而農村戶口的擁有者不享受這些供給。客觀上形成了吃商品糧和不吃商品糧的區別。其三，這種戶籍製度與國家壟斷下的勞動人事製度相結合，國家隻負責城市非農業人口在城市的就業安置。1957年12月國務院發布的《關於各單位從農村中招用臨時工的暫時規定》要求城市各單位一律不得私自從農村中招工和私自錄用盲目流入城市的農民，甚至還規定臨時工亦必須盡量在當地城市中招用，不允許農村人口進入城市尋找工作。其四，這種戶籍製度與社會福利製度結合在一起，確立了城鄉完全不同的醫療、勞保、退休、住房、子女上學等福利保障製度，為城市居民提供各種優先權。
雖然，這種戶籍製度所確立的城鄉社會二元結構對於實現我國經濟的工業化起到了一定的作用，但是，也產生了許多負麵影響。進入到上世紀80年代，隨著家庭聯產承包責任製的實行，農村居民獲得了一定程度的生產和生活的自由，而城市工業的複蘇卻增加了對勞動力的需求。農村剩餘勞動力自發地向城市轉移也就成為了必然，產生了世界上獨一無二的農民工大軍。麵對這種社會現實，執政者不得不對戶籍製度及在此基礎上形成的以城市為中心、以保障城鎮勞動者就業為目標的二元勞動力市場，進行調整和改革。比如，1984年10月，國務院發布《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定凡在集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。1985年7月，公安部決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》製度，允許暫住人口在城鎮居留。同年9月，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》，規定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領居民身份證。1992年，國務院成立了由國務院辦公廳牽頭、公安部等部門參加的國務院戶籍製度改革文件起草小組，並於1993年6月草擬出戶籍製度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記製度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。此後，通過試點，在2001年3月國務院批轉公安部《關於推進小城鎮戶籍管理製度改革的意見》，小城鎮戶籍製度改革全麵推進。2004年9月公安部廢止了《城市戶口管理暫行條例》。各地的改革是具有開創性而有成效的。1986年安徽滁州市天長縣秦欄鎮首先實行“綠卡戶籍製”；1992年，浙江溫州推行“綠卡製”；接著在上海、深圳、廣州、廈門、海南等一些改革開放的前沿城市，普遍實行了“藍印戶口”，以吸引人才和資金。與此同時，各省就小城鎮戶籍改革也進行了廣泛的探索。到2001年，全國許多省市都宣布城鄉居民糧油關係與戶口脫鉤。
應該說，改革開放30年來，戶籍製度改革總的方向是積極和正確的。但需要看到的是，附加在戶籍製度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局錯綜複雜，使這些改革很難取得最終突破。如廣東省2001年10月出台政策提出建立城鄉統一的戶口登記製度，但由於有關配套政策的調整不及時，最終在2002年3月暫緩執行戶籍製度改革的有關內容。之所以如此，一個重要的理由就是相關條件不成熟。現在經濟危機來了，有些地方政府為了救房市，企圖把戶口與房子綁在一起。