保障公民信訪權利是一項憲政原則
國務院2005年初頒布的新《信訪條例》對保障信訪人權利作了明確的規定，不但明文要求各級政府及縣級以上政府部門暢通信訪渠道，為信訪人上訪提供便利條件，而且嚴禁侵害信訪人合法權利，重申“任何組織和個人不得打擊報複信訪人”。新條例自2005年5月1日實施以來，在黨中央、國務院的高度重視和正確領導下，各地區和部門進一步暢通和拓寬信訪渠道，在確保民情、民意、民智順暢上達和保護信訪人權利、切實維護群眾的合法權益等方麵做了大量的工作，取得了一定成績。但是，部分地區和部門以強製手段妨礙群眾行使正當信訪權利、甚至打擊迫害信訪群眾的情況還不同程度存在。中國社會科學院有關課題組2007年初對560名進京上訪群眾的問卷調查表明，有71.05%的人認為地方各級政府對上訪人的打擊迫害更為嚴重，63.9%的人表示曾因上訪被關押或拘留，18.8%的人表示曾因上訪被勞教或判刑。這些信訪群眾進京上訪的主要目的，就是要中央對他們因上訪遭受打擊迫害給說法。
某些地方政府部門之所以采取各種手段打擊迫害信訪群眾，不僅因為信訪群眾控告的問題與地方政府的施政行為和利益有關，而且由於各級信訪部門特別是中央信訪部門對信訪數量有統計和通報製度，信訪對地方主要領導的政績也有一定影響。我國現行信訪製度的基本特點是權力壓力型，其主要表現為兩個方麵：其一是首長的壓力，即某某領導批示，這主要針對個案而言的；其二是上級排名的壓力，即各級政府都有關於各地上訪數量和規模的排名並與政績掛鉤。信訪部門雖然可以依靠這兩種壓力來促使具體工作部門解決一些問題，但在中央的高壓下，目前許多地方派人到各級信訪接待場所攔截正常上訪群眾的“截訪”現象，或者通過各種手段如“銷賬”，在信訪記錄和統計上弄虛作假；有些地方政府為了息訪，對於信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而有可能誘發更多問題。據對70多位來自基層省市的各部門信訪幹部的調查表明，他們中近60%人認為如果還搞信訪排名甚至與政績掛鉤，地方黨政會采取更嚴厲手段打擊信訪人，也會有更多的人進京上訪。
另外，新《信訪條例》主旨還是“束民”而非“約官”，也使信訪人權利難以得到保障。新條例雖然把“任何組織和個人不得打擊報複信訪人”列為總則，但要命的是同時又為各級政府打擊迫害信訪人預設了各種理由和借口。比如，第18條規定“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過５人”，可條例中並沒有對如何推選代表等問題進行相應規定。而現實中要推選代表就要開會，地方政府就會定一個“非法聚會”或“煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕後操縱他人信訪”的罪名；要選代表就得要支付一定的上訪費用，就可以定一個“以信訪為名借機斂財”的罪名。再比如，第20條規定，信訪人不得“在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集”，不得“在信訪接待場所滯留”，否則按條例第47條規定，要受到有關國家機關工作人員的勸阻、批評或者教育。經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者製止；違反集會遊行示威的法律、行政法規，或者構成違反治安管理行為的，由公安機關依法采取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。事實表明，這些條款現已成為某些地方政府和官員打擊迫害信訪人的理由和借口，已嚴重侵害了公民信訪權利。
