更重要的是，強調“資曆相同的常委，擔任紀委書記的排在前麵”、“紀委書記由同級黨委副職一級的幹部擔任”等，想靠提高紀委書記“政治地位”來獲得更大的“權力”，這還是一種落後的“人治”思維。比如報道中提到，某地前任紀委書記要經費，是打電話給常務副區長讓他來，但輪到後任卻要親自去看對方有沒有空。對“地位”下降頗有怨意。其實，隻要製度能夠保證紀委的經費，誰去誰的辦公室到底有多重要？紀委書記要靠在排位才能決定說話的份量，那還是搞論資排輩、搞權術，是事因人興廢。後果是讓人不能根據黨章黨規對紀委的查處工作做出預期，不能事先計算出違紀違規的成本與收益來決定做與不做，以致於減弱了紀委對腐敗行為的威攝力。另外也不能保證書記換人前後以及各地紀委間查處工作的一致性。
因此，要搞好紀委的黨內監督，我主張實行紀委的垂直化管理，在負責對象、財權、人事權等方麵全麵脫離縣級黨政。在條件成熟時，可以由縣裏的全體黨員選舉紀委書紀，用黨費作為紀委經費，紀委書記向全體黨員負責而不受縣委書記的領導。不論哪種方式，紀委隻有具有獨立於縣級黨委的權力，才能有效地對其進行監督。
更為重要的是，從毛澤東與黃炎培關於曆史周期律的著名談話開始，黨的領導人就意識到光靠黨內監督不足以防止腐敗的發生，而強調“民主”的作用。所以，要真正震攝基層腐敗，就必須真正發揮人民群眾的監督作用，從外部對黨進行監督。在這方麵，我認為最重要的有三點。首先是走法治化的監督道路，改變黨規大於國法的現狀，用公開透明的法律代替具有“秘級”的黨內文件。不要寄希望於不確定性甚大的“政治地位”，不寄望於提高紀委書記個人在“權力鬥爭”中的能力。而最容易做也虵應該做的，就是盡早實行官員財產公示製度。其次是對地方人民代表大會進行改革，讓代表盡早專職化。再次，放鬆輿論管製，真正落實人民群眾的表達權和媒體的批評權。
正因為如此，我認為，這兩份文件被縣紀委幹部稱為“春天來了”，但縣紀委的春天是否就是當地老百姓的春天，這是個問題，值得拭目以待。
（原刊《鳳凰周刊》，2009年第19期）
“省管縣”難破縣政困境
7月9日，財政部發布的關於推進省直接管理縣財政改革意見要求，在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎上，確定市、縣財政各自的支出範圍，市、縣不得要求對方分擔應屬自身事權範圍內的支出責任，同時，在轉移支付，財政預決算，資金往來，財政結算等方麵均由省級財政直接確定和直接下達。財政部稱，2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全麵推進這項財政改革。
應該說，這是近年來在各省實行“強縣擴權”或“擴權強縣”改革的基礎上，中央有關部門對各地探索的進一步規範和推擴。從理論上講，它的實行對於完善財政轉移支付製度，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉財政基本財力保障製度是有意義的。
然而，在現行體製的剛性和各種利益關係的製約下，這種財政單兵突進式的改革，能否順利進行並達到製度設計目標，我並不感到樂觀。在我看來，由於其改革的製度性目標和製度性環境等因素，將決定這項改革步履艱難。
在財政上實行“省管縣”改革的製度背景是現行的“市管縣”體製。這種體製決定有關縣域發展的大部分經濟、社會決策權歸地級市所有，直接影響到縣級行政的效能和創新能力。因此，在一些新建省市中，就沒有地市這一級，實行省管縣，一些具有改革意識的省也實行了內容大體相同的“強縣擴權”式改革。事實卻表明，在還存在地級市的行政框架下，通過簡單的行政分權不僅不能解決市對縣的影響力，反而產生了一係列新矛盾。
比如，在某些經濟較發展的地級市，在“市管縣”體製下，市對縣是有財力支持的。因省管縣後，市級財政就認為再沒有責任了。因此，在某些財政配套資金問題上，原由市級財經配套部分卻由於管理體製的改變而不能到位，反而加重了一些縣級財政的困難。