由於戶籍與遷徙自由這一公民權有關，而房屋買賣則是典型的經濟活動，把這兩者聯係在一起，當然會受到各種批評。問題是，如果我們從公民權的角度來分析，也就沒有理由剝奪那些購房者獲得當地戶口，總不能讓那些購得房屋的公民因沒有戶口而長期暫住下去。在這個問題上，走一步總比不走好，解決一部分總比不解決好，更何況這也是買房公民的基本權利。隻要是基本權利，就不應該因還有許多人沒有得到，就幹脆剝奪所有人的。至於所謂買房落戶是為了有錢人這種說法更不值得一駁。表麵上這些人好象在為窮人說話，實際上隻不過是為了強勢集團剝奪公民基本權利提供理由罷了。因為，那些真正有錢有勢的，根本無須通過買房來獲得某個城市或某個地區的戶口來解決小孩上學等問題，人家早就把孩子送到外國去了。
（原題為《沒有理由剝奪購房者獲得當地戶口的權利》，刊《南方都市報》2009年3月16日）
誰在教城管“打人不見血”
“注意要使相對人的臉上不見血，身上不見傷，周圍不見人”，北京警察學院教授高峰在其執筆的《城管執法操作實務》中，教導城管如此應付暴力抗法。他在接受采訪時稱，這是“借鑒公安執法中的一些經驗，對執法技巧進行了總結。”
不看執法對象，將普通百姓當成潛在罪犯對待；罔顧城管權限，隨意效法享有“合法暴力權”的執法部門，這本“秘籍”因此飽受批評。對於高教授的語錄，有論者童大煥痛快淋漓地指出，這是“權力腐蝕知識或者說知識賣身投靠權力”的結果。畢竟，是北京城管看中了高峰的背景，也是北京城管在用這本“內部資料”培訓它的幹部。那麼，究竟是誰在教城管打人不見血？在我看來，並不是高峰教授這些專家偶發奇想，而是他們投靠的“形象工程”指揮棒早就給定了方向。
北京城管為何如此重視“防止暴力抗法”，導火線大約是小販崔英傑刺死了城管隊長。但城管危機由來已久，它反映了一種甚至是“難以調和”的矛盾。地方政府官員要形象，幹淨衛生秩序井然的城市，比起印度、巴西的貧民窟，能體現經濟發展的成果，昭示主政者的管理水平。部分先富者或中產者要提高生活質量，要向發達國家看齊。因此，對於整潔的市容市貌、良好的經商秩序等的追求是很強烈的。
但是，現實中我們還有那麼多窮人。他們是沒有社會保險的農村富餘勞動力，是還不到領取退休金年齡的城市下崗職工，他們又不願去偷盜搶劫賣淫。不得已靠擺攤設點辛苦勞動謀生，沒想到卻討了地方官員的“嫌”，成了他們追求政績的“絆腳石”。如果能把這些人剔出視線之外，似乎也就可以當做他們根本不存在。因此，不少地方政府紛紛在法律無據的情況下，通過地方發文等方式，組建了城管這支以維護市容市貌為任務的地方性執法力量。
然而，城管麵對的是一無所有的底層民眾，做的是奪人“飯碗”的事情，工作的難度也就可想而知，日日陷入追逐戰、遊擊戰是起碼的。而某些“鷹派”城管更是將威脅恐嚇、打罵、掀攤、沒收等作為有效工作手段，不時更有打傷打死“相對人”的事見諸報端。而擺攤設點掙口飯吃，不是什麼十惡不赦罪過。無論這種觀念來自現代人權思想或者傳統道德倫理，無論出自自覺或者無意識，小商販們都有理由覺得正義站在自己一邊，因此時常采用各種方式“暴力抗法”，其抗爭也普遍得到了民眾的同情。城管的公眾形象越來越惡劣，以致成了“和諧社會”的一塊心病，不得不想辦法加以改善了。
而為了規避責任，一種流行的做法是，大量使用無編製的外聘協管員來幹這種“髒活”，其中不乏地麵上的“流氓”、“痞子”。在暴力的工作方式之外，這種複雜的成員結構進一步表明，部分城市的城管出現了黑惡化的傾向。更嚴重的是，城管的執法範圍、執法權限等尚處在“妾身未明”的境地，地方政府卻迫不及待地把原屬於衛生、工商、建設管理的諸多棘手難辦的問題，盡數托付給這個先天不足的隊伍，甚至默許城管向暴力化方向發展。這體現了一些地方政府社會管理能力的降低，更表明社會肌體發生了病變。這麼嚴重的後果，地方政府和城管部門尚不敢完全漠視。
