要重視農村基層幹群關係中的信任危機
近期發生的農村群體性突發事件在起因和過程上有一個共同的特點，就是農民對基層政府及其工作人員的不信任。這種不信任主要表現在如下幾個方麵：其一，從對具體工作人員的質疑發展到對某一級政權的不滿。早些年，農民一般隻對個別黨政幹部表示不滿，一般都會把腐敗、不關心民眾困苦甚至侵犯老百姓的利益視為個人行為。然而，近幾年來，農民不再將某一級基層政權與個別工作人員區分開來。其二，對法律的正義性和政府行為的公正性表示懷疑。比如近期在貴州發生的甕安事件，無論當地的公安部門如何解釋女學生的死因，民眾就不是相信，甚至還流傳涉案者是某領導人子弟，以示司法不會公正處理和地方黨政領導會官官相護。有些農民就用“官黑一夥”、“警匪一家”來表示對國家法律製度的絕望。其三，合法性危機的對象在加速上移。這一點在農村最為典型。十年前農民一般隻是質疑村級組織和村幹部的非法行為，還將希望寄予縣鄉政府，而現在許多農民認為縣鄉政府已經是“烏天黑地”，是農民災難的製造者，有的農民將省級政權視為農民災難之源。雖然現在許多農民還將希望寄予中央政府，但對中央政府有沒有能力處理好這些事情表示懷疑。
應該說，目前幹群關係中這種不信任現象的原因較為複雜，除了近些年出現了許多腐敗現象外，鄉村公共權力組織的職能異化與角色錯位也是一個十分重要的原因。一般認為，現代社會主要依靠對資源的控製和分配來實現治理，不能向社會分配資源就不能發揮應有的影響力。現在的一些鄉鎮沒有一級政府的職能和權力，無力向本地居民提供公共服務。尤其是取消農業稅以後，保住鄉鎮政府工作人員的基本工資，養活自己成為相當多鄉鎮政府工作的重中之重。“鄉鎮政府有錢養兵，無錢給農民辦事”，根本沒有發揮應有的為農民提供公共服務的政府職能，鄉鎮政府在農民心目中的地位逐步下降。鄉鎮幹部日常工作的大部分時間不是招商引資，到處拉項目，搞政績工程，就是準備迎接上級檢查，根本不關心農民的事情。鄉鎮如此，村級組織也就更不用說了。現在的一些村級組織更“既無錢養兵，又無錢給農民辦事”。村民自治表麵上賦予農民投票選舉村幹部的權力，很多人可能會認為村幹部的合法性是農民授權的，實際上農民並沒有真正的實現選民的權力，很多地方的村組織本身沒有經濟實力，沒有收稅渠道，沒有權威，根本無法實施村組織的職能。村組織隻是鄉鎮政府的延伸機構，根本不代表農民的利益，很多農民也有這樣的看法，認為村裏聽鄉裏的，官官相護，所以在農民心目中村幹部也沒有能力給他們提供有效的保護，因此，遇到問題農民也不大信任村幹部，寧可違法也要越級上訪。而某些利益集團甚至黑惡勢力利用國家政法部門某些人的保護來作惡犯科，或者是國家政法部門的某些人假借黑惡勢力來獲利。這些事實的客觀存在，對民眾的法律觀念影響極大。
農民對基層幹部特別是組織的不信任，直接的後果就是國家的社會控製和動員能力下降。政治合法性在很大程度上就是民眾對執政者的擁護和服從，它是與社會價值觀念和社會認同相聯係的。因此，合法性危機又表現為社會價值的危機，而且主要是對執政者所主張的價值觀的懷疑或否定。我在湖南調查時，聽到有的鄉鎮幹部對政府動員農民興修水利而農民根本不理睬這類事情深表困惑。但農民們則說，“修水利當然是件好事。可這些幹部已經不是為人民服務的人了，他們做這些事如果不是為了升官就是想從中發財。”可見，一個沒有讓民眾認同的政府其社會動員能力是十分低下的。而要化解農民對基層幹部的不信任，從根本上改善鄉村幹部與農民的關係，有許多工作要做。這其中非常重要的是必須對鄉村治理體製進行徹底改革，改變現有的鄉村公共權威缺失的狀況。近代以來，現代民族國家在中國經曆了漫長而艱辛的建構過程，尤其是建國以來“社會國家化”和改革之後“國家社會化”兩條不同的鄉村社會國家政權建設之路，更是在艱難曲折中前進的。但是不管是前者全能主義國家的嚐試還是後者試圖在鄉村建立公民社會的構想，都隻不過是現代民族國家成長過程中的不同路向而已。鄉村治理是一個由國家和社會共同作用而形成的公共權威實現對鄉村社會調控和治理的動態過程，管理日趨多元化的鄉村社會，沒有足夠的公共權威是很難想象的，麵對日益衰敗和變異的鄉村，重建鄉村公共權威或許應該成為當下新農村建設以及鄉村治理體製改革的出發點和落腳點，這也是從根本上改善鄉村幹部與農民關係的最終出路。
