中國社會麵臨的風險和出路
目前中國社會可以說已經進入到了所謂“風險社會”的發展時期。這主要有兩個方麵的標誌：第一，近十年來中國社會的群體性突發事件發生的頻率以及參加人數和規模都呈現不斷快速增長的趨勢。根據有關門的統計，從1993年到2004年，全國的社會群體性突發事件從8709宗增加到近7萬宗，涉及人數也從70萬人增加到300多萬人。如果我們對這些事件進行深入的分析就會發現，從總體上來說，以工人和農民為主體的維權性事件約占了全部社會群體性突發事件的75%以上，但社會騷亂性事件或有組織犯罪事件有所增加。這些社會騷亂型的突發事件，因為參與事件的人群並沒有明確的組織，又往往是因一些偶然事件引起，參與其中的人員並沒有明確的訴求目標，更多的是一種情緒表達，而且行動訴諸對象往往是基層政府機關或者個別的國家工作人員，行動方式也經常突破法定的限度，因此社會影響十分巨大，在一定程度上已經危害到社會公共秩序。第二，中國近年來涉及社會公共安全的意外事故和災變性事件不斷增加。例如，SARS事件、禽流感、礦難事故、毒品泛濫、艾滋病擴散等等。這些事件的發生和不斷增長的趨勢，使得目前的中國社會明顯地帶上了由德國著名社會學家貝克先生所界定的“風險社會”的兩個最其本特征：即，具有不斷擴散的、人為的不確定性邏輯；導致了現有社會結構、社會製度以及社會關係向更加複雜、偶然和分裂狀態的轉變。
現階段中國社會的風險因素大增的原因十分複雜。一部分學者，包括一部分政界人士，把其中的主要原因歸結為所謂的“國際經驗”或“國際慣例”。他們認為，對於一個經濟在短時間內急速發展的國家，當它的人均GDP達到1000—3000美元時，這個國家就進入了所謂的社會矛盾凸顯期，它一定會麵臨各種社會風險的壓力。例如，我國政府的生產安全部門在解釋目前為何礦難事故頻繁發生時就強調說，由於中國目前人均收入已超過了1000美元，即進入到了“生產安全事故的高發期”。又例如，某公安機關在解釋近年來重大惡性案件呈現多發態勢時甚至說，“按照國際慣例，當社會發展到人均收入在1000至3000美元時，隨著貧富差距的出現，該國必然出現高犯罪率。”上麵的這些解釋，實際上是把目前中國社會公共安全係統出現的問題，當作是在社會轉型期經濟發展到一定水平時必然產生的社會現象。這種看法顯然有它的“合理性”，因為用這種必然性觀點去解釋某些備受責難的影響社會公共安全的事件，可以擋去一部份批評指責，使一些政府官員卸下了應該承當的責任。
事實上，這種所謂的“國際經驗”是不能成立的。因為，人均收入跟社會的貧富差距以及社會公共安全體係出現的問題之間，並不存在必然的聯係。我們應該看到，國外經濟學界根據社會統計數據做出的試圖解釋某些社會現象之間聯係的努力，是與特定的社會製度和經濟政策以及許多其他因素密不可分的。因此，把某些在特定條件下得出的結論推廣到普遍性和必然性的層次去加以理解和接受，就會犯以偏概全的錯誤，是具有認識上的局限性。事實上，人均收入與社會發展路徑的選擇有十分密切的關係。如果我們要客觀地評價中國過去25年的改革開放，在肯定了經濟發展方麵取得顯著成就的同時，還必須看到在社會發展的某些方麵出現了嚴重的滯後甚至倒退現象。比如，由於缺乏科學的有效的市場經濟管理和調節控製機製，政治權力對社會財富的控製就產生了利用政治權力發財致富，甚至是達到暴富的社會條件。這種社會條件培養了新的利益集團和社會階層，導致社會貧富差距的不斷擴大，社會“相對剝奪感”的增加，為產生社會騷亂性事件提供了社會情緒。再比如，由於對社會基本公平和公正原則的認讀和接受受到曆史和社會文化傳統的約束，加上政府在製定一些政策時沒有堅守最基本的公平和公正原則，在國企、教育、醫療、社會保障、農地非農化等這些關係到社會大眾直接利益的製度改革過程中，工人和農民這些社會中下層群體的利益受到了傷害，導致近十年來以農民“以法抗爭”和工人“以理維權”為主的維權抗爭事件增加。再比如，在建立和發展科學的發展戰略方麵，在一味追求高速發展的同時，忽略了以犧牲資源和環境為代價的掠奪性發展問題。一些生產經營者不注重勞動者的生產條件和社會生存環境，導致生產安全事故頻頻發生，引發環境汙染問題，勞動者的福利或工資問題，引發社會騷亂性事件，等等。由此可見，經濟發展與社會發展的這些嚴重不協調加劇了中國社會的風險。
然而，進一步的探討會讓我們發現，“風險社會”的更深層次的原因是與政治因素關聯的。美國學者西摩?馬丁?李普塞特在《一致與衝突》這部著作中指出：“一個社會的穩定或不穩定不能由它所產生的滿足程度或挫折程度來判斷”。“一個社會特征不僅表現在社會分層上，而且也表現在互相衝突的各社會群體間的權力關係體係上。這樣，占統治地位的群體在一個社會中握有大權，與人們根據其社會和經濟地位來接受屬於他們的特權和負擔相比，可能是社會穩定的一個更重要的原因。”換一句話說，政治權力的集團性壟斷和社會各利益群體缺乏最為基本和公平的博弈是目前中國社會最大的風險因素。但對於這一點，也許恰恰是執政者最不願意承認的，它們寧願相信那個所謂的“國際經驗”，也不會檢討目前中國政治體製存在的問題。