我國憲法第41條規定，“中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，“對於公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓製和打擊報複。”以此可見，對國家機關及其工作人員提出批評、建議、申訴、控告和檢舉是憲法賦予公民的基本權利；阻撓、壓製、剝奪公民這些權利，是違憲行為；而保障公民的憲法權利、製裁違憲行為則是法治國家必須實行的憲法原則。也就是說，在現階段，信訪權是憲法賦予公民的權利。新《信訪條例》將保障信訪人權利作為出發點，體現了上述憲法原則的基本精神。當前及今後一個時期，切實保障公民信訪權，不僅對化解我國社會矛盾和衝突有十分重要意義，也是在維護一項憲政原則！
從信訪“銷賬”看縣級黨政領導政治責任的缺失
建立信訪製度的預期目標是化解社會矛盾，促進社會和諧。地方黨政領導在信訪工作中處於至關重要的位置。一方麵，他們應該體恤民眾的疾苦，在自己的權限內依法化解導致民眾上訪的各種經濟利益矛盾、社會矛盾和政治矛盾。另一方麵，他們應該主動為中央分憂，分擔中央的壓力。可以說，他們在信訪工作中表現能夠集中體現他們的政治責任。
然而，我在調查2005年國務院《信訪條例》實施效果的過程中，觀察到地方黨政領導在信訪工作中的一些錯誤的作法，比如打擊上訪群眾，以暴力手段阻止群眾正常上訪，強製把滯留北京的上訪群眾押送回鄉，甚至以勒令上訪人員親屬下崗的連坐方法迫使上訪人員息訪。最值得注意的是，一些縣級黨政領導明文指令負責處理信訪的幹部向包括國務院信訪局在內的信訪部門行賄，買通信訪部門的工作人員，注銷已經登記的群眾來訪，或者拒絕登記群眾來訪。例如，2006年，河南省洛陽市嵩縣政法委書記常文廣在全縣重複上訪專項治理工作會議上列舉了八項“經常強調的”工作，其中第五項稱，“銷賬，是無奈之舉，是最後一招，也是最直接的花錢買穩定。對已發生的上訪，在勸返時必須注意同上級信訪部門及省、市工作組的溝通，爭取諒解、爭取不通報。銷賬要迅速，因為現在來訪登記都在電腦上進行，或以電傳形式向領導彙報，錯過了時機，也許要以十倍的代價、十倍的努力才能處理。”
事實上在嵩縣，“銷賬”已經成了常規的工作方法。2007年，新任的縣政法委書記趙捍東在全縣信訪穩定工作會議上把“銷號”作為對於已發生的信訪事項的主要應對方法之一：“如有上訪，京、省值班人員直接通知責任單位一把手，安排銷號、勸返事宜。”“責任單位負責上訪發生當時的銷號，要盡最大努力減少進入登記量。信訪局負責每月通報前的溝通，壓縮每月通報量。”
值得警惕的是，嵩縣的“銷賬”或“銷號”作法效果顯著。縣政法委書記趙捍東承認，2007年1-3月份，嵩縣實際發生赴京上訪25起65人，進入登記的隻有1起；到省上訪41起55人，進入登記的隻有7起。這說明中央的信訪部門和河南省的信訪部門都已經發生了嚴重的腐敗。
縣政府動用財政賄賂中央和省的信訪部門的工作人員，拒絕給上訪群眾登記，或者登記後再銷毀登記記錄，是十分危險的作法。這種作法，不僅是明目張膽地堵塞中央領導的耳目，欺騙中央，而且在體製內部增加了一個政治腐敗的來源。此外，這些講話被來京上訪的人員掌握並迅速擴散，極大地打擊上訪人員對於中央信訪部門的信任，並連帶損害他們對於中央的信任。在許多信訪民眾眼中，信訪部門雖然不象他們希望的那樣有效率，但至少還是一個讓他們說話，能夠把他們的意見反映給中央領導的機構。他們也許不認為信訪部門有用，但至少不認為信訪部門有害。一旦他們發現地方黨政領導收買腐化中央信訪部門，他們就會把信訪部門視為成為政治腐敗的共謀者，由此可能產生強烈的政治絕望情緒。政治絕望是激進主義情緒和行為的溫床，也是反體製思想和行動的溫床。這樣一來，信訪製度就從“減壓閥”變成為“增壓器”。
