“於都事件”的曆史教訓
近日到贛南調查，在中央工農紅軍長征起點地的於都市，查閱了七十前“於都事件”的一些曆史資料。
所謂“於都事件”是指1934年蘇維埃時期查處的共產黨縣級政權第一個集體腐敗案。當時，於都縣縣委書記劉洪清與城市工農檢察委員會主席劉福元、城市黨總支書記餘當文、貧農團主任易林合夥與他人開酒店。後因虧損，劉福元等人又合夥販賣鹽。因獲得暴利，已調軍區任職的前任縣委書記李國盛、原區婦委書記曾發元等人也入股經營。在他們的影響下，於都黨政機關黨政幹部經商、貪汙挪用之風盛行。其中，作為第二屆中央執行委員會委員的縣蘇維埃主席熊仙璧，利用職權，強借公款經商，牟取私利；縣委組織部長高興讚挪用保險金做私人生意；縣互濟會主任、縣合作社主任等都以組織互濟會或合作社名義入股經商等等。另外，縣蘇維埃政府軍事部長劉仕祥勾結科員李其采等人造假賬冒領動員私分費；少共縣委書記騰瓊、縣政府總務長、縣蘇政府財政部副部長、城市區委書記、多個鄉主席等貪汙公款和群眾的捐款或捐物。1934年3月，中華蘇維埃工農檢察部部長項英，親率工作組前往於都縣調查。後經法庭公開審理，劉仕祥、李其采、騰瓊等五人被處以死刑；經中央執行委員會批準，撤銷了熊仙璧的縣蘇維埃主席職務，開除其執委委員職務，並由最高法院判處監察院監禁一年，期滿後剝奪公民權一年；撤銷縣委書記劉洪清縣委書記職務；其他相關人員也受到了不同程度的處分。於都事件的查處在中央蘇區引起了極大的震動。當時的《紅色中華》報以大量篇幅報道了此案，中央人民委員會主席張聞天撰寫了《於都事件的教訓》。
雖然我曾經在中共黨史中對“於都事件”有所了解，可這次站在於都河邊，立在於都紅軍長征紀念館前，卻又多了許多感慨。
長期以來，在我心目中，紅軍時代的共產黨人是一批富有理想和犧牲精神的仁人誌士，他們為了勞苦大眾的利益，拋頭顱灑鮮血，不怕犧牲自己的生命。但是，“於都事件”卻表明，事實並不完全這樣，無論在什麼情況下，都會有一些投機分子為了私利來參加革命活動。無論他們最初的動機如何，也無論他們曾經為了革命事業有過多麼大的貢獻，可他們一旦獲取了一定的權力後，就有可能采取各種手段去獲取私利。特別值得指出的是，蘇區時期的於都，不是太平盛世，而是槍林彈雨，可就是那些曾經為建立蘇區而浴血奮戰過的紅軍幹部，在建立政權後卻集體淪落為投機商人。可見，總有那麼一些人，嘴上講著革命理想，高唱著革命進行曲，骨子裏卻另一番升官發財的打算。革命戰爭年代如此，和平年代就更不要說了。因此，如何防止投機分子混進黨內並掌握國家權力而獲取私利，這對於一個掌握了大量社會政治經濟資源的執政黨來說，是一個十分重大的課題。當然，進行保持共產黨人先進性教育這類政治思想工作是不可缺少的，但是對那些從一開始就有著“當官發財”思想的人，靠革命理想和政治覺悟顯然是不夠的，隻有建立必要的防止官員濫用權力的製度，才可能防腐拒變。
“於都事件”還表明，一個地方的官場作風甚至社會風氣的好壞，與這個地方的主要領導人有密切的關係。於都縣在1929年3月7日由毛澤東率領的中國工農紅軍第4軍攻占，4月12日成立了於都縣工農兵革命委員會和赤衛隊，成為了中央蘇區的全紅縣之一。然後，短短3年，這個全紅縣就變成了全腐縣。蛻變之快，蛻變之全麵，是共產黨高層沒有想到的。這其中最主要的一個原因就是這個縣的縣委書記和蘇維埃主席帶頭腐敗。他們不僅合夥做生意，而且還用公款吃喝。這種唯利是圖和貪圖享受的行動，對整個於都官場產生了很大的影響，形成了全官經商的社會風氣，極大地消解了這個縣蘇區政權的戰鬥力。而於都縣的縣委書記等人之所以敢夥同其他黨政要員公然進行經商等腐敗活動，就在於他們擁有了很大的權力，甚至可以通過各種借口置批評者於死地。這當然與戰爭年代首長特權有關，但也說明了如何對掌握權力的黨政幹部，特別是擁有某些特權的主要領導人進行有效的監督也是十分重要的。