而政治權力集團對上述問題的態度，又決定了政府處理社會危機和抗風險機製的脆弱與欠缺。在目前階段，執政者持有的決策理念對於處理社會風險基本上循著兩種思路：第一，強化專政機關，對民眾的利益表達進行堅決的壓製，使用政府權威賦予的暴力和強權去維護所謂的“社會穩定”。第二，強調群眾利益無小事，強調以民為本，要求既得利益集團保持一定的行為克製，讓出一部分利益予民眾，以求一時平安。顯而易見，第一種主張強調的就是國家機器的作用，是政權就是專政工具和暴力機器這種理念的現代運用；第二種主張雖然承認了民眾利益一定程度上的合理性，但認為現存的政治架構可以代表和協調社會各群體的利益。這兩種主張混合在一起形成的政策就是軟硬兼施的現代統治術。雖然這樣的統治術在一定的時期內也許具有一定的效力，但它最終隻能讓中國社會積累更多和更大的風險。
那麼出路在何處呢？在我看來，要真正化解目前中國存在的社會風險並且實現長治久安，就一定要建立民主的憲政體製，就一定要開放社會利益表達機製，要實行公平和理性的利益博弈。首先，應該逐步建立體現民主和憲政精神的政治體製，這樣才能真正樹立國家政權的權威。越來越多的事實表明，中國政治的統一性正在發生改變。在已往及現存的中央政府和地方政府的利益博弈中，中央政府的權威正在逐漸被地方黨政權力的自利主張所消解。為了要改變政出多門、有令不行、有禁不止這種政治狀況，在政治英雄時代結束後，特別是在一個經濟開放的社會，隻有建立以民主為基礎的憲政體製，在民主的基礎上強化以法律形式體現的國家權威，才能真正做到以法治國。其次，要建立或開放對社會不同群體的利益表達機製，要許可農民、工人和社會其它利益群體形成自己的利益表達組織，例如農會，工會，商會等等。因為目前的工農維權抗爭活動是作為一種政治壓力而存在的，然而社會對這種壓力的承受能力是有限度的，如果這種限度被突破了，就會使現存的統治秩序失去平衡。因此，隨著工農維權活動的不斷強化，更需要尋找有效的途徑去將其納入正常和健康的社會發展軌道，需要在法製的基礎上去製約可能發生的各種形式的社會衝突事件。我認為，因勢利導是一種有效的解決問題的思路，那就是有必要讓工農利益得到組織化的體現，從而將容易引起社會安全問題的群體性、突發性、騷亂性事件引導到一個有序的係統內。這就像給社會的政治壓力建起一個減壓閥。然而，在目前的主流意識和地方當政者的決策理念中，如何最大限度控製社會組織資源一直被視為最為重要的工作方向。這種認識對民眾利益的維護和保障十分不利，我們應辯證的看待利益組織化與社會穩定的關係。實際上，利益組織化不但不會危害政權的穩固，反而能在一定程度上促進社會的和諧穩定，因為民眾個體利益必須有充分的組織保障才能更好的實現。
就目前的中國而言，讓工人和農民有自己的利益組織不僅是他們的基本權利問題，而且對社會長期穩定的發展是有益的。因為隻有建立真正代表工人和農民的利益表達組織，才能提高他們與強勢資本擁有者、公共權力掌握者的談判能力，才能減少這些強勢群體對工人和農民的不法侵害，才能更好的維護和保障工人和農民的合法權益。
這些都表明，如何選擇中國的未來之路，不僅需要執政者的政治智慧，而且需要社會各階層表現出自己的力量。事實上，有關中國社會發展方向的任何社會政策的出現和實施，都將是利益和力量博弈的結果。
（原刊《南方日報》2006年1月6日）
維護農村社會穩定是構建和諧社會的基礎和前提
構建和諧社會，農村的穩定和發展是關鍵。這對於農業人口乃占很大比例的中國就更為突出和重要。客觀來說，處於社會大變革和轉型的中國農村，還存在著一些不和諧的因素。這不僅製約了農村社會的發展，而且直接影響到了國家的政治穩定甚至改革開放大業的順利進行。可以說，維護農村社會穩定是構建和諧社會的基礎和前提。因此，如何維護農村的社會穩定，就一直是
黨和國家工作的重中之重。就目前而言，我認為在維護農村社會穩定上有六個方麵的工作需要認真做好。
一、科學區分農村群體性突發事件的政治性質，對不同性質的事件采取不同的處理方式。目前農村群體性事件主要有三種類型。其一是維權抗爭型。此類事件的基本特征是，（1）農民的經濟權益（征地拆遷、移民安置等）或政治權利（選舉權、參與村務管理的權利等）受到了基層政府或村幹部的非法侵害，農民通過信訪或行政訴訟等製度化方式進行維權無效，甚至受到打擊報複，從而采用堵塞交通、強占施工現場、集體上訪、越級上訪、甚至包圍衝擊地方黨政機關等激烈方式進行維權；（2）絕大多數參加者的利益訴求明確、目標單純、行為比較克製；（3）其中一些事件有較為穩定的核心人物或鬆散的組織。現有資料表明，維權抗爭型事件占農村群體性事件的90%以上，需要特別慎重處理。我認為，維權抗爭型群體性事件屬於人民內部矛盾，處理時應以滿足農民的權益訴求為基本出發點，對在維權過程中有過激違法行為的農民也應當以教育為主，切不可濫用警力而激化矛盾。其二，突發騷亂型。此類事件沒有明確的組織性，往往因一些偶然事件引起，參加人員沒有統一的、明確的利益訴求，主要是借題發揮，表達對社會不公、吏治腐敗等現象的不滿。近兩年，此類事件有增加的趨勢。