不過，地方政府並沒有能力從體製和法律上徹底解決城管危機，它們隻是認識到，有必要在操作層麵上研究如何“幹幹淨淨地行凶”，絕不能授人以柄，這也才有了高峰們的隆重出場。但就算權力通過專家教會了城管們“打人不見血”，也並不能真正解決城管危機。前些天，深圳寶安城管練士滔被一對夫妻攤販用尖刀刺成重傷的悲劇，就再一次說明了這一點。
（原刊《南方都市報》2009年5月4日）
城管的“失職”與“變質”
城管“暴力執法”多發的問題還未解決，小販“暴力抗法”卻愈演愈烈，最近更有從個人事件向群體性事件發展之勢。要消除和諧社會的這塊瘡疤和心病，就需要徹底對城管製度進行反思。
城管製度發端於上世紀90年代，其目的是為了維護市容市貌，針對的是多頭執法效率低下的客觀情況，采取的方法是集中與街麵有關的各項行政處罰權。它產生了一些立竿見影的效果，但也從一開始就埋下了隱患，並迅速變質。
城管本應解決“小販引起的問題”，比如隨地經營造成的衛生環境差、交通混亂等，卻迅速演變為小販存在就是問題。雖然憲法保障人民的勞動權，更沒有法律明文禁止街頭經營，但城管卻把小販可能造成的破壞當成必然，在實際操作中變成有小販就是城管的失職，必欲除之而後快。所以才有寧花錢成立城管、買昂貴裝備，而不多雇清潔工、交通協管員之舉。
與其相適應的，是城管執法手段的非法化、暴力化、黑惡化。城管行使的是原屬其它行政機關的行政處罰權，仍應按照程序來行事，即先告知當事人相關事實、理由、依據及其權利，再做出處罰，而且當場處罰隻限於五十元以下罰款或警告。但為“有效”地趕走小販，城管的“三板斧”卻無外乎掀攤、沒收、打人。在有些地方，城管要靠罰沒解決部分經費和人員工資或者雇用協管員，這實際上使他們直接從小販口中奪食，“人民內部矛盾”因此變成了“你死我活”的鬥爭。
而城管變質的最新表現是，它成了變相驅趕外來人口、維護地方利益的“地方武裝”。原廣州城管支隊支隊長炮轟厲以寧的寬容小販說就是個例子。他強調，他們並不向本地交稅，“廣州如果不設防，傻瓜都會來廣州。”但是，先富起來的地區有帶動欠發達地區發展的責任，除搞對口援助之外，給外來人口提供一些勤勞致富的機會本是應有之義。現在卻視其為潛在“敵人”，要靠城管來“限製”。看來城管的功能不僅是維護城市的臉麵，更重要的是保護地方的利益。
城管製度之所以走進這樣的誤區，在我看來，根本原因是沒有把民眾的基本權利放在首位。第一，是將所謂的城市秩序，置於民眾的生存權和發展權之上。這種病態的政績觀首先來自於體現經濟發展成果、維護國際形象，以證明社會主義優越性、維護政權合法性。之後上行下效，在地方主政者求升遷的意誌推動下，在城市既得利益者的支持下，很快變成城市管理的指導思想。而二元體製和行政區域劃分產生的地方利益，更是造成對外來民眾生存權的極端冷酷無情。但實際上，追求秩序隻是種虛假的理念，這種人為的秩序，不可能受到文明社會的推崇，靠它贏得形象隻是種一廂情願。
第二，是漠視民眾的自決權，過分倚重公權力。我們的城市管理理念中，很少尊重民眾的主觀能動性，隻是將其作為客觀的管理對象。小區的業主大會本可以決定小區內小販經營的時間和區域，以找到購物方便與環境幹淨順暢間的平衡，但這種自我管理不被允許。繁華地段的小販，本可以組織起來通過自律、內部溝通、外部協商等，找到小販利益與公眾利益的平衡，但這種自我組織很難獲批。一個城市小販真的過多，市場經濟規律就會讓其賺不到錢而離開，但這種自我選擇不被信任，非要動用城管來嚴防死守。而事事由政府包辦的想法，隻能帶來事倍功半、甚至徒勞無功的後果。