再比如，“市管縣”體製不僅僅是財權的問題，幹部人事權是“市管縣”的最重要內容。按照目前幹部管理體製，縣級黨委的直接領導是市級黨委，在一些實行“強縣擴權”的地區，無論行政權力如何改革，官員的任免權還牢牢掌握在上級黨委。這就決定，縣級領導是不能有任何抵觸市級領導意誌的可能。麵對市一級的政績工程，縣級領導也隻有盡力而為之。
還比如，“市管縣”體製下形成的工商、稅務、土地、金融等垂直部門的地位，因縣級擴權而變得更為複雜；其它職能部門也因與市管理脫鉤變得無所適從。它們名義上要對直相關機關負責，實際上還要聽命於地市的指令。
也就是說，要解決目前“市管縣”所存在的困境，如果隻是在省市縣三者的職權關係上，是很難取得真正的成效的。更何況現在隻是財政方麵的改革，而不是綜合性的改革。在我看來，要突破縣政困境，為發展縣域經濟提供動力，需要有新的改革思維，需要有體製性的突破。這個突破就是要把縣政的綜合改革。
我所主張的縣政綜合改革與與“省管縣”雖然在擴權方麵是一致的，但在最終的體製性目標上則不相同。縣政綜合改革應是根據法律所獲得的自治地位，而目前各地實行的“省管縣”隻是來源於省的授權。在這種意義上，“強縣擴權”到“縣政綜合改革”是從行政性分權向法治性分權的轉變。如果說，行政分權所解決的是中央與地方的關係問題，可以把縣政綜合改革作為縣政改革的基本目標的話，那麼，政治分權則是解決政治權力結構和權力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言，它的主要目標是要通過政治改革建立一整套幹部管理製度中地方領導人的激勵體製和個人選擇問題。當然，財政改革在縣政綜合改革中具有十分重要的位置，隻是它不僅僅解決是“省管”還是“市管”的問題，而是建立在法律分權基礎上的地方公共財政。
（原題《財政“省管縣”要以縣政綜合改革為基礎》，刊《東方早報》2009年7月10日）
縣政改革的方向是民主自治
當前縣級政權在政治運作方麵有一個非常明顯的權力悖論。一方麵，針對近年在全國基層頻頻發生的官民衝突對抗事件，幾乎所有的縣級官員都表示，由於行政體製上許多部門實行垂直管理，縣級黨政缺乏綜合調控能力，沒有必要的治縣資源特別是行政權力資源，縣級黨政是以有限的權力承擔著無限責任；另一方麵，在全國各地發生了許多起縣級黨政負責人利用手中掌握的權力，公然搶奪農民的土地和野蠻拆遷居民的住房，還把國家司法作為私人的工具，對付那些對其施政行為提出批評和建議的民眾和媒體，甚至對上訪民眾采取的截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控製手段進行壓製迫害。
這一縣政權力悖論表明，縣級政權存在著十分嚴重的體製性障礙，需要進行改革。然而，雖然古今的執政者和知識者都以“郡縣治則天下安”來強調國家治理中的重要性，卻很少在縣級政治的發展上有所努力和創新。就現實政治而言，為了應對發生在基層的日益嚴重的群體性事件和縣域經濟發展遲緩，許多省市都在進行“強縣擴權”或“擴權強縣”的改革實踐，希望通過擴大縣級政府的社會和經濟管理權以加強縣級政權主導本地經濟和社會的能力，並最終改變目前的行政層級實現“省管縣”。但是，這種“強縣擴權”式的行政分權在加強縣級政府自主權的同時，也增加了權力濫用和公共利益被損害的風險，有可能產生嚴重的社會問題。
行政分權與縣政自治
中國現實正在進行的“強縣擴權”等改革，就是試圖解決行政體製的層級、規模和權限問題，屬於行政分權範圍。