（原刊《人民論壇》2008年第18期）
要“黨性”還是要“人性”
據人民網報道，7月15日，湖南衡陽市衡山縣店門鎮周建國鎮長在強拆農民房屋時言稱“我們隻講黨性不講人性，拆！”，頃刻之間，數台挖掘機強行推倒了幾十戶村民的住宅，致使幾百村民生活、露宿在沒有任何遮擋的田野。盡管“衡嶽高速公路衡山建設協調領導小組辦公室”在8月1日代表周建國否定了曾有過這樣的“毒言”，但在網絡世界中，有關要“黨性”還是要“人性”已成為了公共話題。
湖南衡陽市是我的故鄉。在1980年代，我大學畢業後曾在這裏工作多年，也無數次到過店門，深知此地的農民生活之艱苦，對此地幹群關係之緊張也多有了解。後因工作需要，我離開了衡陽。這些年來，我雖沒有回去過，但在我的想像中，改革開放都三十年了，家鄉的父老鄉親應過上了好日子，家鄉的父母官們也會因取消農業稅而再不是村民們的仇敵。所以，當我在網上看到此地的農民因失去居所露宿田頭的照片時，禁不往淚流滿麵；當看到有關家鄉的鎮長要黨性而不要人性的豪言壯語，更是目瞪口呆並羞愧難當。
在我看來，人性就是做人的基本底線，是人與獸的區別所在。盡管千百年來，對人性有許多說法，但簡單說，人性就是將心比心，就是己所不欲莫施於人，就是對人的最基本權利的確認和保護。從這個意義來說，共產黨首先是人，然後才能是人群中的先進分子。因此，共產黨人首先就得有人性，然後才有黨性，黨性是人性更高層次的規定性。沒有人性的黨性就是獸性。特別是中共自建黨以來，就以為人民謀幸福作為自己的奮鬥目標。當年，毛澤東領導的第一代共產黨人在衡山組織農會進行革命時，就承諾要讓農民過上有田可種和有屋可住的好日子。而現在，這些曾經為共和國的江山流血犧牲過的衡山農民，在某些人所謂“黨性”的叫喊聲中失去了賴以生存的家園。以此而論，我們當然有理由說，這樣的黨性不是共產黨的黨性，隻是少數官僚的獸性。
也許在某些人看來，黨性就是按時完成上級的拆遷任務，衡山縣店門鎮就要求黨員幹部“以黨性保證工作任務的完成”。也許因完不成這個任務會影響到他們的政治前途或會減少經濟收益。如果上級交給的這個拆遷任務，一定要讓這位鎮長要在“黨性”和“人性”上進行選擇的話，那麼，我們就完全有必要檢討這樣的工程是不是禍民工程，這樣的任務是不是共產黨一級黨委作出的決定。而且，我認為完全有理由詢問這些決策者，為何沒有想到先安置好農民的住房再來進行項目建設呢？常識告訴我們，像高速公路這樣的項目，從論證到報批再到興建應有一個較長的過程。在這個過程中，執政者完全有時間來解決農民何處安身的問題。對這一點，“衡嶽高速公路衡山建設協調領導小組辦公室”也不得不承認，“店門鎮在拆遷安置過程中，也還存在新建房屋進展不快等問題。”我不禁要問，為何在沒有解決“新建房屋進展不快”這個問題之前，就強拆農民的住房呢？也許在他們看來，農民在田地裏搭柵生活沒有什麼關係。那麼，如果“衡嶽高速公路衡山建設協調領導小組辦公室”的頭頭腦腦們，也能在炎熱的盛夏這樣生活幾天，我們還可以給他們些許諒解。問題是，他們在有著空調的豪宅中享受著現代文明，卻高調要農民為建設犧牲最基本的生活。如果這也是他們所主張的“黨性”，肯定不是共產黨領導人所主張的以人為本的執政理念了。
超越省管縣縣政自治才是治本之策
從2月1日中央最新發布的“一號文件”來看，2009年，“省直接管理縣（市）財政體製改革”仍會推進，“省管縣”還是縣政改革的大方向。
然而，“強縣擴權”在加強縣級政府自主權的同時，也增加了權力濫用和公共利益被損害的風險，可能產生嚴重的社會問題。這個“大方向”，有必要再思考。