此類事件有三個特點：（1）沒有個人上訪、行政訴訟等征兆，突發性極強；（2）沒有可以立即解決的事由，難以平息；（3）沒有明確的組織者，找不到磋商對象。這類事件具有泛政治性，值得特別警惕。從目前情況看，突發騷亂型群體事件仍然屬於人民內部矛盾，處理時要以控製事態擴大為主，除對事件中有惡性犯罪行為者依法懲處外，對一般參與者應以教育為主。其三，組織犯罪型。此類事件的特征是，某些組織和個人在處理征地、或承包礦山資源等涉及巨大經濟利益的問題時，利用地方黑惡勢力，進行有組織犯罪。此類事件具有暴力性，攻擊目標主要是農民，有時也直接針對地方基層政府或幹部。組織犯罪型群體性事件屬於敵我矛盾，一定要堅決依法處理，對組織領導犯罪者要堅決嚴懲，但是要特別警惕少數地方黨政幹部把某些農民維權組織或核心人物作為違法犯罪組織和罪犯進行鎮壓並引發更為嚴重的群體性事件。
二、調整農村社會的利益結構，通過立法和修法確保農民的土地權益，建立農地征用的法律程序和市場機製。農村群體性突發事件快速增多，根本原因是目前少數農村基層政權和社會強勢階層結盟，與廣大農民發生直接利益衝突。近三年來，中央采取了一係列惠農政策，特別是決定逐漸取消農業稅，在很大程度上化解了農民與基層政權因稅費問題產生的衝突。但是，由於各地城鎮化進程加快，而征地製度又存在諸多缺陷，地方政府可以通過征用農民的土地獲得巨額收益，致使基層政府與社會強勢階層通過各種方式強製性對農民的土地權益進行剝奪。由於征用補償標準低，失地農民獲得的土地補償費不足以創業，政府又沒有建立合理安置和社會保障製度，已經導致近千萬失地農民成了無地可種、無正式工作、無社會保障的社會流民，嚴重影響農村的社會穩定。2005年全國共發生因土地引起的群體性突發事件約19700起，占全部農村群體性事件的65%以上。土地問題已經成為農村社會衝突的焦點問題。對此，中央也采取了一些措施，主要是要求國家有關部門加強征地管理，嚴格控製征地規模，禁止隨意修改規劃，濫征耕地。同時，中央還要求改進土地征用的補償方式，增加給失地農民的補償，妥善安排失地農民的生計。我們的調查表明，雖然這些措施在保護農民權益方麵起到了一定的作用，但是並不能從根本上解決問題。當務之急是要從法製和政治兩方麵對各級政府特別是受利益驅動的基層政府征用農村土地的行政權力進行剛性限製，使農民有能力依法維護自己的權益。因此，我建議，中央在強調對征用農民土地違法違紀事件的政治追究同時，要通過立法和修法明確農民對於耕地的所有權，然後考慮用市場手段來解決農地征用問題，探索建立農地入市交易的法律製度。
三、加大鄉鎮體製改革的力度，將農村公共事務區分為社區事務和政府事務，政府事務由縣政府職能部門依法管理，社區事務實行鄉鎮社區依法自治。農村群體性突發事件是農村社會秩序失控的重要表現。要穩定社會秩序，實現有效的社會控製，必須建立科學而完善的農村治理體製。我認為應該進一步改革鄉鎮管理體製。近幾年來，從中央到地方都把鄉鎮體製改革和其他綜合配套的改革提上了議事日程，各地也進行了許多改革探索，但總的來說，在農村綜合改革特別是鄉鎮體製問題上還存在許多問題，形勢並不樂觀。其中主要有，第一，目前各地進行的鄉鎮機構改革沒有明確的方向。作為農村綜合改革核心內容的鄉鎮機構改革，最初是作為農村稅費改革的配套措施提出來的，主要目標就是通過減人減支，來壓縮鄉鎮已十分巨大的行政運轉成本，鞏固稅費改革成果。因此，許多地方把鄉鎮機構改革理解為撤並鄉鎮和精簡機構及人員。但由於沒有搞清楚與建設新農村相適應的鄉鎮功能定位，所進行的改革必然帶有盲目性。不僅造成國有資產流失，也給農村管理和建設帶來不良影響。第二，鄉鎮財政管理體製改革步履艱難，鄉村債務化解形勢不容樂觀，義務教育等農村公共物品供給嚴重不足。因此，我建議，將農村公共事務區分為社區事務和政府事務。稅收、基礎設施建設、公共秩序和安全、計劃生育和國土管理等政府事務由縣政府職能部門依法管理。農村社區性事務，諸如環境衛生、社區保安、社區公益，應在國家立法的基礎上實行鄉鎮社區自治。
四、健全村民自治製度，修改《村民委員會組織法》，賦予村委會依法代表村民與基層政府進行平等磋商的權力，解決涉及農民經濟利益的矛盾。農村群體性突發事件絕大多數屬於維權抗爭型，消除這類事件的根本途徑是使農民可以有效地通過磋商維權，不必訴諸衝突和對抗。在調查中，我們發現，由於《村委會組織法》沒有授權村委會向各級政府表達村民的利益訴求，民主選舉的村委會不能合法地凝聚和代表村民的權益，客觀上使得農民在維護利益時不得不使用非正式的組織資源，結果在行動上容易采取對抗的方式。目前，我國農村村民自治也存在許多問題，如有些地方強製推行黨支部和村主任“一肩挑”和“村財鄉管”；有些地方為了控製村級組織，把國家用來資助農村發展的錢，轉變成了村級組織幹部的工資，而且這種工資由鄉鎮管理，村幹部不聽話就可以不給或少給；有些地方往村裏下派幹部把村民自治變成官員統治。為此，我建議，依據憲法確立的村民自治原則，在法律上賦予民主選舉產生的村民委員會新的政治功能，使之能夠依法凝聚並代表村民的合法權益，從根本上消解對抗性政治參與的製度根源，清除產生不合法政治性組織的社會土壤。