早在1992年，浙江省就對13個經濟發展較快的縣市進行擴權，賦予了縣級政府機關在基本建設、技術改造和外商投資等項目的審批權。1997年浙江又在蕭山、餘杭試行部分地級市的經濟管理權限；2002年８月，浙江省正式下文將313項審批權下放給紹興縣等17個經濟強縣（含縣級市）以及杭州市蕭山區等3個區。2003年6月湖北省委下發《關於擴大部分縣（市）經濟和社會發展管理權限的通知》，將部門的239項權限，下放給大冶等20個縣（市）；2004年5月河南省政府下發了《關於擴大部分縣（市）管理權限的意見》，將屬於地級市的部分經濟管理權和社會管理權，下放給鞏義等5個縣（市）；2007年，四川省政府下達了《關於開展擴權強縣試點工作的實施意見》等等。到目前為此，除上述省市外，還有湖南、安徽、廣東、吉林、山東、福建、遼寧等省都宣稱在進行類似的改革。縱觀這些被稱“強縣擴權”或“擴權強縣”改革，主要試圖在財權和事權兩個方麵對現有行體製有所突破。
其一，在財政上實行“省管縣”。縣財政直接對省負責，即在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方麵，由省直接分配下達到縣（市），縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤；另外，在財政分成方麵，也有所改變。比如浙江就規定，縣的地方財政收入的50%上交省裏，縣留50%，地級市的財政隻能靠市本級財政解決。但有些地方，為了減少改革的阻力，在利益分配格局上不進行改變。例如，2004年５月湖北省財政廳發布的《關於省管縣（市）財政體製改革的具體實施意見》就規定，實行省管縣（市）的財政管理體製的基本原則是：維持現行利益分配格局；共同支持縣域經濟發展；堅持權責統一；堅持積極穩妥、有序推進。同時暫不調整財政收支範圍，但對不符合支持縣域經濟發展要求的市、縣（市）收支範圍劃分，省財政將予以規範和調整，另外湖北省各市、縣（市）人民銀行國庫直接對省報送收入報表，省直接確定各市、縣（市）的資金留用比例，資金留用比例一年一定。
其二，擴大縣級政府的職權，把部分省市經濟和社會管理權下放給縣級政府。各地在管理權限下放方麵，雖然在具體的程序上有所不同，但基本上涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等省市兩級政府經濟管理權限的所有方麵。如浙江省下放的權限主要分兩類：一是除國家法律、法規有明文規定之外，須經市審批或由市管理的，由擴權縣（市）自行審批、管理；二是須經市審核、報省審批的，由擴權縣直接報省審批，報市備案。對國務院有關部委辦文件規定的，須經市審核、審批的事項，原則上也要放，具體操作中可以采取兩種形式：采取省、市政府委托、授權、機構延伸、個案處理的辦法；積極爭取中央有關部委辦授權或同意。河北省確定的擴大管理權限的基本原則是：“責權統一、重心下移、能放都放、依法合規”，逐步做到除國家法律、法規有明確規定的以外，原需經設區市審批或管理的，變為由擴權縣（市）自行審批、管理，報市備案；原需經設區市審核、報省審批的，原則上變為由擴權縣（市）直接報省審批，報市備案。對國務院有關部門文件規定須經設區市審核、審批的事項，采取省、市政府委托、授權等辦法放權。2007年10月，作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的成都，為了擴大縣級政權（區、市）管理權限就把土地使用的審批權和環保評估的審核權兩項重要的權力下放到縣級政府。其規定，在區、市、縣、鄉鎮土地利用總體規劃的局部調整，原需報市政府審批的，今後將由區、市、縣政府審批，報市政府備案；除國家、省明確規定屬於市級以上環保部門審批的建設項目的環境影響評價文件外，工業項目總投資在2000萬元以下不含2000萬元
和屬於填報環境影響登記表的項目、總投資在5000萬元以下不含5000萬元的基礎設施建設項目的環境影響評價文件，由區、市、縣環保部門審批。