我在調查中發現，地方黨政領導在信訪工作上對中央陽奉陰違，不是個別現象，他們的做法也不完全是個人品德問題。歸根結底，問題的性質是在目前這種考核體製下一些地方黨政領導失去了他們的政治責任。地方黨政領導是黨中央國務院在地方的代理人，他們在政治上必須對黨中央國務院負責。因為黨的最高利益就是人民的利益，地方黨政領導也必須忠於人民。但是，嵩縣兩位政法委書記在講話反複強調的是對縣委書記和縣長負責，是全力保證不影響市委書記順利當選省委常委。發生問題的症結則是目前的幹部管理體製。嵩縣政法委書記趙捍東的下麵這段話一方麵顯示了政治責任的缺失，另一方麵也真實表達了很多地方黨政領導深刻的無奈：“銷號是最後一招，目前，個別單位對銷賬不理解，發牢騷。有的向縣領導反映說銷號不合理，有的說‘信訪體製不科學’。但今天我要強調：合理不合理，科學不科學，不是我們在座各位能決定的，上級這樣考核，我們隻能與時俱進，適者生存嘛。今後，發生上訪必須銷號。銷號隻是經濟上付出，不銷號就是政治前途上的損失，請同誌們將這一要求轉告黨政一把手。一個單位進入登記一起並不可怕，但每個單位登記一起全縣就是近百起，後果是影響縣委、縣政府的形象，是市對縣的追究和否決，這個責任不是哪個人、哪個單位能負起的。”
根據上述情況，我建議，有關部門應組織力量對我國縣級黨政領導的政治責任感的現狀進行調查研究，分析部分黨政領導政治責任缺失的原因，進行必要的改革，以保證縣級政權掌握在對中央負責和對人民忠誠的幹部手中。
（原刊《鳳凰周刊》2007年第24期）
誰在承受截訪的成本？
截訪主要是指地方官員采取某些手段把上訪民眾攔截在中央或上級有關部門信訪登記之外而強製性帶回原籍的行為。在中國現實政治生態中，截訪已是一種被默許的工作方式，是“接訪”工作的重要組成部分，其目的就是減少上訪人員滯留北京及避免增加本地的上訪登記量。
從曆史的角度來看，截訪有一個從明規則到潛規則的演變過程。自1951年5月毛澤東要求重視人民的通信工作後，信訪工作就成為了執政黨和政府的一項重要工作內容，信訪也就成為了民眾解決各種社會問題和衝突的重要途徑和方式。然而，大量民眾為了解決各種具體問題紛紛到北京上訪，“給中央機關的工作增加很多困難”。因此，在1957年底，根據全國信訪工作會議的建議，中央一方麵要求各省市主要負責人主管信訪工作，以保證問題解決在基層；另一方麵要求內務部製定了一套管理上訪者的製度，其中就有在北京郊區建立勞動場所，組織來訪群眾中有勞動能力的人員參加勞動，接受政策教育，然後回地方處理。到1961年，中央有關部門賦予了信訪部門接訪的權力，截訪也就成為了一個剛性的製度。有關通知規定，公安機關對外地來京“糾纏”的上訪者進行收容，聽候地方來人處理，並可由公安機關配合地方信訪部門把上訪人強製回籍。1982年國務院出台的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》則把接訪製度與收容遣送製度融為一體。同時，有關規定明確要求，對屢遣屢返者，由主管接待單位通知有關省、市、自治區派人來京接回處理。有的省市甚至規定，發現集體到京上訪，可以要求火車就近停車而強製其下車。近幾年來，執政者提倡“以人為本”，特別是隨著收容遣送辦法被廢除，強製性接訪也就失去了其合法性，但並沒有因此而消失，截訪仍然是接訪的主要形式。每到“敏感”時期，數萬名接訪人員或在北京“上訪村”布控，或直接到國家信訪局等國家機關門口進行攔截。之所以如此，一個重要原因就是信訪責任追究製的進一步強化。中央和省市為了使問題解決在基層，減少對上訪民眾對北京和省市所產生的工作和社會穩定方麵的壓力，逐級下達信訪工作責任目標考核。在這些考核指標中，群眾進京或赴省市上訪是最為重要的考量。如果不能完成這些目標，輕則予以通報批評、談話誡免，重則“黃牌”警告甚至實行“一票否決”，追究有關領導的黨政紀責任。正是有如此剛性的要求，各地黨政才不惜成本進行截訪。