“於都事件”告訴我們，懲治腐敗一定要嚴明法製。中央蘇區建立後短短的幾年，就發生了多起腐敗大案，這引起了中共高層的注意。為了嚴懲腐敗官員，保持蘇區的戰鬥力，1933年12月15日，由中央蘇維埃主席毛澤東簽署頒布實施《中央執行委員會第二十六號訓令——關於懲治貪汙浪費行為》。這部可以說中共政權第一部反腐敗法案，明文規定，（一）凡蘇維埃機關，國營企業及公共團體的工作人員利用自己地位貪汙公款以圖私利者，依下列各項辦理之：貪汙公款在五百元以上者，處以死刑；貪汙公款在三百元以上五百元以下者，處以二年以上五年以下的監禁；貪汙公款在一百元以上三百元以下者，處以半年以上二年以下的監禁；貪汙公款在一百元以下者，處以半年以下的強迫勞動。（二）凡犯第一條各項之一者，除第一條各項規定的處罰外，得沒收其本人家產之全部或一部，並追回其貪沒之公款。（三）凡挪用公款為私人營利者以貪汙論罪，照第一第二兩條處治之。（四）蘇維埃機關，國營企業及公共團體的工作人員，因玩忽職務而浪費公款，致使國家受到損失者，依其浪費程度處以警告，撤銷職務以至一個月以上三年以下的監禁。以上這些規定，所用刑罰應是十分重的。而曆史表明，正是由於這樣嚴明的法紀，才有效地扼製住了蘇區的官員腐敗。
（原刊《南方周末》2007年8月16日）
當紀委成為了股東，我們還可以信賴什麼？
根據有關股市公開信息，“四川省紀委、四川省監察廳機關服務中心”（以下稱“服務中心”）赫然名列閩福發A、東方銀星、中原環保三家公司五大流通股股東之列，今年在股市中可能已收獲頗豐。在媒體質問下，四川省紀委有關負責人及時解釋道，股票係在查辦案件中依法扣押的違紀違法資產，因分散於多個賬戶，根據省政府領導集中統一處理的意見，辦案單位以機關服務中心名義開設賬戶並完成過戶，目前正在按程序辦理解繳國庫手續。（四川新聞網）
此言一出，倒似乎要感謝他們保護國家財產的良苦用心，但根據以往的經驗，這種事後言論常有掩蓋粉飾之嫌，現在解繳國庫也可能是亡羊補牢之舉。不過，即使就把這當“真相”來看，我也仍不敢苟同。
第一，在提供工商登記信息的名索網上發現，機關服務中心的企業類型為“國有經濟”，注冊資本120萬元，經營範圍為“保障機關辦公和職工生活提供勞務和技術服務”等，看來它確是一家企業無疑。我們雖然難以據此判定這算不算黨政機關經商，但卻可以追問，這個機關服務中心為何在股市裏開戶炒股，它用的是什麼錢，又為何膽量壯到不怕被公開？
第二，無論何種用心使紀委成為股東，都超越了其職責範圍，是在與民爭利。正確的做法是，不論股票分散在多少個賬戶，確實已查清是違紀違法財產、需要上繳國庫的，應該及時出售變現，如果仍處於調查過程中，應該暫時查封。特意將其集中到一起，能帶來什麼方便，難道是為長期持有做準備，以便等待機會為國庫多賺點錢？這種想法簡直是多餘。辦好案就是盡到了責任，無需過多地考慮經濟問題。股票如有獲利的可能，你按規定賣掉，接手的人一樣可以賺錢，沒有什麼實質性的損失。黨和政府應沒有私利，其經費都應有合法來源，不需要每個部門這樣精打細算地與民爭利。
第三，查辦案件應依法進行，而不是聽從哪個領導的批示。如果分散賬戶過多不便工作，又沒有具體的操作性規定可依照，那應該謹行、慎行，寧願麻煩一點，而不要輕易“創新”。紀檢監察工作者肩負的責任重大，更應該將依法行事作為基本理念，不能在工作中以“省政府領導意見”為準繩，更不能將它當作任意行事的“尚方寶劍”，當成免“罪”的鐵券丹書。
第四，不能用不正當手段追求良好結果。即使本案中如此處理股票和賬戶確實有效，也不能利用涉嫌違規開辦的企業的賬戶炒股。這一方麵會引起公眾的合理質疑，破壞黨和政府形象。另一方麵會誘導更多的機關來效仿，但不正當的手段更常得到的是壞結果，更不用說被人利用來謀取見不得人的私利了。黃鼠狼也能抓老鼠，但值得信賴的還是貓。