從這些規定可以看出，目前在中國各地進行的“強縣擴權”或“擴權強縣”核心內容就是擴大縣級政權的經濟和社會管理權，提高縣級政權的行政效能，並最終實現“省管縣”體製，以利於縣域經濟的發展。因此，被稱為“適應新時期市場經濟和公共行政發展需求的應時之舉。”然而，由於現行體製的剛性和各種利益關係的製約，決定了這種行政分權式改革步履艱難，難以實現突破“市管縣”體製這一目標。也就是說，要解決“強縣擴權”所遇到的體製性困境，如果隻是在省市縣三者的職權關係上做文章，是很難取得真正的成效的，需要有新的改革思維，需要有體製性的突破。這個突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標。
需要指出的是，“縣政自治”與“省管縣”雖然在擴權方麵是一致的，但在最終的體製性目標上則不相同。縣政自治應是根據法律所獲得的自治地位，而目前各地實行的“省管縣”隻是來源於省的授權。在這種意義上，“強縣擴權”到“縣政自治”是從行政性分權向法治性分權的轉變。事實上，按照地方自治原則建立縣域政治並不是新的設想。孫中山在設計中國政治發展的一個重要目標就是在縣政自治的基礎上構建一個現代國家。他曾經指出，“中央與省之權限采均權製度。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地製宜之性質者，劃歸地方。不偏於中央集權或地方分權”。“縣為自治之單位，省立於中央與縣之間，以收聯絡之效”。可見，在孫中山這裏，縣的自治權是相對獨立於省的，而不是依賴於省的授權。當然，縣政自治在中國是否行得通的質疑並不會因孫中山的主張而消失。需要回答的問題很多。這其中有關村民自治的實踐及鄉鎮改革的問題最為突出。“村民自治”是一種社區自治，他所進行的民主選舉訓練可以為縣政自治提供政治基礎，他因社區組織與國家政權組織之間的相互關係不能處理而存在的問題，並不能作為否定縣政自治的理由。而因為鄉鎮雖然是一級政府，但不是完整的政府，人大沒有辦法開會，沒有檢察院、沒有法院也沒有公安，有很多職能他承擔不了。所以不能總抓著鄉鎮這一方麵來做文章，鄉鎮改革一定要和整個縣的改革相結合。農村綜合改革實際上考察的是縣的改革。主導中國農村發展的是縣而不是鄉鎮，這一點應該首先樹立起來。先考慮好縣的定位，再考慮鄉的定位。可見，縣政自治應成為中國政治發展的突破口和目標。
政治分權與責任政府
如果說，行政分權所解決的是中央與地方的關係問題，可以把縣政自治作為縣政改革的基本目標的話，那麼，政治分權則是解決政治權力結構和權力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言，政治分權實現的主要目標是要通過政治改革建立一整套幹部管理製度中地方領導人的激勵體製和個人選擇問題。
目前所進行“強縣擴權”式的行政分權，由於沒有政治分權作為基礎，就很難防範權力被濫用的產生。事實上，在某些實行“省管縣”的地方，由於縣級領導的權力加大，所產生的腐敗案件也更為嚴重。海南省實行省管縣後，產生的問題就很有說服力。2005年這個省臨高縣原縣委書記吳光華，2006年屯昌縣原縣委書記徐清學，2007年文昌縣委書記謝明中均因腐敗而墜落。對此，海南省委書記衛留成就說，海南實行省直管縣的體製，縣（市）委書記的行政級別高（正廳級），權力過於集中，班子內部監督和同級紀委監督較難。要解決這些問題，需要實行地方自治。而地方自治主要的規定性在於，以地方之人、按地方之意、治地方之事。就目前的情況來看，為了減少改革的阻力，可以考慮優先解決如下幾個問題。