五、推進法製建設，增強司法解決社會糾紛的能力，進一步改革信訪製度，規範農民的公共參與行為，由於我國正處於社會轉型期，缺乏係統而規範的公共參與準則，導致非製度的公共參與大量存在，非法參與也有擴大的危險，在很大程度上影響到公共參與的積極作用。我認為，通過法製建設來規範農民的公共參與行為。為此，要進一步改革信訪製度，要強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力，由司法機關承辦目前積壓在信訪部門的涉及農民具體權利的案件，把社會矛盾的解決引導到正規的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非製度化的公共參與行動。
六、建立科學的預警機製，監測群體性事件發生的種種征兆，提高危機管理的效率，防患於未然。我建議，建立農村政治狀況的科學評價體係，設計有效可靠的評價指數，建立農村政治狀況信息網絡，獨立、及時、準確、全麵地收集關於農村利益矛盾和衝突、基層政權的社會控製能力、農村社會各群體對社會狀況的評價等問題的真實信息，及時彙總到有關研究部門進行科學分析，得出有事實依據的、前瞻性的政策建議。這樣不僅可以避免在處理群體性事件時發生定性錯誤，而且可以使政府及時啟動危機管理機製，防患於未然。
利益衝突與管治困境
——2008年中國群體性事件評述
2008年，中國群體性事件的發生頻率、規模及危害都引起了全社會的高度關注，其中雲南孟連事件、貴州甕安事件和湖南吉首事件更具有標誌性意義。
雲南孟連事件是一起因農民維權而演變成警民衝突的暴力事件。7月19日雲南省普洱市孟連縣500多名膠農手持長刀、鐵棍、鋤頭等工具與警察發生衝突，41名警察被打傷，9輛警車被砸壞，民警使用防暴槍致多名膠民受傷，其中2人因搶救無效死亡。這起事件的起因是由於膠農認為其土地權益受到了侵害，在要求政府和侵權公司處置未果的情況下，膠農奮起維權，地方政府則動用警力鎮壓。事實上，近年來這類維權事件有所增加，約占目前全國群體事件的80%以上，其中又可以具體分為農民的“以法維權”和工人的“以理維權”及市民的“理性維權”。這些維權事件表明的是社會群體的利益衝突，大都是處於社會弱勢地位的工人、農民或市民的合法利益受損而引發的，它是一種反應性的抗爭行動。而且，維權者一般都會以現行的法律和法規作為其行為框架和底線，都企求政府公平公正調處，行為相對克製。但是，當土地等問題成為了焦點問題後，由於爭議的經濟利益巨大，侵權方不僅不會輕易讓步，反而常常動用黑惡勢力對付維權者；而地方政府和官員則往往站在強勢的侵權者一方，以“經濟發展”和“維護社會秩序”為由，動用警力對維權者進行打擊而引發惡性暴力事件，發生十分惡劣的社會後果。
與維權事件不同，貴州甕安事件則是一起典型的社會泄憤事件。6月28日至29日甕安縣部分群眾因對一名女學生死因鑒定結果不滿，引發了大規模人群聚集圍堵政府部門和少數人打砸搶燒事件。這種由民事糾紛引發的社會治安案件有十分明顯的特征。它因偶然事件引起，一般都沒有個人上訪、行政訴訟等過程，突發性極強；沒有明確的組織者，找不到磋商對象，絕大多數參與者與最初引發的事件並沒有直接利益關係，主要是路見不平或借題發揮，表達對社會不公的不滿，以發泄為主；在事件發生和發展過程中，傳播媒介有新特點，通過手機短信、網絡傳播信息、動員民眾，利用民眾盲目從眾的群體心理散布謠言；有對政府機關和其它設施進行打、砸、搶、燒等違法犯罪行為。近幾年發生的重慶萬州事件、安徽池州事件、浙江瑞安事件、四川大竹事件都屬於這類事件。它表明的是國家在管理社會秩序方麵的有效性存在問題與危機，而造成這種管治困境主要有兩大直接因素，其一是社會不滿群體的存在，其二是政府管治能力的低下。
發生在9月底的湖南湘西吉首事件則是因非法集資引起的社會騷亂事件。這類事件的起因一般是經濟糾紛，利益受損一方因不滿政府的不作為或亂作為而要求政府承擔相應的責任，並最終演變為對政府機關、無關商店和無關民用設施進行打、砸、搶、燒的騷亂行為。這類事件在目前經濟增長減緩的背景下正以多種形式暴發，它在一定的程度上表現了維權事件與社會泄憤事件的雙重特征。而導致這類由經濟糾紛向官民衝突及社會騷亂事件轉變的直接原因是製度性的，與中國各級政府長期充當著全能主義政府的角色及缺乏法治精神有關。在法治國家，法律和規則是明確和可預期的，政府充當裁判者的角色，發生經濟糾紛的利益雙方隻能通過司法途經解決。在中國這樣的壓力型的威權主義國家裏，民眾相信領導人而不相信司法，所以一出問題就去找政府，希望政府介入具體的經濟活動。一旦政府不能滿足他們的利益要求，就會以各種方式製造事端。之所以如此，是因為他們深諳“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的管治邏輯，知道執政者希望社會穩定。然而，雖然地方官員害怕上級政府在眾多的“一票否決”下的責任追究，但解決這類問題的能力卻十分有限。這就使這類經濟糾紛向官民衝突轉變並經常會向社會騷亂方向發展。