不要在“市管縣”、“省管縣”中打轉了
許多省市正在進行的“強縣擴權”等改革，主要包括財權和事權，是試圖解決行政體製的層級、規模和權限問題，屬於行政分權。
在財政上實行“省管縣”。縣財政直接對省負責，即在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方麵，由省直接分配下達到縣（市），縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤；另外，在財政分成方麵，也有所改變。比如浙江就規定，縣的地方財政收入的50%上交省裏，縣留50%，地級市的財政隻能靠市本級財政解決。但有些地方，為了減少改革的阻力，在利益分配格局上不進行改變。
擴大縣級政府的職權，把部分省市經濟和社會管理權下放給縣級政府。
如浙江省下放的權限主要分兩類：一是除國家法律、法規有明文規定之外，須經市審批或由市管理的，由擴權縣（市）自行審批、管理；二是須經市審核、報省審批的，由擴權縣直接報省審批，報市備案。對國務院有關部委辦文件規定的，須經市審核、審批的事項，原則上也要放，具體操作中可以采取兩種形式：采取省、市政府委托、授權、機構延伸、個案處理的辦法；積極爭取中央有關部委辦授權或同意。
河北省確定的擴大管理權限的基本原則是：“責權統一、重心下移、能放都放、依法合規”。
作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的成都，就把土地使用的審批權和環保評估的審核權兩項重要權力下放到縣級政府。
可以看出，目前在中國各地進行的“強縣擴權”或“擴權強縣”核心內容就是擴大縣級政權的經濟和社會管理權，提高縣級政權的行政效能，並最終實現“省管縣”體製，以利於縣域經濟的發展。因此，被稱為“適應新時期市場經濟和公共行政發展需求的應時之舉”。然而，由於現行體製的剛性和各種利益關係的製約，決定了這種行政分權式改革步履艱難，難以突破“市管縣”體製。也就是說，要解決“強縣擴權”所遇到的體製性困境，如果隻是在省市縣三者的職權關係上做文章，是很難取得真正的成效的，需要有新的改革思維，需要有體製性的突破。這個突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標。
政治分權：縣政相對獨立於省
需要指出的是，“縣政自治”與“省管縣”雖然在擴權方麵是一致的，但在最終的體製性目標上則不同。縣政自治應是根據法律所獲得的自治地位，而目前各地實行的“省管縣”隻是來源於省的授權。在這種意義上，“強縣擴權”到“縣政自治”是從行政性分權向法治性分權的轉變。
事實上，按照地方自治原則建立縣域政治並不是新的設想。孫中山在設計中國政治發展的一個重要目標就是在縣政自治的基礎上構建一個現代國家。他曾經指出，“中央與省之權限采均權製度。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地製宜之性質者，劃歸地方。不偏於中央集權或地方分權”。“縣為自治之單位，省立於中央與縣之間，以收聯絡之效”。
可見，在孫中山這裏，縣的自治權是相對獨立於省的，而不是依賴於省的授權。當然，縣政自治在中國是否行得通的質疑並不會因孫中山的主張而消失。
需要回答的問題很多。這其中有關村民自治的實踐及鄉鎮改革的問題最為突出。“村民自治”是一種社區自治，所進行的民主選舉訓練可以為縣政自治提供政治基礎，因社區組織與國家政權組織之間的相互關係不能處理而存在的問題，並不能作為否定縣政自治的理由。因為鄉鎮雖然是一級政府，但不完整，人大沒有辦法開會，沒有檢察院、沒有法院也沒有公安，有很多職能承擔不了。所以不能總抓著鄉鎮這一方麵來做文章，鄉鎮改革一定要和整個縣的改革相結合。農村綜合改革實際上考察的是縣的改革。主導中國農村發展的是縣而不是鄉鎮，這一點應該首先樹立起來。先考慮好縣的定位，再考慮鄉的定位。可見，縣政自治應成為中國政治發展的突破口和目標。