事實上，截訪所花費的經濟成本已成為了地方政府的沉重的負擔。目前，全國各省及地市一級黨政在北京都有長駐機構，這些駐京機構有的在北京建有賓館，有的則長年包租賓館辦公，而其主要工作就是接訪。到了所謂“敏感期”，一些到京上訪較多的縣甚至鄉鎮也不得不派人來北京“現場辦公”。例如，中共十七大期間，為了保證所謂“零進京”，從9月28日到10月25日，河北省某個上訪問題並不嚴重的縣組建了駐京工作組進行截訪和勸返，人員包括主管信訪工作的縣委副書記、縣政法委書記、信訪局、法院、檢察院、公安局等部門的主要領導和工作人員25人。這個縣4個有上訪人員的鄉鎮，分別還派出2至3人到北京值班，全縣到京接訪的人近36人。據最保守的估算，這個期間，整個河北省進京接訪人數達到了5千多人。全國象河北省這樣進京上訪較多的省近10個，加上其它省市，全國在北京接訪人員近10萬人。這麼多官員和工作人員到北京來接訪，對基層政府來說是一筆不小的行政開支。且不說接訪者的日常消費，包括吃、住、行、通訊費等，也不論被接訪後訪民的吃、住、行及遣返費等，就是所謂的公關費也夠地方政府受的了。這些所謂的公關費，主要是到上級信訪部門請客送禮，溝通信息，以銷減本地上訪者的登記數目用的。對基層政府來說，承受接訪所產生的經濟成本，雖屬無奈，但也會盡力而為之，因為這些錢並不由官員個人承擔的，最終要由納稅人來買單的。
如果說，截訪所產生的經濟成本雖然巨大但執政者可以承受，而截訪的政治代價則更為嚴重並最終將影響到國家的政治穩定。主流話語一直宣示，信訪是“黨和政府聯係群眾的橋梁、傾聽群眾呼聲的窗口、體現群眾疾苦的重要途徑”，然而，截訪對上訪民眾基本人身權利的侵犯直接異化了信訪製度，實現社會和諧的管理目標不僅不能實現，還在一定程度上造成了國家合法性的流失。我早些年的調查就已經證明，信訪體製不順，機構龐雜，缺乏整體係統性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，而用接訪等方式來解決民眾進京上訪，問題並不能得不到真正的解決，最終反而會導致他們對中央政治權威產生懷疑。接受調查的信訪群眾有43.6%的因被打擊迫害對中央的信心有所降低；有59．96%的人認為在沒有辦法的情況下，要與貪官汙吏拚過魚死網破。許多上訪民眾把地方政府的接訪稱為“劫訪”，他們對在北京中央機關門口被攔截而中央領導不問不管感到無比的失望。特別嚴重的是，地方政府為了使截訪更為有效，就得給中央或省市有關部門信訪接待人員“好處”，以便及時地了解上訪民眾的信息便於攔截；就是進入登記處，也可以通過銷號來改變登記狀況。這種通過行賄上級信訪部門官員來減少上訪登記量的行為，不僅是明目張膽地堵塞最高執政者的耳目，欺騙中央，而且欺騙民眾，混淆視聽，使信訪部門的權威不斷流失，尤其是對中央信訪部門的打擊更大，因為民眾在內心一直把中央當成申訴冤情的最後保障。在現行體製下，信訪部門是反映民眾呼聲和訴求的一個重要渠道，雖然存在著一些缺陷，而且也不像民眾想象的那樣有效果，但至少可以讓民眾表達自己的意見和訴求，並能反映到上級部門直至中央領導機構。如果他們發現地方領導已經通過不法手段收買中央信訪部門，民眾心裏僅存的一點希望和期待也會破滅，這樣就可能迫使信訪者產生強烈的政治絕望情緒，采取極端的做法。
政治絕望是激進主義情緒和行為的溫床，也是反體製思想和行動的溫床。執政者當然不希望社會動蕩，但整個民族卻最終要承受因此產生的政治曆史後果。
當然，對於上訪民眾而言，更是截訪後果最直接的承擔者。他們想盡一切辦法避過地方黨政的圍追堵截，有的甚至傾家蕩產好不容易來到北京或省會，本想到中央或省市申訴自己的問題，然後，卻因截訪連信訪部門的門都沒有辦法進。有的進去了，甚至登記了，其上訪的信息也因銷號被活生生地截住了。更為惡劣的是，有的還因此被毆打，被限製人身自由，甚至被勞動教養。我們曾經在對560名進京上訪者的問卷中，有71.05%的人認為，新《信訪條例》實施以來，地方各級政府對上訪人的打擊迫害更為嚴重；有63.9%的人表示曾因上訪被關押或拘留；有18.8%的人表示曾因上訪被勞教或判刑。這些進京上訪的民眾有的露宿街頭，有的乞討度日，其目的就是要中央對他們因上訪遭受打擊迫害給說法。然而由於截訪，他們的人身自由和人格尊嚴進一步遭受侵害。就截訪者而言，他們在截訪過程中所表現出來的侵犯他人權利的行為，也不全是人性使然，應具有十分深刻的製度性原因。或者說，正是由於截訪這種潛規則的存在，為截訪者表現迫害上訪民眾提供了製度性的合理性，也正是在截訪這種無視人權的規則之下，人性之惡才有了充分表現的場域。當然，無論截訪者有如何多的“理由”，如果截訪行為對上訪民眾所表現的法外強製力直接危害到了上訪民眾的人身自由和安全，都應是惡的行為，都應為此受到道德的譴責。從這種意義上來說，在截訪過程中，上訪者心靈所受到的創傷，以及截訪者為完成任務所表現出來的人性之惡及其道德負罪感，則不是可用經濟成本和政治後果來衡量的。