綜上所述，紀委成為“最牛”股東，是一件極需警惕的事情。真相需要進一步的披露，隻有完全暴露於陽光之下，才能切實探討用法加以規範的可能。責任需要追究到人，隻有讓此事成為負麵典型，才能保證它真正成為“孤例”，而不是開了個壞頭。
（原題為《警惕“創新”的“紀委股東”》，刊《南方都市報》2009年5月1日於建嶸專欄）
抽煙文件背後的權力邏輯
湖北省公安縣今年3月下發了一份“抽煙文件”。規定公務員今年需抽2.3萬多條香煙。此事一經披露，引起極大關注，5月4日，在輿論的壓力和上級政府的幹預下，公安縣政府發文廢止了這份文件。
“問題文件”在巨大的輿論壓力下被廢止，但是其背後所隱含的權力邏輯仍然值得我們深思。
毫無疑問，這個“問題文件”規定購煙任務和購煙品牌，不僅無視吸煙有害健康的常識，而且公開進行地方保護，變相限定本縣公務單位購買本地品牌香煙，明顯違反了《反壟斷法》和《反不正當競爭法》中禁止濫用行政權力的規定，破壞了市場經濟的基本精神和規則；更為重要的是，鼓勵亂用公款、過度消費，違反公務接待厲行節約的政策。
我思考的則是，為何這樣一個有明顯問題的東西，能成為政府的“紅頭文件”。“紅頭文件”最直接的意義在於它是政府權力象征，它所規定和體現的實際上就是這個政府的執政理念和能力。
首先在這種意義上，“問題文件”說明縣政府的領導人並不知道公共權力的邊界，以為“我的地盤我做主”。法製社會最重要的規則，就是任何權力都應有自己的邊界，政府權力不是萬能的，特別是對任何公民，哪怕他是公務員或領財政工資的教師，購買什麼煙，購買多少煙，這都屬於私人事務，任何單位和個人都不得幹預。
其次，“問題文件”說明了這任縣政府領導並不知道如何在市場經濟下正確地運用政府的權力。如果說，不惜用政府的權威來為煙企保駕護航，其目的真的是為了所謂增加本地財政收入，那麼，我們也有理由懷疑，這個煙企本身存在諸多的問題。一個必須要靠政府權力來確保其壟斷地位以獲利的企業，其生命力肯定是有限的。它不僅損害了外地煙企的自由競爭權，剝奪了相關單位購煙時的自由選擇權，也不利於本地煙企按照市場規律來求得生存和發展，而且為權力尋租創造了新的途徑。
最後，公安縣的這份“問題文件”，說明了基層政府公權力的濫用還未能得到有效製約。法律規定的處罰太輕，不足以威嚇濫權者。而且，這些問題文件的出現，可以看出威權體製並不能保證地方權力能對上負責。因此，要真正糾正“問題文件”的帶病下發、帶病執行，除嚴格法律責任並追究到人以外，還是要從地方管理、變官員“向上負責”為“向下負責”開始。
（原刊《北京晨報》2009年5月07日）
好人主義盛行的憂思
所謂好人主義，就是信奉做“事”不如做“人”，做“壞”人不如做“好”人。認為比起實打實地作出成績，搞好人際關係更容易在官場上生存、升遷，因此不願意得罪人，一心想的是把上級拍好、把下級哄好、把同級敷衍好。他們沒有什麼一定要堅持的東西，為了私利都可以拿來交換，信念讓步於利益，規則不敵靈活變通，時常放棄職責來為個人“京恩”。他們害怕麵對問題正視矛盾，而寧願遮著掩著，隻求糊弄上級或公眾。
好人主義存在許多弊端，它違反了黨的宗旨，損害了黨的形象；它不追求公平、正義，不尊重規則，有礙於法律信仰的形成；它將個人利益放在首位，不惜以黨和人民的利益做代價。因此，黨和國家一直要求在實踐中防止好人主義，但效果在我看來並不明顯。要改變這種情況，需要尋找更深層次的原因，我認為主要包括這幾個方麵：
第一，時代發生變化，部分黨員已失去堅守黨性的主動自覺，更難以達到黨性的高要求，這造成理想虛無化，隻相信現實的利益，而反過來又更讓他們講不了黨性。