改變“異地為官”的回避製度
行政分權解決的是中央與地方的關係問題，政治分權則是解決政治權力結構和權力來源問題。政治分權的主要目標，是建立一整套地方領導人的激勵體製。
目前所進行“強縣擴權”式的行政分權，由於沒有政治分權作為基礎，就很難防範權力被濫用的產生。海南省委書記衛留成就說，海南實行省直管縣的體製，縣（市）委書記的行政級別高（正廳級），權力過於集中，班子內部監督和同級紀委監督較難。要解決這些問題，需要實行地方自治。而地方自治主要的規定性在於，以地方之人、按地方之意、治地方之事。為減少改革的阻力，可以考慮優先解決如下幾個問題。
地方政治自治的一個重要原則，就是充分發揮地方政治精英對地方政治的主導作用。縣級領導幹部回避製，是當前中國重要的人事組織製度。《黨政領導幹部選拔任用工作條例》第五十三條規定，“擔任縣（市）委書記、縣（市）長職務以及縣（市）紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的，一般不得在本人成長地任職”。《國家公務員暫行條例》第六十三條也規定，“國家公務員擔任縣級以下地方人民政府領導職務的，一般不得在原籍任職。”這種製度的一個合理性解釋是可以避免地方官曲意鄉閭，結黨營私，減少腐敗。但是通過幾年的實踐，這項旨在防止官員以權謀私的製度，不僅反腐效果欠佳，在一些地方反有助長腐敗之勢。也就是說，縣級主要領導人任用回避本籍製度是一個需要檢討的製度。對於一個現代國家而言，政治首長對轄區的身份認同十分重要。
用五至十年過渡到直選縣長
從縣級間接選舉向公開直接選舉發展，構建真正的基層民主自治體製。縣政民主自治也就要開放民選縣級領導人。孫中山早就指出，“完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創製法律之權，有直接複決法律之權”；“每縣地方自治政府成立之後，得選國民代表一員，以組織代表會，參預中央政事”；“凡一省全數之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期。國民代表會得選舉省長，為本省自治之監督；至於該省內之國家行政，則省長受中央之指揮”。孫中山構想的縣政自治中，縣的官員是由國民直接選舉的，而省長則是國民代表間接選舉。
考慮到中國目前的情況，可以分為兩步走。其一，按照現行體製，真正按民主的原則來進行縣級人民代表大會的代表選舉，並使縣級人民代表大會的代表專職化，再由縣級人民代表大會的代表選舉縣行政長官。其二，經過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。
黨政合一，選舉授權
地方自治政府應是對本地居民負責任的政府。問題是，目前執政黨和國家機構的二元化運作模式使這種責任變得十分困難。也就是說，要在中國建立真正的責任政府，就必須改變執政黨的執政方式。從縣域政治方麵來看，“黨政分開”並不一定會取得實際性的效果，由執政黨全麵掌握國家行政機器，實行“黨政合一”才是最為現實的選擇。問題是，執政黨必須要獲得轄區公民的授權，承擔起實現轄區公民意誌和利益的政治責任。
與此相聯係，縣政領導的政治地位也應有所改變。在目前的製度安排下，縣政領導具有政務官的責任，也能獲取政務官的權力，但他們麵臨的激勵體係是科層製下公務員的管理體係。建立縣域政治的關鍵是建立政治授權程序，使縣政領導獲得實在的政治授權，同時讓他們負起剛性的政治責任。建立了剛性的政治授權程序，縣域政治才可能常態化、職業化。建立了縣域政治，縣政領導職務才會變成創造成就感的工作，才會吸引對本縣人民有承擔的地方政治精英。建立了縣域政治中剛性的政治負責製度，使在縣域政治中決策和行政失當的縣政領導必須付出個人的代價，無法托庇於幹部流動，縣政府才會建立公信力，才有可能成為既對本縣人民負責，又對中央政府負責的地方政府。