第一，改變目前縣級政權的異地為官製度。地方政治自治的一個重要原則就是充分發揮地方政治精英對地方政治的主導作用。縣級領導幹部回避製是當前中國重要的人事組織製度。《黨政領導幹部選拔任用工作條例》第五十三條規定，“擔任縣（市）委書記、縣（市）長職務以及縣（市）紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的，一般不得在本人成長地任職。”《國家公務員暫行條例》第六十三條也規定，“國家公務員擔任縣級以下地方人民政府領導職務的，一般不得在原籍任職。”這種製度的一個合理性解釋是可以避免地方官曲意鄉閭，結黨營私，減少腐敗。但是通過幾年的實踐，這項旨在防止官員以權謀私的製度，不僅反腐效果欠佳，在一些地方反有助長腐敗之勢。也就是說，縣級主要領導人任用回避本籍製度是一個需要檢討的製度。對於一個現代國家而言，政治首長對轄區的身份認同是十分重要的。當然，如果要改變這一點，勢必限製了現存的上級政治部門對地方政治調配空間。但因此通過改變縣級政治生態所獲得的政治收獲則是十分巨大的。
第二，從縣級間接選舉向公開直接選舉發展，構建真正的基層民主自治體製。自治製度並不一定是民主製，而民主製一定是以自治為基礎的。就是說，民主製度與選舉製度是分不開的。縣政民主自治也就要開放民選縣級領導人。孫中山早就指出，“完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創製法律之權，有直接複決法律之權”；“每縣地方自治政府成立之後，得選國民代表一員，以組織代表會，參預中央政事”；“凡一省全數之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期。國民代表會得選舉省長，為本省自治之監督；至於該省內之國家行政，則省長受中央之指揮。”也就是說，孫中山構想的縣政自治中，縣的官員是由國民直接選舉的，而省長則是國民代表間接選舉。考慮到中國目前的情況，可以分為兩部走。其一，按照現行體製，真正按民主的原則來進行縣級人民代表大會的代表選舉，並使縣級人民代表大會的代表專職化，再由縣級人民代表大會的代表選舉縣行政長官。其二，經過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。
第三，重新確立縣級政權和縣級領導人的政治定位，建立真正的責任政府。地方自治政府應是對本地居民負責任的政府。問題是，在目前的中國，執政黨和國家機構的二元化運作模式使這種責任變得十分困難。也就是說，要在中國建立真正的責任政府，就必須改變執政黨的執政方式。從縣域政治方麵來看，“黨政分開”並不一定會取得實際性的效果，由執政黨全麵掌握國家行政機器，實行“黨政合一”才是最為現實的選擇。問題是，執政黨必須要獲得轄區公民的授權，承擔起實現轄區公民意誌和利益的政治責任。與此相聯係的縣政領導的政治地位也應有所改變。在目前的製度安排下，縣政領導具有政務官的責任，也能獲取政務官的權力，但他們麵臨的激勵體係是科層製下公務員的管理體係。建立縣域政治的關鍵是建立政治授權程序，使縣政領導獲得實在的政治授權，同時讓他們負起剛性的政治責任。建立了剛性的政治授權程序，縣域政治才可能常態化、職業化。建立了縣域政治，縣政領導職務才會變成一個受人尊重、創造成就感、值得長期擔任的工作，才會吸引對本縣人民有承擔的地方政治精英。建立了縣域政治中剛性的政治負責製度，使在縣域政治中決策和行政失當的縣政領導必須付出個人的代價，無法托庇於幹部流動，縣政府才會建立公信力，才有可能成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的地方政府。
第四，要進行司法改革，構建司法製衡製度。目前中國司法存在的“審判活動行政化、法官職業大眾化、司法權力地方化”都在縣級政治中有所表現。在體製設計上，地方人大是地方的國家權力機關，地方人民法院和地方人民檢察院都對人大負責。在人事製度上，各級地方人民法院院長、人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副院長、副檢察長、庭長、副庭長、審判員、檢察員由地方各級人民代表大會常務委員會任免；地方各級人民法院和人民檢察院對本級人民代表大會及其常務委員會負責並報告工作，地方各級人民代表大會常務委員會監督本級人民法院和檢察院的工作。