建黨初期，黨員們在形形色色的“主義”中選擇了馬克思主義，由共同的信念凝聚成一個集體，追求一個共同的事業。黨掌握了政權之後，情況就發生了變化。不少人擠身於“公仆”之列，並非從內心深處信仰黨的信念，追求全心全意為人民服務，而隻是作為一項職業，以期在社會上取得較好的位置，甚至就是為了升官發財。
和平時代占主流的，通常是現實的人生哲學，它與黨性所要求的熱血和激情，存在一定的差距。如果脫離實際要求每個黨員“為實現共產主義遠大目標奮鬥終身”，有些人就會認為反正達不到目標，幹脆全盤放棄對自己的要求。超道德往往就是偽道德，理想太高遠就難免因灰心轉向庸俗，而精神空虛就會寄托於實際的利益。
第二，不能正確認識個人利益與組織共同利益的關係，就很難做到講原則。戰爭年代講原則、開展批評與自我批評，是為了堅持對的、糾正錯的，否則就會危害到共同的事業，也危害到個人。而如今，因分工和層級的關係，個人往往很難體會到，一個人講原則能為黨的事業貢獻多少力量，更不用說這種貢獻能給自己帶來什麼現實的好處。而組織的強大，也讓他們相信其不是一個人一個單位不講原則可以破壞的。因這兩個原因，就很容易為人情、為個人利益而拋棄原則。
第三，法製不健全給不講黨性原則留出了操作餘地。一方麵，法律尚不完備，有些事情無法可依，依法行政未能完全落到實處，這些都給以權謀私留下了灰色地帶，給權大於法留下製度漏洞。另一方麵，幹部管理中更常依賴黨紀而不是國法，對於不講原則、不講黨性的行為，也沒有有效的懲戒措施。
第四，注重關係、人情來自於文化傳統，短時間內很難改變。古代中國缺少外界的競爭，因此不注重創造而重視分配，非常看重人與人之間的關係。比起憑借個人能力和勤勞來創業，不擇手段地在社會分配體係中占據一個有利的位置，常能使人更輕易地獲得財富和地位。而熟人多了，既方便互相交換社會資源，又利於拉幫結派爭奪資源。所以，喜歡搞關係甚至是中國人一種下意識的行為，不需要太多的思考。
因此，要改變好人主義盛行的現狀，我個人主張給普通黨員製訂一個可以達到的最低要求，比如依法行政、愛崗敬業、遵紀守法等等，或者嚴格入黨標準，寧缺勿濫，真正為社會樹立榜樣，以免黨員普遍失去精神目標而淪落為利益至上。要用法製建設來限製官員謀求個人不當利益。要改革幹部考核製度，明確崗位職責，為人民代表大會問責行政官員提供便利。要用現代思想來破除講關係講人情的不良傳統，提倡通過個人解放個人奮鬥來推動社會進步。而苦口婆心的勸導、長篇累牘的學習，往往流於形式，沒有實際效果。
（原刊《人民論壇》2009年5月16日）
網絡時代需要有更高的執政能力
近日，甘肅天水的一位網友給我來信，稱其下鄉時了解到當地牡丹鎮政府在向農民收取機修梯田款，遂在天水在線網市委書記、市長留言板上留言反映，並獲得了牡丹鎮政府的回複。他感到有些不明白，希望我看看鎮政府的答複是否符合國家政策。
利用網絡等新渠道加強官民之間的交流與互動，是執政為民的要求和表現。它便於群眾反映問題和提出建議，能暢通民眾表達渠道，便於群眾監督政府執政行為，是公民參政議政的好方式。它有利於地方黨政深入了解民情，並通過對民眾問題的迅速回應，及時解釋政策並化解矛盾。我特意去看了天水在線網的這個市委書記、市長留言板，發現其自2008年9月23日開通以來，訪問次數已超過30萬次，留言接近6500條。這說明這個留言板運轉基本良好，得到了群眾的初步信任。我們該為其叫好。
但仔細看了該網友提供的政府回複後，我發現還是存在一些問題。首先回複的並不及時，而原因是含糊的“條件限製”。其次，出麵答複的即是網友反映的“牡丹鎮人民政府”，而並非他寄予希望的書記、市長。看來，留言板的動作采取的仍是傳統做法，將“球”又踢回了具體的部門。這樣做顯然缺乏公信力，因為基層政府如果有不當的執政行為，要求自糾自查是比較困難的，它的回應可能首先傾向於敷衍、掩飾或曲解。回複中的內容正驗證了我的這個判斷。