縣法院與檢察院直接對中央負責
目前中國司法存在的“審判活動行政化、法官職業大眾化、司法權力地方化”都在縣級政治中有所表現。
使得地方司法機關隸屬地方行政當局的一項重要製度安排是：法院和檢察院的主要經費都源於同級財政，其他物資資源也受製於地方行政部門。這種司法審判權力的地方化，影響了國家法律實施方麵的統一性，影響到了司法獨立，還助長了審判和執行中的地方保護主義，容易產生各種司法腐敗。
顯而易見，建立縣域司法製衡的關鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權的控製，在人事、財政、業務三方麵直接對中央政府負責，而不是對縣政領導負責。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權建立不合法的關係，中央可以考慮實行司法人員的流動回避製。
另外，還必須改革目前的政法委係統。政法委作為執政黨對國家司法的領導機構，其設置和工作方式已越來越不適應法治國家的要求。要實行地方的民主自治，就得排除地方政法委對地方司法的影響和幹預。為了減少改革的阻力，可以考慮中央政法委和省級政法委保留作為執政黨的研究智囊機構，地市和縣的政法委取消。
（原刊《南方周末》2009年2月4日）
縣政改革請自改變“異地為官”始
最近，我寫了幾篇有關縣政改革文章，其中對現在縣鄉領導幹部的“異地為官”製度提出了批評。在我看來，這種製度作為一種古已有之的治理技術，至今仍然在沿用，一定程度上反映了執政者在治理技術上的因循守舊，不利於地方自治製度以及現代民主製度的建設，應該對其進行改革，其方向是“改流為土”。對於這個觀點，引起了一些爭論，感到有進一步論述的必要。
我們知道，所謂“異地為官”，根據《黨政領導幹部選拔任用工作條例》第五十三條之規定，“擔任縣（市）委書記、縣（市）長職務以及縣（市）紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的，一般不得在本人成長地任職”。《公務員法》第六十九條規定，“公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域回避，法律另有規定的除外。”中組部原有關負責同誌曾經概括過“異地為官”的五個作用，即：有利於培養鍛煉提高幹部、有利於貫徹執行民主集中製原則、有利於擺脫盤根錯節的複雜關係、有利於轉變作風、有利於推進黨風廉政建設。
然而，縣鄉“異地為官”製度在實踐中並沒有達到上述作用，反而存在許多弊端。從現實的情況來看，主要有以下幾個方麵：
第一，縣鄉異地為官使得民主選舉的成效大打折扣。從本質上來說，民主選舉的重要意義，就是對政府人事權力的一種限製。現代民主國家一般都有公民選舉地方行政首長的法律製度規定，它要求候選人必須在選區內有程度不一的居住時限，能代表和維護當地民眾的利益。正是在這一意義上，民主化意味著本土化。選舉製改變了縣鄉行政首長合法性的授權來源，並且將其置於本土民眾的選舉、輿論和其他監督中，從而實現了對其權力的製衡，使其不敢不對本土民眾負責。
中國法律中同樣規定了公民的間接選舉、監督官員的權力。但選舉和監督一個家在外地的官員，要比選舉和監督本地的官員花費更多的成本。縣鄉異地為官製度的存在，客觀上使民主選舉的優勢不能充分發揮。如果縣鄉主政官員的任用通常要得到上級組織人事部門的同意或安排，就會使人民代表大會的選舉在一定程度上成為一個可有可無的形式，官員更容易傾向於對上負責而不是對下負責。