應該說，無論是因利益衝突引發的維權事件，還是因民間糾紛引發的社會泄憤事件或者是經濟糾紛引發的社會騷亂都不具有明確的政治訴求。民眾抗議政府腐敗、不作為、亂作為等都是為了解決自己的具體利益問題，目的不是推翻政府並取而代之。盡管有某些參與者想通過政治化的手段來解決他們的具體問題，但並沒有明確的政治目標，也沒有組織化的政治力量在其中運作。例如在貴州甕安事件中，雖然民眾把縣委和縣政府及縣公安局燒了，但隻是為了發泄不滿情緒，並不是想另立新政府或者分享政治權力。也就是說，在目前中國威權體製具有相對的結構穩定性的前提下，群體性事件隻是一種表達民眾利益訴求或和情緒的方式，不是針對政權的政治性活動，雖然會對社會治理結構帶來一定的影響，但不會帶來政治結構的重大變化，也不會從根本上影響政府統治的完整性和有效性。認識到這一點非常重要。
如果從以上幾個角度來理解和預測中國的群體性事件的話，可以說，2009年的中國群體性事件將是多發之年。這其中因土地或林權糾紛引發的維權事件會有所增加，因企業破產倒閉引發的勞資糾紛特別是農民工維權也會增多，與經濟形勢密切相關的社會泄憤事件和社會騷亂事件更應引起注意。但這些事件仍然會以有限範圍的孤立事件而存在，很難形成一個統一的、能影響全局的社會運動。這主要由於雖然占當前群體性事件絕大多數的維權事件在訴求上具有正當性，但每一起事件都有具體明確的起因和利益，這就決定了這些事件並沒有共同的行為方麵的聯係。而且，在當前中國也缺乏一種把這些具體事件統一組織起來的意識形態。也就是說，因為當前的中國社會是一個利益高度分化的多元社會，每一起事件遇到的問題各不相同，很難產生使當前糾紛式的社會衝突向運動式的社會衝突轉化的話語體係。雖然因社會不滿或憤怒引發的社會泄憤事件可能在行動中產生某些共同的社會話題，並可以把無直接利益者卷入社會事件之中，但由於國家強製力量的存在，這類事件不可能維持很長時間而最終形成一場社會運動。
正因為如此，執政者在如何防範群體事件的發生並科學地處置各類群體事件應是有所作為的。第一，要確保民眾的合法權益，並通過建立真正的公平、公正的社會分配體製，讓社會各階層真正共享經濟發展的成果。這是維持社會和諧的基礎性工作。針對目前突出的問題，如農村的土地和林權糾紛、某些集資案件等情況，有關法律應在保護權利人的合法權益的基礎上，以實事求是的態度明確加入“情勢變更”原則，使之能夠應對某些曆史遺留問題。第二，要建立科學的司法製衡製度，樹立法製的權威，真正做到依法治國。這是解決中國政府管治困境對策的重點。在現代社會，解決經濟利益糾紛的最佳途徑是法律。根據目前中國的司法狀況和意識形態的製約，可以讓地方司法體係脫離地方黨政的控製建立司法獨立。也就是說，在當前中國實行西方式的三權分立體製還不太現實，我們的目標就是要建立一種直屬於中央政府的司法製衡模式，讓地方司法機關的人事、財政、業務擺脫同級黨政機關的控製，直接對中央政府負責。同時，為了防止地方司法機關與同級黨政機關建立不合法的關係，中央政府可以考慮實行司法機關工作人員的流動回避製度。第三，要改進管治技術，提高管治水平，加強國家管治能力。要建立全麵而有效的社會政治狀況信息收集網絡和科學評價體係，通過建立各種參數的分析模型，向決策者及社會公眾發布真實科學的社會政冶穩定的評價指數。還要加強對現代危機的管理體係，建立特別事件處理製度，要求各級政府製定行之有效的關於社會泄憤事件的應急計劃，並將如何處理社會泄憤事件納入到領導幹部及公務員的教育之中。為了防止政府濫用警力，應追究濫用警力者的行政責任甚至刑事責任。第四，也是最重要的，政治製度必須改革，要用製度樹立和保障正確的執政觀念。政治製度改革必須充分考慮本國的經濟、政治、曆史、文化等諸多實際情況，不能盲目照搬其它國家的所謂經驗。一般來說，改革政治製度，提高政治製度化水平有利於國家的政治穩定。在改革的過程中一定要真正貫徹和落實法治原則，樹立法律的權威地位。與此同時，國家還應該充分滿足民眾的參政意願，切實保障公民的有序政治參與，這也是每個公民享有的基本政治權利。改進和完善政治製度，真正落實憲政體製下的公民權利，把公民的利益的表達納入體製內，是實現國家長治久安的可靠保障。
（原刊《財經》雜誌2009年年刊）
治亂之要，其本在吏
最近發生的許多群體性事件有一個共同的特點，就是因民事糾紛最後演變成了官民衝突。盡管這個演變過程在具體事件中因有許多偶然的因素而顯得複雜多變，但其中的原因和指向卻是一樣的，這就是吏治腐敗。