對網友反映的鎮政府征收機修梯田款並且從不公開資金使用的問題，答複中稱，“我鎮采取‘一事一議’製度籌集機修梯田和道路建設款，是在年初的牡丹鎮第七屆三次人民代表大會上，經過區、鎮人大代表和群眾代表舉手表決通過並形成決議來執行的”，這非常明顯地違反了《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》的基本精神。一事一議針對的是農村稅費改革取消村提留、鄉統籌和農村勞動積累工、義務工後，村級公益事業建設所需的資金和勞務來源的問題。其中明確規定，“籌資籌勞的議事範圍為建製村”，遵循的是群眾自願的原則，它屬於村民自治的一項重要內容。
《關於開展村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作的通知》中特別強調，“跨村以及村以上範圍的公益事業建設項目投入應主要由各級政府分級負責，由現有的投入渠道解決。”因此，一鎮範圍內的機修梯田款項是不能通過一事一議製度籌集的，也不能由鎮政府“發動”並出麵征收。顯然，牡丹鎮政府的收款行為超出了其權力邊界，即使出發點是好的，也是將國家行政權力不恰當的使用到村民自治的事項中。
實際上，《辦法》中就一事一議的程序和資金的管理中都做出了明確規定，但因為鎮政府的收款行為本身就不合法，當然也沒有辦法完全遵循法定程序，這更加造成了群眾的不滿。另外，根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，鎮人民代表大會的職責範圍包括“根據國家計劃，決定本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃”，但其並沒有權力通過向“一事一議”向群眾收款的決議，所以用其來做為收款行為的依據顯然也不恰當。
因此，這樣的政府網絡回複是不合格的，它既說明基層政府對法律政策的掌握還不夠，更說明其對政府權力的邊界、對官民關係的看法還停留在過去，這與民眾權利意識、法律意識日漸高漲的現狀顯然存在矛盾。政府網絡回複不僅需要“禮貌”的措辭，更需要對民眾問責意識的重視和對民眾智商的尊重。任何用違法的解釋來糊弄老百姓，是糊弄不過去的。因為現在是網絡時代，任何網絡回複相當於公示天下。如何使執政能力與網絡時代相適應，對各級政府而言，都已是一個現實問題。
（原刊《南方都市報》，2009年6月30日）
政治問責需要放權和賦權
近日，《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》印發施行，明確指出對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的等七種情形，將以免職等五種方式對相關領導進行問責。縣級以上地方各級黨委、政府的領導成員也被明確在該規定適用的範圍內。因地方上黨的書記才是一把手，將黨的領導納入問責範圍，對改善地方政治生態具有一定的意義。
黨政領導幹部的問責追究的是一種政治責任，其基礎是“權責一致”。這其中有兩個層麵的關係。第一個是地方黨委、地方政府的政治權力與中央權力的關係，也就是它在多大程度上具有獨立性，並在此範圍內獨立對上級和民眾承擔政治責任。目前，地方政府與中央政府已經通過法律、政策等形成了一定的行政分權，但仍有許多經濟和社會管理權並未下放基層，行政體製上許多部門實行垂直管理，其相對獨立性是非常有限的。就黨的係統而言，黨的下級組織必須堅決執行上級組織的決定，它與上級黨委更多是領導與被領導的關係。被領導者卻是平級黨政關係中的主導者，這決定了地方黨委並不具有相對獨立的政治權力，相應地，它也不可能對治地民眾負起相對完整的政治責任。另一方麵，地方黨政特別是縣級政權缺乏必要的治理資源，國家治理中的層級壓力機製，卻又要求縣這一基層政權對上承擔無限的政治責任。兩方麵的“權責失衡”，既造成上級“理解”下級，無法對責任官員進行嚴厲處罰，而常是“冷”一段時間後重新起用，也使得民眾常常不滿於無人真正對地方負責的現狀。