第二，縣鄉異地為官容易造成官員的無序流動，使官員對任期沒有基本預期，客觀上加重了其短視行為。有媒體披露，河北邯鄲17年換了10位市長，每任市長的平均任期還不到一年半，沒有一位市長能夠任滿一屆5年。這不是一時一地的暫時現象，而是具有相當普遍性的問題。另據中國市長協會的調查，2002年到2006年任期內，更換了一次市長的城市占61.3%，更換了兩次市長的城市占25.3%，沒有換過市長的城市隻占13.3%。這樣頻繁的官員流動和短暫任期，使得很多官員在一個地方無法開展正常的工作。為了在自己的任期內出政績，不惜大搞形象工程，對人民群眾關心的熱點、難點問題往往避而遠之，這種短視行為嚴重損害了當地民眾的長遠利益，成為誘發幹群關係緊張的一個重要原因。
第三，縣鄉異地為官製並不能有效扼製腐敗，縣級領導腐敗仍然是重災區。古代設立異地為官製的主要目的是防止地方勢力結黨營私，從而加強中央集權。當前國家沿用這種製度的初衷主要是為了防止腐敗，避免裙帶關係、以權謀私等問題，但從近年來的反腐案例來看，縣鄉異地為官製度的反腐作用十分有限。首先，現代交通信息工具如此發達，縣鄉異地為官並不能有效擺脫人際關係的羈絆，甚至在一些地方出現了“利益置換”行為，各自包庇對方家屬或代理人的尋利行為。有些涉及多方的利益置換行為，更是結成了錯綜複雜的關係網絡，嚴重惡化了政治和社會風氣。其次，縣鄉異地為官製度弱化了官員的身份認同和道義責任。此外，異地為官也不利於對官員的監督。異地任職，少了成長地群眾、鄰裏鄉親的監督，少了家庭、道德方麵的約束，一些幹部的行為就變得更加肆無忌憚。
第四，增加了縣鄉官場的緊張和衝突。雖然縣鄉的主政官員來自外地，但其他事務型幹部基本上都是本地的，如果外地幹部對本地的情況不了解而又自以為是，就容易在工作中出現與本地幹部共處上的困難。而且，對本地幹部來講，把本地所有公共事務的決策權拱手讓給外地幹部，並聽從其指揮和調遣，除非這位外地幹部具有極高的魅力，否則極易形成心理上的抵觸情緒。在決策層中，如果本地幹部、群眾的不同聲音相對微弱，更容易加劇外地幹部與本地幹群關係的緊張。在曆史上，外地來的“官”常常需要用自己的私人班子——各種“師爺”——來控製本鄉本土的“吏”。現在的縣鄉主政官員要想開展工作，也常常要培植自己的力量，這容易形成新的拉幫結派，甚至形成“官場鬥”。
第五，縣鄉異地為官使“走班幹部”成為時尚，增加了行政成本。可以肯定地說，現在二千多個縣委書記沒有幾個把家搬到為官地的，這些官員每個星期都要在家與單位兩邊跑，縣鄉政府在食宿、交通工具、娛樂設施等方麵進行的巨大投資，已使某些地方的行政成本大量增加。這種生活狀態，也增大了被動接受“性賄賂”或者主動找情人、包二奶的可能，而生活作風敗壞，常常導致官員滑向腐敗。
如果在傳統社會，通過距離的限製還能對官員的行為起到一些限製作用的話，那麼在現代，交通工具和通訊技術的便利已在相當程度上稀釋了縣鄉異地為官的積極效果，它除了增加行政成本和誘發更多的腐敗外，很難起到實質性的製約作用。從政治發展的角度來說，要發展基層民主，首先就要實現基層精英的主導作用。我個人主張縣政改革作為整個政治體製改革的突破口，實際上是包含這樣一個策略思想：中國改革是自上而下的改革，而在國家治理結構的調整上，相對來說，縱向結構的調整比橫向結構的調整容易，因為在橫向結構方麵，行政權、立法權、司法權之間關係的調整很難，中央層麵的這些權力關係的調整則更加困難。比如說，現階段行政權高於其它權力是一個突出問題，但要通過改革限製行政權就不是簡單的事情。而如果先調整縱向結構，適當劃分中央和地方權力，則可能比較容易。就現實而言，全國各地普遍進行“省直管縣”改革並沒有引起太大的關注就已經取得了較大進展。同時，這一事實也表明，將地方層麵的治理結構作出進一步的調整，也將是可能的。這需要打破思維的慣性，更需要創新的勇氣。
（原刊《南方日報》2009年4月23日）
縣政權力悖論凸顯體製困境