以上描述的是製度設計上司法權的地方化。在現實中，司法權的地方化表現為各級地方行政機關對司法權力的限製及影響。導致地方司法機關不隸屬地方國家權力機關卻隸屬地方行政當局的一項重要製度安排是：法院和檢察院的主要經費都源於同級財政，其它物資資源也受製於地方行政部門。這種司法審判權力的地方化，影響了國家法律實施方麵的統一性，影響到了司法獨立，使法官的公平和公正執法沒有充分有效的法律保障。同時，它導致或助長了審判和執行中的地方保護主義，容易產生各種司法腐敗。對此，胡錦濤在十七大報告中就指出：“深化司法體製改革，優化司法職權配置，規範司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法製度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。”根據中國目前的情況，我們認為，需要建立一整套的司法製衡，以妥善處理中央政治的統一性與地方政治的特殊性之間的關係。這種司法製衡製度的核心內容是把司法審判權從地方收歸中央，由中央實行垂直管理。顯而易見，建立縣域司法製衡的關鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權的控製，在人事、財政、業務三方麵直接對中央政府負責，而不是對縣政領導負責。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權建立不合法的關係，中央政府可以考慮實行司法人員的流動回避製。另外，還必須改革目前的政法委係統。政法委作為執政黨對國家司法的領導機構，其設置和工作方式已越來越不適應法治國家的要求。要實行地方的民主自治，就得排除地方政法委對地方司法的影響和幹預。為了減少改革的阻力，可以考慮中央政法委和省級政法委保留作為執政黨的研究智囊機構，地市和縣的政法委取消。
總之，中國縣政改革的方向應是建立在行政分權和政治分權基礎上的民主自治。因此，它不僅需要調整中央與地方之間的關係，充分重視地方的自主性和特殊性，發揮地方的創造力；還需要確立民眾對執政者的製約，建立真正意義的責任政府；同時需要具有權威的司法製度來製約地方的政治行為，以保證國家的政治統一有效性。
如果程序公正，十八歲當市長也行
6月21日，29歲擁有清華碩士學曆的周森鋒全票當選湖北宜城市市長《新京報》2009年6月22日。因據說是國內最年輕的掌握實權的“地方官”，周的當選引起了輿論追蹤和網民熱議。
在成熟的現代公民社會中，地方政務官的年齡大小並不具有太大的意義，隻要選民願意選擇他在任期內為公眾服務就行。但在我國目前的黨政領導選拔任用製度下，年輕似乎意味著前程的遠大，選拔出什麼樣的年輕人，在一定程度上會影響日後社會的發展。因此，公眾對周的當選傾注了“過分”的熱情，其中有對年輕幹部改變官場陋習寄予希望者，但更多人卻對其家庭背景抱有警惕和懷疑。
在我看來，年輕並不就等同於變革的力量，年輕的高官也有可能對現行體製的最認同者和最適應者。關鍵在於，使周脫穎而出的選拔方式是否能適合社會發展的需要。但遺憾的是，我在這件事中，隻看到了幹部選拔製度的一成不變，看到執政黨對政治資源分配的壟斷，以及這種分配中的隨意性。
周“平步青雲”的第一步，在於他從政的高起點，即一畢業就擔任了襄樊市建委副主任、黨委委員。這得益於當地的人才引進政策，也恰恰說明了這類政策的不規範。比如，究竟應以何為“人才”的標準，高學曆這個標簽是否能等同於執政的潛力？將引進的人才直接安排到領導崗位，是否是為了規避《公務員法》中的招考錄用製度？如此碩士可以當副處長，當今已在鄉間的數萬大學生村官當個副鄉長也是不為過的。可見，周給我們提出的第一個問題是：如何規範領導幹部的初任製度。