第二，地方主政官員與其領導下的黨委或政府的權責關係。政府已經實行行政首長負責製，權力與責任範圍比較明晰，但政府行為要受黨委領導甚至隻是執行其決策，因此讓縣長對行政行為承擔最終責任並不公平。而黨委實行的是集體領導製，書記和常委對常委會集體決策的個人責任並不非常清楚。《暫行規定》使用“領導成員”而非“主要領導”的提法，可能造成問責時責任的推卸或者找不到具體人員。這也說明黨的領導的“權”與“責”也不一定一致。
地方黨政政治權力不完整、權責失衡的實際情況以及地方主政官員權責不對等的現狀，使得建立在“權責一致”基礎上的問責製度效果堪憂。要讓其發揮作用，上級黨政必須向下放權，重新確立地方政權和領導人的政治定位，讓地方政權擁有法定政治權力，建立真正的責任黨委、責任政府，這才能要求其主官獨立承擔執政的責任。
更為重要的是，問責製還應賦權，也就是賦民眾的參與權。現代社會治理理論，強調的是權力來源於民，也就是要向民眾負責。問責的主體而不僅僅是上級官員，而應主要是民眾。從我國現有的製度安排上來說，首先應由公眾選舉地方主政官員，主政官員以自己的政治形象、個人名譽作為政治行為的擔保，也要以此為不當行為付出代價。因此，他們更有可能在出現需要問責的事件時主動引咎辭職。其次，民眾通過地方權力機構對地方黨政的有效製約。公眾可以通過其選舉的人民代表，表達其政治訴求，通過製度化的彈劾、罰免製度對相關官員進行問責。縣政自治同樣意味著司法與地方脫鉤，通過對行政訴訟法的改革，即可對具體行政行為、不作為提起訴訟，民眾甚至可以通過司法程序實現對官員的問責。
當然，《暫行規定》所確定的官員問責製度，並不僅僅適用於地方主政官員。對其它各級、各機構黨政領導的問責，雖不適用於地方自治，但同樣要以其權力內容和權力邊界的法治化為基礎。並且，除了黨政係統內部的問責之外，還必須以多種途徑擴大、保障、落實公眾的問責權和對黨政問責的知情權，相對於“內部監督”，這才是更重要也更有效的。
原題（《黨政領導問責製的完善方向》，刊《東方早報》2009年7月17日）
城鄉同比例選舉人大代表應該速行
最近一次的選舉法修改座談會上，與會者對“四分之一條款”（即按“農村每一代表所代表的人口數四倍於城市每一代表所代表的人口數”原則來分配全國、省、縣三級人大代表名額）的修改產生了分歧，爭論在於是一步到位實現城鄉同比例，還是分步調整，先讓一個市民頂上兩個農民？（9月17日《南方周末》）
我當然是支持一步到位的。首先我認為反對的理由極不充分，大約是擔心同票同權造成農民代表比例過高，不能充分反映多樣化的職業、社會階層等等。可我們的人大選舉是個複雜的係統，雖然按城鄉人口在地區間分配代表名額，但不禁止城鎮戶口居民在農村地區參加選舉，更不要求代表的職業在其選區具有代表性。農村地區的當選代表，有不少是工作、生活在農村地區的政府官員、事業單位與國有企業職工等，並不都是農民。而全國、省級人大代表實行間接選舉，單個選區涵蓋城市農村不說，候選人的戶籍比例更不與該選區城鄉人口比例直接掛鉤，十一屆全國人大也隻有九十餘位農民代表。因此同票同權根本不會立刻帶來農民代表的大幅增加。