當前縣級政權在政治運作方麵有一個非常明顯的權力悖論。一方麵，為數眾多的縣級黨政負責人利用手中掌握的權力公然搶奪農民的土地、野蠻拆遷居民住房，還把國家司法作為私人工具，對付那些對其提出批評和建議的民眾和媒體，甚至對上訪民眾采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控製手段進行壓製迫害；另一方麵，針對近年在全國基層頻頻發生的官民衝突對抗事件，為數更多的縣級官員表示，由於行政體製上許多部門實行垂直管理，縣級黨政缺乏綜合調控能力，沒有必要的治縣資源特別是行政權力資源，縣級黨政是以有限的權力承擔著無限責任。
縣級黨政行“惡政”的能力不受製約，圖“善治”的能力卻捉襟見肘，這一權力悖論說明縣級黨政的政治定位、橫向政治權力製衡和縱向行政分權都存在根本性的缺陷。
共產黨的執政黨地位決定黨權處於行政權、司法權等之上，各級人民代表大會也不能離開黨的領導。製度設計上，縣域範圍內黨權缺乏任何權力的製衡，對它的製約主要依賴於黨內民主和黨外監督，而這基本上很難落實：紀委監督同級黨委是“以下犯上”難有效果；地方權力機構人民代表大會沒有任免和監督縣委書記的權力；本縣內的新聞監督不可能，異地新聞監督被禁止；信訪製度發生了異化，民眾行使監督建議權的合法渠道嚴重堵塞。現實政治中，對縣委書記的製約主要是來自上級黨委，但這是天高皇帝遠，政治製度上的象征意義大於現實操作層麵的實質作用。
因此，在權力的實際運行中，縣級黨委處於地方的權力製衡之上，縣委書記可以有效擺脫各方麵的製約和監督。使用公權力與民爭利和迫害民眾，正體現出縣級黨政中黨權獨大和橫向權力製約的失衡。
正因為在縣級政治生態中難以實現對黨權的製衡，目前采用的應對辦法是通過中央集權以縮小地方黨政的權力。在行政權的縱向分割上，主要是通過將有關國計民生的重要部門如國稅、海關、鐵道、能源、銀行、外彙等劃歸中央直管，工商等劃為省級直管，剝奪縣級黨政的部分財權和事權。但這些措施損害了縣級黨政主導本地經濟和社會的行政能力，妨礙了其對地方事務的管理。用以扼製地方獨大的縱向分權，加劇了縣級黨政有限權力與無限責任間的結構性矛盾。
更加嚴重的是，在一個現代國家，一個地方行政區劃應有明確的最高責任機構；一個地方的民眾，應能找到對其權利、利益負責的最高主政官員。但現實中縣級黨政並不定位於此。縣委書記可以由上級黨委直接任命，而不是真正由縣域範圍內的黨員、人大代表或者民眾選舉產生，其權力來自於抽象的人民，但對其治下的民眾並不負有直接責任。從製度的安排來說，縣級政府的權力一來自地方人民代表大會的授權，二來自中央政府的授權。然而在現實中，縣長的選舉需要上級的備案或批準，對上負責遠超過對下負責。縣級黨委與政府的不同權力來源，以及政府的雙重權力來源，造成了地方黨政責任目標的不明確、不清晰，縣級黨政的有限權力，又無能力對地方事務進行全麵管理，最後造成沒有哪一個機構、沒有哪一個人能對地方負全責。民眾在尋求權益救濟或有其它訴求時，當地官員能以“沒權管不了”來推脫，但當地黨政侵犯民眾權益時，又沒有機構能對其進行製衡，從而造成了矛盾和政治壓力向上級政府和中央轉移。
另外，縣政權力悖論下的縣級黨政負責人不乏行“惡政”的動機，卻缺少“善治”的激勵，這說明幹部管理製度中有關地方領導人的激勵機製出了嚴重問題。壓力體製促使地方黨政領導人不擇手段地保護官場的生存權和發展權；幹部異地為官製度和頻繁調動，使得縣級黨政負責人對轄區失去了身份認同，失去了對地方利益的長期考量，失去了對轄區民眾的道義責任。實事求是說，目前還沒有建立起對縣級黨政負責人的執政行為進行科學全麵評價的標準，也沒有建立相應的責任追究機製。結果是，縣級黨政樂行“惡政”不求“善治”，對本地民眾和中央政府雙重不負責任。可以說，縣級黨政已經形成了獨立利益，在施政行為中官員的個人選擇有了私利化傾向。
要克服縣政權力悖論，需要改變錯誤的以縱向行政分權縮小縣級黨政權力來約束地方的思路，將縣政自治作為縣政改革的方向和目標，實現從行政性分權向法治性分權的轉變。以重新確立縣級政權和縣級領導人的政治定位，建立真正的責任政府。這有許多工作要做，其中有兩個方麵是最為重要的。