人們對於當下中國吏治方麵存在的問題有過許多分析，特別是對其中的買官和賣官更是深惡痛絕。但如果從官民衝突的角度來分析，如下兩個方麵更應引起重視的。其一，國家權力的官員私有，也就是將國家權力作為官員個人或集體獲取利益的工具。這實際上是目前我國基層政治領域中比較普遍存在的現象。由於缺乏必要的製約機製，基層政府在執行國家的政策時，完全可以將行政權力集團化，在具體的施政過程中，他們就會公權私用，借政府職責之名，行集團和個人利益之實，將基層政府變成掠奪的強權。而又由於基層幹部依靠國家權力來獲取利益以自養或自肥的狀況具有一定的製度上的原因，所以，也就使這種國家權力的官員私有在一定的範圍和程度上“合法”地存在。其二，基層政府或官員施政行為的暴力化。隨著基層各種利益衝突的加劇，幹群關係就更加趨於緊張，暴力施政現象就因披上了“合法外衣”而更為突出。目前基層民眾控告最多的就是基層政府在實行計劃生育和土地征用、信訪問題時使用暴力。其中又以計劃生育問題更為嚴重。由於計劃生育作為一項基本國策，對基層黨政往往實行“一票否決”和“政治承包”。因此，一些基層黨政就采取諸如重罰、抄家、限製人身自由、強行手術、近親連坐等“非常手段”來對待和處理那些超生的民眾。而隻要沒有因此發生死人或群體性事件，上級黨政對這些“非常手段”雖不公開支持，但在行為上還是默許的。事實上，這種借口“國策”而暴力施政的行為，不僅不能搞好計劃生育，反而為基層黨政官員提供了掠奪民眾的方便之門。也就是說，目前吏治腐敗最直接表現是官員的不作為和亂作為，也就是當官不為民作主，對民眾的利益訴求不聞不問；或者幫肋強勢者掠奪民財、強奸民意。
為何存在這些問題呢？見仁見智。在我看來，其中最主要的是目前中國的幹部製度並不具有真正積極意義的激勵機製。這一點在基層幹部問題上表現得更為突出。他們作為國家最基層行政組織的成員，許多工作諸如計劃生育、社會治安、信訪等等都是上級政府規定的可以實行“一票否決”的硬任務，可他們並沒有在這種“政治承包”獲得相應的政治激勵。由於其人數眾多，素質相對較低，其向上升遷的路徑和機會也就十分有限。在缺乏合理激勵機製的情況下，基層幹部的行為具有明顯的短期性和獲利性。基層幹部利用公共資源來謀取私人利益行為也較為普遍。特別是農村基層幹部在村級組織和村民麵前直接代表著國家，其行為具有極大的權威性。由於政府作為權力資源的壟斷機構這一特殊地位，使得官員們可以動用政治權力資源對經濟活動進行行政幹預和強製。而政治權力的膨脹在利益驅動之下，又演化為官員們超越政府的職責範圍，進一步製造壟斷或行政管製。因此，有許多情況下，基層幹部就隻執行約民的政策，即最終落實到民眾頭上的中央政策，例如稅費和計劃生育；但是對於約官的中央政策，即最終落實到官員自身的政策，例如限製農民負擔、反對腐敗、推進基層民主，基層黨政則既有動力也有能力對中央政府陽奉陰違。在這種意義上，目前很多地方政府，既不是中央的地方政府，也不是人民的地方政府，而隻是地方官員的政府。也就是說，目前的製度安排賦予了基層政權具有一定的自利目標，而為了實現這種自利目標對公共目標的替代，隻得將國家權力私有化，基層政權由公共權力機關變成了代理人控製的掠奪性政府。
毫無疑問，吏治上存在官員權力私有和暴力化傾向等腐敗現象，會直接影響到執政安全和社會穩定。對此，胡錦濤就曾指出，“執政基礎最容易因腐敗而削弱，執政能力最容易因腐敗而降低，執政地位最容易因腐敗而動搖”。事實上，目前以群體性事件為外在形式的官民衝突就是這種因吏治腐敗而造成執政地位的降低和動搖的最直接表現。正是在這種意義上，《後漢書》才有“治亂之要，其本在吏”之說。可如何“治吏”呢？關鍵則不在重典，而在改製。也就是要改變目前壓力體製下的幹部製度，讓官員由民眾選舉、對民眾負責、受民眾監督。
（原刊《同舟共濟》2008年第11期）
防範社會泄憤事件要治本
甕安事件是一起社會泄憤事件
據報道，6月28日下午，貴州省甕安縣部分群眾因對一名女學生死因鑒定結果不滿，聚集到縣政府和縣公安局。在縣政府有關負責人接待過程中，一些人煽動不明真相的群眾衝擊縣公安局、縣政府和縣委大樓。隨後，少數不法分子趁機打砸辦公室，並點火焚燒多間辦公室和一些車輛。事件引起中央和省領導的高度重視，在武警的處置下甕安縣城秩序恢複正常，甕安縣黨政主要負責人和公安部門負責人被查處。
甕安騷亂是近年發生的又一起嚴重群體性事件。根據目前的報道，可以看出該事件具有四個特點。第一，對於政府來說，它起因偶然，升級劇烈，失控迅速，後果慘重。甕安事件的直接起因是一個女學生非正常死亡，這是不可測的偶然事件。從命案發生到群體性事件爆發，時間短促，矛盾和衝突急劇升級，類似於不可控製、不可逆轉的連鎖反應。事件發生後，學生家長和他們的支持者采取了上訪申訴行動，但他們似乎根本就不指望上訪申訴有效，也根本不相信有關部門提供的回應和解釋。在民眾已經表現出強烈不信任的情況下，當地公安部門和政府沒有意識到危機已經迫在眉睫，而是墨守成規，逐級出麵解釋，漸次增強控製。結果適得其反，越解釋，民眾越不相信政府的說詞；越壓製，群眾的對抗情緒越強烈。由於政府沒有采取恰當有效的應對，局麵迅速全麵失控，最後爆發嚴重衝突。
第二，絕大多數參與者與女學生之死並沒有直接利益關係，他們參與事件，一方麵是路見不平，更主要的是借題發揮，表達他們心中鬱積的對於社會不公正、政治不清明的強烈不滿。雖然在事件過程中，有可能有某些具有一定組織性的勢力參與其中，但總體來說，還屬於群眾的自發性行為。這是由於群眾的聚合是出於高度自發的社會心理，集體行動的發生並不需要明顯的策劃組織者，事實上也沒有任何個人和組織具備策劃組織如此規模群體性事件的能力和資源。在這次事件中涉世未深但壓力巨大的青年學生占有一定的比例，是很值得注意的現象。