總之，截訪產生的經濟成本和政治後果，表麵上是由基層政府和執政者來承擔的，最終還是由納稅人和全民族來承受；而截訪過程中對上訪者基本人權的侵犯和對人性的踐踏，則違背了自由、平等、公平、公正等普世價值，是對人類最基本道德良心的傷害。這些表明，截訪雖然能暫時減少進京或進省的上訪民眾，保持首都和省會一時的“社會穩定”，使地方黨政不被“一票否決”，但其產生的負麵影響是十分巨大的。甚至可以說，執政者試圖用信訪化解社會矛盾的製度安排，因截訪行為的存在而被消解，甚至異化成為了新的社會衝突製造者。這種成本與收益之間存在的巨大落差，也正是我們要求杜絕截訪行為，進而徹底改革信訪製度最為基本的理由。然而，要做到這一點是十分困難的。這不僅在於信訪的人治特色能滿足威權人物的價值取向，而且截訪行為隻不過是威權政治所形成的壓力體製必然的反應。從這種意義上來說，如果不能用民主憲政的原則來規劃信訪製度改革，如果不能用現代法製的思路來替代信訪人治，要想杜絕高成本而低收益甚至是負收益的截訪行為是不可能的。
（原刊《鳳凰周刊》2008年第20期）
“信訪一票否決”是權力迷信數據的結果
近期一位鄉鎮信訪幹部在透露信訪工作的“內幕”時稱，為了嚴格控製信訪數量、無群體性上訪、無越級上訪，甚至零上訪等工作任務不被“一票否決”，當地每到兩會等敏感期，對老上訪戶專人監控；一旦“失控”的“接訪”和“截訪”，甚至要想盡一切辦法在上級信訪部門“銷號”。這位幹部不由歎道，“自從分管信訪以來，我天天膽戰心驚，如履薄冰。”（4月8日《半月談》雜誌）這位幹部的現身說法，形象地勾勒出，基層政府在這種壓力下的“努力”，成本是多麼巨大。基層政府為此付出了大量人力、物力和財力，甚至時間被擠占，許多日常行政事務無法開展。鄉鎮幹部對此多有怨言，其潛台詞是基層政府和幹部實際上是“信訪一票否決”的受害者。
事實上，如果換到信訪公民的角度，則更能看到“一票否決”製的收效是多麼微不足道。能用金錢安撫的上訪人員隻能是少數，而對於堅持上訪的人員，基層政府的“對策”則更深地損害了他們的權利。敏感時期被緊逼盯人不說，想盡一切辦法避過地方的圍追堵截，有的甚至傾家蕩產好不容易來到北京或省會，卻因截訪連信訪部門的門都沒有辦法進。更為惡劣的是，有的還因此被毆打，被剝奪人身自由。一旦他們發現尋求說法無門，由此可能產生強烈的絕望情緒並導致惡性循環。也就是說，“信訪一票否決”也許能迫使基層政府解決某些信訪問題，但由於基層政府和幹部為了不被“否決”而采取的非正常處理，使許多上訪人的合法權利受到侵害。
更為嚴重的是，在執行中被扭曲的由“信訪一票否決”所產生的問題還有害於社會公平和公正，有害於國家的司法權威，有害於國家體製的穩定和發展。有關方麵之所以采取“一票否決”這種壓力型信訪追究的重要原因，一是信訪問題突出，二是以為具體部門更努力地工作就能助解決問題。可事實上，它不可能達到預期的目的。現實中，信訪問題越來越尖銳，越來越複雜。而“信訪一票否決”卻並不正視信訪問題產生的深層社會根源，隻滿足和迷戀表麵的信訪量下降，提出脫離實際的考核目標。因此，有的基層政府為了“政績”，為了不被追究，自然傾向於“應付”，傾向於選擇操作起來最簡便的辦法，對於信訪公民不是收買、拖延或欺騙，就是打擊迫害。這種急功近利的表麵解決方式，會埋下更深的隱患。
正因為如此，我是反對類似“一票否決”的權力壓力型規定的。它低估了問題的複雜性和長期性，沒有將下級政府可能的“對策”計算在政策設計的初衷裏。在我看來，要解決信訪問題，短期的行政治標之策恰恰是給各級黨政部門減壓和給信訪公民鬆綁，不要求地方政府來京接訪；上級政府不能簡單地對下級進行“信訪一票否決”，需要具體問題具體分析；不對信訪公民的信訪級別作特別的限製。從中長期來說，是在調整社會各群體間利益分配機製的基礎上，寄希望於司法製度的完善和人民代表大會的監督功能的加強。