周升遷的“終南捷徑”，則是頻繁的調動，而這意味著黨組織將其作為了培養對象，為其創造了曆練的機會。黨管幹部、選拔任用是我們組織工作中的基本原則，而組織上需要“培養”年輕幹部作為上級領導的後備力量。但候選人對黨和人民事業的忠誠程度、從政的能力和潛力，人格、性格的特征和優缺點等，往往沒有客觀科學的選拔標準，競爭者缺乏公正公開的展示平台，一定程度上是靠組織部門和負責同誌的感覺、洞察力或者與候選人熟悉的程度。老百姓對此更是沒有什麼發言權。而其培養方式，如選調生、人才引進，比如頻繁調動、快速升遷，比如放在團組織這樣需要年輕幹部的機構等，是否能切實鍛煉出了解民情民意、具有處理複雜問題能力的幹部，而不會“拔苗助長”，也有待更科學的考察。這就引出第二個問題：如何改善年輕幹部培養製度中不公開、不透明、甚至缺乏科學性、法治性的問題。
而周當選市長，據荊楚網的文章，其工齡、基層工作經曆並不完全符合《黨政領導幹部選拔任用工作條例》的相關規定。而除了一連串讓人眼花繚亂的職務、頭銜變動之外，公眾並沒有看到這位最年輕市長的過人能力或政績，看不出他有被破格提拔的需要。其全票當選，更讓我們有理由提出第三個問題：黨管幹部製度中，人民應如何通過人大行使監督權力，防止地方黨政對政治資源的隨意支配。
正因這些問題沒有得到解決，在官場腐敗多發的現實政治環境中，年輕的仕途得意者常會引來對其家庭背景的猜測。因為一個有“背景”的人能拿出交換的“資源”，往往會受到“裙帶風”的關照，成為各種“潛規則”的受益者。而出身於官員家庭的年輕幹部，其父輩浸淫官場的經驗，更會利用幹部選拔機製中的“快車道”，為其子女早早謀劃出路。類似事情不勝枚舉，民眾也早就受到了現實的教育。因此即使官方明確說明周“父母都在農村，沒有特殊的家庭背景”，而網民的反應卻是“除了要看是誰的兒子，也要看是誰的女婿吧”。這種民情實際上就反映了對壟斷政治資源的不滿。這比對經濟資源分配不公還讓民眾不願接受。
周森鋒表示，他一定不負重托，不辱使命，恪盡職守，把全部精力貢獻給宜城。但在一張流傳的視察照片中，年紀輕輕的他，已安然享受起屬下的打傘“服務”。最年輕市長是否會成為最新的“官僚”還有待觀察，但更迫切的是打破“製造官僚”的機器，變地方主政官員的上級“任命”為真正的“民選”，變向上負責為向下負責，變以升遷為奮鬥目標為以造福一方為人生價值實現方式。讓地方民眾對其領導人具有更大、更直接的選擇權，變“官場政治”為“管理眾人之事”的地方政治。
（原刊《東方早報》2009年6月25日）
“減副”須先減負且要依法
4月21日，吉林發文免去6位省政府副秘書長的職務。這是自今年1月12日中組部、中編辦下發了《關於規範地方政府助理和副秘書長配備問題的通知》後，全國第一個開始“減副”的省份。
“減副”行動的背景，是不斷有“超肥”的地方政府被曝光，從16個領導的鄲城公安局，到12名正副縣長的石門縣，從16個副秘書長的新鄉市，到4名省長助理的山東省。這組數據尚不包括按同級領導職數的1/3配備的正副巡視員、按同級領導職數的1/2配備的正副調研員。民眾不禁詫異，設這麼多副職究竟為哪般？
在我看來，這首先是由於公務員的激勵機製不暢，職業生涯缺少多樣化的目標。公務員的工資收入是一定的，工作幹得好壞，也很難真正與物質、精神上的獎勵或處罰掛鉤。如果不去搞歪門邪道，他們也就剩下追求職務升遷這一條門道，以提高工資、住房、醫療等福利待遇，以獲得更多人的“尊重”，在經濟上、精神上獲得成就感和滿足感。其次，一地一部門的正職有限，“幸運兒”總是少數。為防止目標缺失或過度競爭，頭腦靈活者就想到了多設副職，多設助理，把這自製的烏紗帽當成胡蘿卜，當成“獎品”或“福利”，來刺激官場中人去奮鬥，來籠絡人心培養自己的勢力。因此，“超肥”的衙門就批量產生了。它帶來了財政支出擴大、辦事效率降低、變相鼓勵官本位思想等不良後果。中組部發文要求“減副”，也正是為化解這個現實矛盾。