再說，即使大幅增加了，又有什麼不可以呢？農民身份背後已是多樣化的職業，這一分化卻沒能在人大代表構成中反映出來。而多少年來不公平的城鄉二元體製，雖然是國家意誌的產物，但在人大這個層麵上，卻與農民代表數量過少不能充分反映出利益群體的現實構成和比例有關，與其話語權過小不能充分主張其權益有關。在我看來，人大代表的作用首先在於反映並爭取自己所代表的那部分選民的利益，而農民對自己的根本利益在哪裏顯然最有發言權。真要能大幅增加，城鄉二元分割的問題倒有可能加快解決。從這點上說，城市化程度較高的地區對一步到位最有意見，倒也可以“理解”。隻可惜單靠同票同權還帶不來大量農民代表，不足以撼動既得利益地區，反對者是多慮了。
更重要的是，我找不到還要“分步走”的理由。這不僅因為城鄉人口比例差距縮小使同票同權有了客觀基礎，更在於公民平等這一憲法權利必須得到落實。從四比一到二比一，隻是一個歧視的“量”的變化，而不是從歧視到平等的“質”的轉變。在人權意識和現代國家理念影響日益增大的今天，再堅持對農民的製度性歧視，隻會損害受歧視者及其同情者對政權的認同，造成政權合法性流失。
實際上，黨和國家已經看到這一問題，在十七大政治報告做出了城鄉同比例的莊嚴承諾。但在進行製度變革時，設計者們常犯的一個錯誤是過於“務實”，為經濟利益和社會“穩定”的眼前得失，不惜以損害“平等”等基本價值為代價。糾纏於小的結果就是失之於大。如果政治認同感隻能建立在牛肉加土豆之上，如果整個社會缺少一種讓人信服、給人希望的價值理念，那麼什麼樣的經濟發展和穩定都是很難持久的。當然，我不是說一步到位就沒有任何“陣痛”，隻是世界上沒有十全十美的事情，關鍵在於選擇什麼作為底線，堅守必須堅守的信念，承受必須承受的代價。而這裏，法律麵前人人平等顯然更為重要。
另外，而在某種意義上，“分步走”已經成了一種無需選擇的慣性做法，因為這很“保險”，設計者無需承擔過多責任。但是，不是以客觀的調查和研究為基礎來分析其必要性，往往會低估了社會的彈性和承受能力，錯過變革的最佳時機。
總之，同票同權對落實公民平等的憲法權利意義重大，一步到位可以部分修複長期以來受到製度歧視的農民與國家間的關係，給農民信心和希望。相比之下，其可能帶來的問題隻是技術性的，應以克服為目標。簡單地說，我的觀點就是，城鄉同比例選舉人大代表應該速行。
（原題為《人大代表，能否城鄉同比例選舉？刊《南方農村報》2009年9月27日）
改變政治增壓機製
研究中國社會的進步，離開政治分析是不行的。政治發展是現代化過程中社會政治係統的變遷，是社會全麵現代化的基本內容和重要條件。從這種意義上來說，近二十年來，中國政治發展取得了一定的成就。這主要表現在四個方麵：其一，規範了基本的政治秩序，特別是建立了最高領導人的任期及接替製度。鄧小平在《黨和國家領導製度的改革》指出：“關鍵是要健全幹部的選舉、招考、任免、考核、彈勃、輪換製度，對各級各類領導幹部（包括選舉產生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定。任何領導幹部的任職都不能是無限期的。”這是我國政治體製改革的綱領性文獻。事實上，廢除領導職務終身製是國家政治從專製政治向民主政治的推進的重要標誌。其二，初步建立了一支公務員隊伍建設，國家管理常規化。1987年中共十三大正式提出：“當前幹部人事製度改革的重點是，建立國家公務員製度，即製定法律和規章，對政府中行使國家行政權力，執行國家公務的人員，依法進行科學管理。”中央在1988年3月決定成立國家人事部，國家人事部的成立，標誌著國家公務員製度開始向實施階段過渡。1989年在國務院六部委展開試點。1993年8月14日，國務院正式頒布《國家公務員暫行條例》，在各級國家行政機關建立和推行公務員製度，黨的機關和人人、政協、群體、民主黨派機關參照執行。之後，國務院又出台了22個配套規章及辦法，初步形成了我國公務員法規規章體係的基本框架。2006年1月1日實施了《公務員法》，公務員考試已被社會廣泛認可享有良好的聲譽。其三，公民參與有所擴大，村民自治製度有所發展，基層政權改革有所探索。從1988年《村民委員會組織法》試行至今，中國絕大多數省份已經完成了五次以上的村委會換屆選舉。目前，中國有村委會66萬多個，村委會幹部近320萬人，80%的農村基本建立了村民會議和村民代表會議製度。鄉鎮機構改革各地也進行了許多探索。其四，政治治理的方法日趨科學，正在努力實現由傳統的社會控製體製和方法向現代的社會控製體製和方法的轉變。從政治學的角度看，這一過程的曆史趨向是從行政控製走向法律的社會控製。在具體事件上，社會問題泛政治化有所改變，政治問題的法律化處理有所加強。