第三，從事件的發生過程看，有關女學生死因和死亡事件處理的各種半真半假、似真似假的信息憑借現代傳播手段四處流傳，激勵民眾尋求事實真相、要求司法正義，發揮了大眾動員作用。這次事件中的信息傳播有三個明顯特點。其一，信息來源紛亂眾多，沒有民眾公認的“權威發布”。其二，信息內容在傳播過程中的扭曲多樣而劇烈，但總趨勢是越來越把矛頭指向政府、指向公安部門、指向司法不公和政治腐敗。其三，信息傳播麵極廣，內容細致入微。信息的發送方與接受方各自的人際網絡交叉迭加，進入信息傳播網絡的人數以倍數激增，信息傳播的速度爆炸性提高，範圍相應擴大。同時，手機短信和網絡等現代通訊手段使信息傳播具有高保真和高信息量的特點。信息傳遞不因為麵廣而損耗細節，信息傳播網絡不因為交叉而損耗傳信者的個人信用度。
第四，從事件的後果看，甚至不是嚴重二字可以概括。損失至少有三方麵：一是發生打、砸、搶、燒等違法犯罪行為，造成巨大的財產損失，而責任者和受害方歸根結底是民眾；二是產生嚴重的國內政治影響，可能加重已有的社會不滿情緒，誘發類似事件。三是造成巨大的負麵國際影響，在目前這個敏感政治時刻，產生多方麵難以消除的有害效應。
貴州甕安事件與近幾年發生的重慶萬州事件、安徽池州事件、浙江瑞安事件、四川大竹事件，在起因、過程、後果等方麵具有高度的結構相似性。我把這些事件統稱為“社會泄憤事件”。
引發社會泄憤事件的主要原因
社會泄憤事件表明國家在管理社會秩序方麵的有效性方麵存在問題與危機。一般來說，造成管治困境主要有兩大直接因素：一個是社會不滿群體的存在；一個是政府管治能力的低下。
客觀評價中國過去30年的改革開放，我們一方麵要肯定經濟發展方麵取得的顯著成就，同時還必須看到在社會、法治、政治發展的許多方麵出現了嚴重的滯後甚至倒退現象。其一，由於缺乏科學有效的市場經濟管理和調節控製機製，政治權力對社會財富的控製導致了各種尋租現象，擁有或收買政治權力成了暴富的必要條件。這種社會政治條件培養了新的利益集團和社會階層，導致社會貧富差距的不斷擴大。社會大眾的“相對剝奪感”甚至“絕對剝奪感”日益增強，為社會泄憤事件的發生提供了社會情緒和社會心理基礎。其次，由於對社會基本公平和公正的政治重要性認識不足，政府在製定一些政策時沒有堅守最基本的公平和公正原則，在有關國企、教育、醫療、社會保障、農地非農化等這些關係到社會大眾直接利益的重大製度進行改革的過程中，嚴重傷害工人和農民等社會中下層群體的利益，導致近年來以農民“以法抗爭”和工人“以理維權”為主的維權抗爭事件增加。第三，在發展戰略方麵，一味追求高速發展，客觀上鼓勵了以犧牲資源和環境為代價的掠奪性發展。在政府的包庇和縱容下，一些生產經營者不注重勞動者的生產條件和社會生存環境，導致惡性生產安全事故頻頻發生，引發嚴重環境汙染問題，漠視和危害勞動者的基本福利和基本人權。
在一定意義上，社會不滿是一種社會心理，這種社會心理具有一定的傳染性。它通過一定的載體傳播而與相同社會處境者產生共鳴。目前，表達社會不滿的方式有很多，比如利用民間的歌謠、順口溜、政治笑話、小道消息等等。特別是隨著手機短信、網絡等新媒體的出現，這種傳播變得更為容易，影響也更大。這一方麵可以為民眾宣泄自己對某些社會現象的不滿、怨恨和憤慨情緒；另一方麵由於這些缺乏理性的牢騷話的傳播範圍廣，容易引發社會群體的憤慨或恐慌，起到聚眾行動的作用，而最終形成具有社會行動能力的心理群體。正如貴州省委書記石宗源所指出的，甕安事件表麵的、直接的導火索是女中學生的死因爭議，但背後深層次原因是當地在礦產資源開發、移民安置、建築拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發生。換句話說，甕安當局的不當執政行為，積累了大量民憤。甕安事件的導火索是民眾懷疑司法不公，印證了我的一個觀察，即司法不公是當前民眾最大的不滿。司法機關是普通人在權利受侵犯時尋求救濟的最後途徑，一旦司法公正底線失守，民眾就失去了表達意見和訴求的正當渠道，他們轉而尋求用非製度化的社會力量實現公正，宣泄憤怒，就不奇怪了。
導致社會泄憤事件的另一個重要原因是國家的管治能力低下。政府的管治能力低下，本質上來自於對民眾權利的漠視。一般認為，管治能力由預警機製、處置技術和問責製度三個方麵組織。在政府的各種預警製度設計上，要麼是無視民情民意，要麼把民眾的一舉一動都當成“敵情”。從危機處置技術上說，地方政府的許多做法，出發點不是化解矛盾，而是暴力壓服，致使衝突一再升級。長期以來，政治動員是中國共產黨管治基層社會的重要手段。但隨著市場經濟的推行，這種動員的效力因社會利益的分化和社會不滿的增強正在逐漸消失。而在目前中國這樣自上而下的壓力體製下，基層政權為了完成上級分派的各項任務及眾多的一票否決指標，就不得不采用強化政權機器等手段來填補社會動員資源的缺失，基層政府及幹部的行為出現強製的暴力趨向。甕安事件正是如此。貴州省委書記就承認，甕安黨政一些幹部工作不作為、不到位，一出事，就把公安機關推上第一線，群眾意見很大，不但導致幹群關係緊張，而且促使警民關係緊張，加之有的領導幹部和公安民警長期以來失職瀆職，對黑惡勢力及嚴重刑事犯罪、群眾反映的治安熱點問題重視不夠、打擊不力，刑事發案率高、破案率低，導致當地社會治安不好，群眾對此反映十分強烈。在處置這些矛盾糾紛和群體事件過程中，一些幹部作風粗暴、工作方法簡單，甚至隨意動用警力。事件發生後，地方黨政采取全城斷網、車輛不許進城等封鎖消息的行為，說明他們不了解現代的通訊科技，知識水平還停留在上個世紀80年代。