首先，要以地方自治原則重建縣域政治。上收的行政權力應歸還縣級政權，讓縣域政治名副其實。地方上的一把手應是地方最高政務官，他必須是當地人士，經過當地民眾的間接選舉以至直接選舉獲得權力，以承擔起實現轄區公民意誌和利益的剛性政治責任。建立了剛性的政治授權程序，縣域政治才可能常態化、職業化，讓縣政領導職務會變成一個受人尊重、創造成就感、值得長期擔任的工作，才會吸引對本縣人民有承擔的地方政治精英，才能重構縣級黨政領導的激勵體係。建立了縣域政治中剛性的政治負責製度，使在縣域政治中決策和行政失當的縣政領導必須付出個人的代價，無法托庇於幹部流動，縣政府才會建立公信力，才有可能成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的地方政府，使地方政府及其主官的利益與本地人民利益和國家全局利益基本一致。
再次，建立縣域司法製衡，以獨立的司法來製衡縣級黨權和行政權力，以保證縣域政治成為法治的政治。一要使地方司法部門的財權、人事權獨立於當地政府，二要取消本級政法委，讓司法部門真正依法依職權斷案辦事。當司法這個最後的社會底線能夠承擔起責任的時候，縣級黨政及其負責人必然會收斂其非法行為，否則就會受到法律的追究。
古今的執政者和知識者都以“郡縣治則天下安”來強調國家治理中的重要性，卻很少在縣級政治的發展上有所努力和創新，現在是認真考慮這個問題的時候了。
縣紀委擴權也難承監督地方黨政之重
最近，有媒體稱，中紀委下發兩份重要文件，核心是對縣級紀委“擴權”、“擴編”，內容包括“加強縣級紀委的政治地位”，以及提高縣紀委的編製、經費和裝備，並由中央、省級財政來負擔。
雖然有關報道聲稱“縣級紀委大擴權震懾基層腐敗”，但從報道的內容來看，這些文件並沒有擴大縣級紀委由《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》等黨紀黨規授予的權力，充其量是希望通過加強“領導班子和幹部隊伍建設”、“改善經費保障和裝備設施”，來提高縣紀委履行權力的能力而已，談不上真正的製度性“擴權”。
縣級紀委的權力有其自身的特點，一方麵對於縣裏下屬部門、下級黨政的權力並不小，甚至讓人“又恨”“又怕”。原因一是紀委可以對涉嫌違紀的黨員等采取兩規等措施，有先於法律程序的調查權，二是對其本身缺乏有效的監督。因此有人說，紀委書記已經成為新的腐敗高發區，前湖南彬州市紀委書紀曾錦春能靠查處他人違紀行為的權力來為自己謀取巨額利益，就說明了這一問題。有些地方的縣級紀委若因經費人員缺口而未能“用足用好”權力，確實也是件憾事。文件若能得到切實實施，對提高紀委監督縣裏各部門、各鄉鎮負責人等確實有幫助，可以增強對基層腐敗的查處廣度、力度，提高威攝力。對此，應該考慮的是如何對紀委進行有效監督，防止其成為新的特權部門。
另一方麵卻是縣級紀委監督同級黨委時的軟弱無力。根據黨章，紀委處理特別重要或複雜的案件中的問題和處理的結果，或者需要立案調查同級黨委委員的，首先要向同級黨的委員會報告。而現實中“一把手”在常委會中的發言權不言而喻。因此縣紀委很難實行同級監督，要解決問題最後還是要求助於上級紀委。這正是縣級紀委的職能發生“虛化”的原因所在。
目前，官場的積弊常導致群眾利益受損，群體性事件多發，而上級的事後處理顯然比不上基層紀委的事先監督，因此文件想創造條件解決同級監督難的問題，讓縣級紀委“切實履行職責”。但地方腐敗最怕的是“一把手”的腐敗，預防基層群體性事件最重要的是對縣委書記的監督，而文件並此並沒有突破。其重要舉措之一，即提高紀委書記排名，對監督一把手毫無作用，因為其排名再高也高不過縣委書記。而紀委書記即使當上了副書記，也還是處於縣委書記的領導之下。沒有相對獨立的權力，如不借助上級紀委的力量，他對一把手的監督，和古代言官對皇帝本人的監督沒有什麼不同，都是說不說在你，聽不聽還在我。