正是由於上麵這些製度的建立和具體的政治操作方法及手段的改進，保證是中國近二十年的政治上的基本穩定。但是，應該看到的是，中國的政治發展在製度建構方麵還遠遠不能適應社會經濟和文化的要求，造成了國家政治的有效性和民眾的政治信任及政治認同的流失，影響到了社會穩定。這些問題主要有：其一，國家政治的統一性有所減弱，國家權力的地方利益化情況顯現，壓力性體製及增壓製機沒有得到根本性的改善。隨著經濟的發展，區域間的經濟差距在增大。分稅製的實施與壓力型體製的存在，一方麵各級政府成為了各自相對獨立的經濟主體，另一方麵導致中央的政治權威被消解。有些地方官員把地方國家機器占為己有，有的甚至和黑社會惡勢力勾結，魚肉民眾。其二，各級政治領導人自利化趨勢明顯，政治領袖的權威流失。其三，權力資本化趨勢更為明顯，經濟強勢集團對國家政治非製度性影響加強，社會大眾的政治影響力持續低迷。其四，製度化的公民參與渠道和方式不能適應新技術的發展，特別是互聯網等新媒體的發展。其五，民眾的政治信任和政治認同流失嚴重，社會群體性事件已經成為影響社會穩定最為突出的問題。
向民主政治的轉型是中國政治發展的方向。如何改變政治增壓機製，增強政治的有效性是當前一個時期中國政治發展的目標。就目前的政治生態而方，應以縣級政權改革為突破口。建立自治性縣政體製，改變目前的權力來源和責任體製，在現階段，縣級政權很大程度上仍然是向上負責的政權機構。從政治發展的角度上來講，民眾參與和責任政府是地方政府發展的方向。就縣政改革而言，其目標就是在地方自治的原則的基礎上，努力實現縣級政權既向上級負責也向縣域居民負責而主要向縣域居民負責的轉變。這是縣域經濟發展和建設新農村的需要，是構建和諧城鄉社會關係的需要，對於縣域經濟社會發展具有根本性的意義。地方自治原則建立的縣域政治，主要有兩個方麵的內容：其一，重新對縣政領導進行政治定位。建立縣域政治的關鍵是建立政治授權程序，使縣政領導獲得實在的政治授權，同時讓他們負起剛性的政治責任。建立了剛性的政治授權程序，縣域政治才可能常態化、職業化。建立了縣域政治中剛性的政治負責製度，使在縣域政治中決策和行政失當的縣政領導必須付出個人的代價，無法托庇於幹部流動，縣政府才會建立公信力，才有可能成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的地方政府。其二，地方政治自治的一個重要原則就是充分發揮地方政治精英對地方政治的主導作用。也就是說，就是要用地方之人，接地方之議，管理好地方之事。如果具體到製度層麵的要求，就是要改變目前縣級政權的異地為官和任期製度。與此同時，改革麵臨的一個很重要的問題就是司法改革，要改變司法審判權的地方化。審判權力的地方化，影響了國家法律實施方麵的統一性，影響到了司法獨立，使法官的公平和公正執法沒有充分有效的法律保障；導致或助長了審判和執行中的地方保護主義。因此，我主張在強化縣級政權的自治性的同時，應加強審判權力的中央化和垂直管理化。這實際上是一種司法製衡原則，它處理的是中央政治的統一性與地方政治的特殊性關係，它要求國家司法與地方政權分離，人和物脫離地方政權，實行司法人員流動的回避製。
（原刊《南風窗》2007年10月16日）