要科學防範和處置社會泄憤事件
甕安事件的社會影響重大，教訓也是深刻的。要科學地預防和處置此類事件，有許多工作要做。具體來說，下列三個方麵的工作需要特別重視。
首先，要加強民眾的政治認同。應積極推進政治改革，逐步建立體現民主和憲政精神的政治體製，從根本上樹立國家政權的權威。同時，還要建立真正的公平、公正的社會體製，讓社會各階層真正共享經濟發展的成果。為此，應建立或開放對社會不同群體的利益表達機製，要許可農民、工人和社會其它利益群體形成自己的利益表達組織，例如農會，工會，商會等等。隻有在社會各階層的參與下，才能形成相對均衡的利益分配格局。然而，在目前的主流意識和當政者的決策理念中，如何最大限度控製社會組織資源一直被視為最為重要的工作方向。這種認識一直束縛著當政者的思維，本來改革之前為穩固政權采取嚴格控製社會組織的策略也無可厚非，但改革之後，尤其是90年代末隨著社會主義市場經濟的發展，利益多元化趨勢已是不可避免，這就要求建立多元化的利益表達組織，此所謂“世異則事異，事異則備變”。民眾建立自己的利益表達組織，一方麵有利於自身權益的維護和保障，另一方麵對強勢資本、公共權力的非法侵害也可以起到一定的抑製作用，使社會利益格局相對均衡。
另外，根據目前地方各級政府的公信力存在的問題，可以考慮成立由社會各屆人士組成的重大事件獨立調查委員會，以滿足民眾對事件真相的需求。
其次，建立科學的司法製衡製度，樹立法製的權威，真正做到依法治國。目前的中國，傳統的作為國家管治基礎的意識形態受到無法修複的衝擊，而作為管治國家最重要的、具有工具性的法製體製又存在太多的問題。這個問題最直接的表現就是國家司法權力因體製性的原因被地方政治利益化了。越來越多的事實表明，中國政治的統一性正在發生改變。在已往及現存的中央政府和地方政府的利益博弈中，中央政府的權威正在逐漸被地方黨政權力的自利主張所消解。為了要改變政出多門、有令不行、有禁不止這種政治狀況，在政治英雄時代結束後，特別是在一個經濟開放的社會，隻有在民主的基礎上強化以法律形式體現的國家權威，才能真正做到依法治國。為此，需要重新界定中央與地方的關係，以改革司法的地方化問題。我建議，把司法審判權從地方收歸中央，由中央實行垂直管理。也就是說，地方司法機關要脫離同級黨政機關的控製，改變“書記管著帽子，縣長管著票子，政法委管著案子”的尷尬局麵，在人事、財政、業務三方麵直接對中央政府負責。這樣就可以在一定程度上緩解司法地方化問題，初步實現地方的司法製衡。但為了防止地方司法機關和同級黨政機關建立不合法的關係，中央政府可以考慮借鑒公務員管理中的回避製度，實行地方司法人員的“流動回避製”。
最後，要改進管治技術，依法處置群體性事件。這需要在預警機製、處置技術和問責製度等方麵需要有製度創新，特別要依法處理各類群體性事件。《中華人民共和國突發事件應對法》施行，對於依法處置諸如社會泄憤事件的社會衝突有非常重要的意義。但該法的相關規定，如有關信息傳播等規定，需要更細致的解釋，不能讓某些地方政府鑽法律的空子，對上級政府及中央搞信息封鎖。在現代社會，公共信息是社會政治發展的戰略資源，如何建立和發展科學的信息製度具有非常現實的意義。一方麵，政府有必要對其掌握的信息資源進行必要的控製，以維護社會穩定；另一方麵，如果政府過度控製信息，導致真實政治信息缺乏，就會為虛假信息提供傳播空間，影響民眾對政府信任。特別需要指出的是，如果下級政府對上級政府搞信息封鎖，勢必導致政治失控。官方有關甕安事件的報道說群眾不明真相，正確然而片麵。群眾“不明真相”是實，但他們不明真相事出有因。當政府失去公信力，新聞媒體單一乃至失聲，社會缺乏具備公信力的非政府權威信用機構，民眾必然“不明真相”，不明真相而又義憤填膺的民眾最容易被高度情緒化的傳言動員起來，當群情激憤的民眾為真相而戰，為正義而戰時，他們采取的行動勢必過激，勢必導致嚴重的政治後果。所以，在指出群眾不明真相的同時，必須指出導致群眾不明真相的責任方是掌握“知情權”和“信息發布權”的政府，而不是什麼少數別有用心的壞人，更不可能是民眾深惡痛絕避之唯恐不及的黑惡勢力。否則，就既侮辱了人民的政治智力，也誇大了敵對勢力的力量，同時也掩飾了政府的不當施政。
（原題為《社會泄憤事件反思》，刊《南風窗》2008年15期）
如何走出施政和維權的暴力困境？
據報道，7月19日上午，雲南省普洱市孟連縣500多名膠農手持長刀、鐵棍、鋤頭等工具與警察發生暴力衝突，41名警察被打傷，9輛警車被砸壞。民警使用防暴槍，打死2名膠農，打傷15名。這是近年來發生的又一起因正當維權而演變成警民暴力衝突的事件。