但是，如果官員難以尋找到其它奮鬥目標，恐怕“減副”也隻能在行政壓力下起一時之效。（不幸的是）在我看來，官員的有效激勵問題確實很難在現行體製內得到改善。隻有對製度本身進行改革，改變習慣性的思維方式，才能真正給政府“減負”而不是“減副”，給官員隊伍“減員”而不是“減數”。
第一是這需要政府主動“減事”。從一些地方政府的回應中看，副職都是因事設崗，副職多是因為工作多。但我們的政府哪來這麼多事要管？到底要多少領導才能管好？符合市場經濟社會發展潮流的做法，隻能是政府轉型，從管理型政府轉變為公共服務型政府，變大政府為小政府，真正實現小政府、大社會的發展目標，少攬事，少管事，不要去限製民間社會的發展，很多事情讓民眾自己管理起來。事情少了，也就不需要那麼多官員了。
第二是要改變官員的任命機製，由“向上負責”變為“向下負責”，這個對基層政府意義更大。拿這次減副行動來說，省級政府畢竟全大陸也才31個，中央管得過來，民眾看得過來。而基層政府更容易用“拖”、“瞞”等手段欺騙上級，再學乖點不把領導名單放到網上，公眾“不明真相”也不好進行監督。縣級政府如此，鄉鎮政府亦然。對此，我建議弱化鄉鎮功能，推動地方自治，由“本地方之人”通過選票來表達“地方公共意誌”，選舉自己的當家人，讓主政官員時刻感覺到民眾的監督，也才會去認真考慮濫設副職的成本與收益。
第三是要減輕公務員崗位的吸引力，同時給官員找到生活退路。從2009年各省招考公務員情況來看，某省直機關招考的425個公務員職位中，就有近6萬人報名，比例高達140∶1。從根本上說，這需要改變財政分配體製，把更多的財稅收入用在教育、醫療和養老上麵，使體製外的民眾也能有安全感，對社會有信心，以減輕公務員崗位的吸引力同時，同時，在行業準入、金融信貸政策等方麵，給民營企業平等的待遇，使更多高素質人才有信心把才能用在創造社會財富上。另外，還要加強對現代價值觀的宣傳，讓人們更多的去追求自我的實現，從而改變落後的官本位思想，減少對權力的膜拜。隻有縮小體製內外的差距，才能建立正常的官員退出機製，而不要吊死在當官這一棵樹上。
既然在探討治本之策，我還想到另一個更重要的問題。那就是根據《地方各級人民政府組織法》，實際上省級政府副秘書長再多也不違法，而根據中編辦有關負責人的說法，目前也沒有用編製對此加以限製。因而，中組部對此發文，是在糾正一個合法但不合理的問題。
建設服務型政府必須實現政府組織機構及人員編製向科學化、規範化、法製化的根本轉變，必須加快推進機構編製管理的法製化進程，加強行政編製立法，努力實現機構和編製的法定化，避免機構編製管理的主觀隨意性。如何擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，對此，鄧小平同誌早在1975年7月就提出“編製就是法律”的著名論斷。雖然我們的慣例是“黨管幹部”，但是依法治國已經是我們的基本方略之一，“共產黨在憲法和法律範圍內活動”，是現行憲法和現行黨章的基本要求。前兩年黨就減少黨委副書記問題發文，是在管理黨內部的事務，這無可厚非。但政府機構領導職數的設置和公務員的管理，應該通過行政組織法和公務員法來進行，而不能指望中組部發文。如果說我們的相關法律法規還不完善，缺少可操作性，那就要修改或者重新製訂，或者先由地方各級人代會進行地方立法。一個淩駕於法權之上的黨權，一個國法之外的黨規，對黨委、政府部門工作怎能如此包攬？這顯然是不利於地方機構編製管理，不利於國家的正常發展的。黨的各部門的權力邊界和運作程序等，應該通過法律來明確和約束，這樣才能真正理順黨和政府的關係。
麵對層出不窮的現實問題，治標之策常出，而治本的建議卻往往被譏為書生氣。但實際上，如果僅對“症狀”下藥，而不去真正治“病”，就隻能是按下葫蘆浮起瓢，永遠被問題牽著鼻子走了。
（原題為《建設服務型政府，減副須先減負》，刊《南方都市報》2009年4月30日於建嶸專欄）