（原刊《新京報》2009年4月9日）
總理親自接訪又如何？
溫家寶總理在工作報告中說，“堅持領導幹部特別是主要領導幹部處理群眾來信和接待群眾來訪製度，服務群眾，化解矛盾”。此言一出，立即就成為了媒體關注的焦點。有媒體甚至不遠萬裏來電詢問。我的回答是，我並不看好領導幹部特別是主要領導幹部接訪製度。因為領導幹部接待群眾來訪製度本身就是一種無視現代國家管理職權化原則的表現。現代國家最重要的規則之一，就是各司其職。在這種規則麵前，不是處理任何問題，都得主要領導幹部親自處理，甚至可以說，主要領導幹部並非有權處理某些具體的糾紛。隻有各司其職，才有各負其責。如果主要領導可以隨意對下麵職權部門負責的事情指手劃腳，最終的結果就是無人負責。
為了說明這個道理，我們不妨假設，總理親自接訪。當然，憑著總理的威望和掌握的權力，有可能解決某些具體的糾紛，維護了某些人的合法權益，也可以讓總理獲得親民愛民的好名聲。但一個直接後果則是，就會有更多的人到北京來找總理解決問題。總理每天什麼別的事都不幹，也接待不過來。更為嚴重的是，總理並不能對任何信訪問題都批示，有些問題就是批示了也不一定能解決。這樣民眾就會希望找比總理還要大的官。看病一定要找名醫，上訪一定要找大官是同樣的道理。現在許多來北京上訪的群眾，為何堅持數年，就是希望有一天皇天開眼，能獲得總書記和總理的批示，以求問題的解決。
為何總理親自接訪不僅不能從根本上解決民眾的糾紛，反而有可能產生更多更嚴重的問題呢？在我看來，這與我國信訪存在根本性的缺陷分不開的。我把當前中國信訪活動麵臨困境的製度性根源稱為“信訪悖論”。我是從信訪活動的參與各方來理解和闡述這個悖論的。在我看來，信訪民眾、信訪官員、基層政府和中央政府對信訪製度的理解和運用，無論是目標和手段都並不完全相同。在某種意義上，信訪就是參與各方運用國家權力和實現利益的博弈，是參與各方追尋自身利益最大化的製度平台。
中央政府在信訪問題上麵臨的困境是多方麵的。對此，學者李宏勃有過很形象的分析。他說，“在信訪博弈中出現的國家常常會處在一個左右為難的困境中：作為遊戲規則的製定者與仲裁者，國家既要保證言語的暢通並以此抵製基層政府的官僚主義，但又無力應付有時洶湧而來的大規模的進京上訪和集體上訪以及因此對社會造成的衝擊；國家既要為民做主保持其美好的形象，又要防止有人借機滋事無理取鬧；既要對某些基層政府的違法現象進行嚴厲彈壓，又不得不在一定程度上維護基層官員的既得利益以激勵其執行中央政令積極性。”那麼，為何國家會遇到如此難堪的困境呢？如果從中央政府設立信訪製度的政治目標及其曆史演進過程可以看出，在中國共產黨奪取國家政權之初，國家的最高決策者所倡導的信訪製度是作為國家機器中的一種權力技術裝置出現的，它不僅具有諸如深化政權合法化、化解劇烈社會矛盾、貫徹政策和實現社會動員等功能，而且還可以實現對官員非常規控製。然而，中央政府馬上就發現，這個非常規控製的一個重要後果，就是問題向中央集中。早在1963年，中共中央和國務院在“關於加強人民來信來訪工作的通知”中就承認：“如此眾多的群眾來北京要求解決各種具體問題，這給中央機關的工作增加很多困難。”為此，中央要求各省、市、自治區的黨委和人委，應當加強對信訪工作的領導，“努力做到使群眾的各種具體問題就地解決”，“地方各級組織應當認真處理上級交辦的案件，並按期回報處理結果。對於中央、國務院交辦並要結果的案件，應當及時處理，一般問題在三個月內向中央、國務院回報處理結果。個別案件複雜，一時難以查清，到時不能結案回報的，應當說明原因，並提出結案日期”，並通過黨的各級監察委員會“經常對各級黨委和人委處理人民來信來訪工作進行監督和檢查。”從此之後，各種信訪責任追究製也就越來越具體和越來越嚴格。也就是說，中央試圖通過對地方黨政施壓來消解大量民眾來京求決的製度效應，以確保信訪的製度性目標的實現。