第三，要改變公民權利救濟狀況，讓司法成為社會的穩壓器。長期以來，在司法從製度設計上就沒有授予其對所有衝突、糾紛進行審理、判決的能力，民眾的具體利益訴求得不到有效的救濟。而信訪製度更是存在製度性缺陷，作為“安慰劑”的作用遠大於實際解決問題的能力。從人、財、物上脫離當地黨政，保證案件審理不受過多幹涉。實現垂直管理的司法係統，可以在一定程度上扼製地方黨政對公權力的濫用。對待信訪製度也要進行改革，方向是把民眾的意見表達和具體的利益訴求分離開來，同時要給各級黨政部門減壓並給信訪公民鬆綁，強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力，撤銷各級政府職能部門的信訪機構，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作。
第四，要改變民意表達狀況，讓民意成為社會的壓力表。“防民之口，甚於防川，川壅而潰，傷人必多，民亦如之”，古人對統治者提出的告誡是十分有道理的。切實保障民眾的表達權和知情權是現代文明的體現，也是現代社會管理的一個基本規則。特別是進入網絡時代，民意的表達方式有很大的改變，各級政府應認真研究如何運用網絡技術與民眾溝通，如何對待網絡民意的意義和問題。切不能動不動就用國家機器來對待某些網絡民意的表達。特別要正確對待網民對某些地方政府或機構的批評和建議，隻要在法律範圍內，就不能對他們進行打擊和迫害。在媒體和網絡的管控上，也要做到有法可依，不能隨意而為。
第五，要改變社會管理方式，讓民間組織成為社會穩定的維護者。用鼓勵公民組織的發展來代替“壓製”，讓不同利益群體形成自身的表達組織，這是現代社會管理的重要經驗。因為，在現代社會，任何一個政府的力量都不足以解決國家和社會的所有問題，應該正視並善於利用民間的力量，更要相信民眾對社會穩定的肯定和對漸進改革所抱的理性態度。就目前而言，如何運用社會民間組織特別是社區組織，推進社會調解工作意義重大。事實上，許多社會問題，特別是有關民眾的具體利益訴求問題，都是可以通過民間社會自我調整的方式解決的。國家全能主義在現代社會所遭遇到的困境進一步表明，社會秩序的維護隻有依靠全體民眾，才能達到長治久安。
（原題《期待建立製度性的社會減壓方式》，刊《人民論壇》2009年第16期）
有一種抽象憤怒
近年來，盡管大局保持穩定，但仍可以說暗流湧動，時局“殊不平靜”。我一直關注的社會泄憤事件和網絡事件也都呈現出新的特點。石首事件中，不相識的民眾因為和他們沒有直接關係的廚師死亡事件，憤怒地走上街頭，用磚石襲擊武警；鄧玉嬌案、杭州飆車案等吸引了全國的眼球，以網民為代表的民眾是群情激憤，民意難平。
不難看出，這些事件背後，都有民眾的無名的怒火。這不是一種“具體”的氣、憤、怨、怒，不是特定之人對特定之事的怒氣衝天，更不同釘子戶因自身權益受損、楊佳自認人格尊嚴受到侵犯那樣。而是如石首事件、周老虎事件，是不特定之人被特定之事引發的集體性的義憤填膺；或者是特定之人對不特定之事產生的憤怒，比如某位網民對層出不窮的爆炸性事件的憤憤不平，比如某位進城務工人員對受到經常性歧視的藏怒宿怨。當然，這二者也存在重合之處，簡而言之就是不特定之人因不特定之事引發的普遍和長期的憤怒，因為存在這樣一個共同、本質的特征，我將其稱之為“抽象憤怒”，以與一人一事的憤怒相區別。
其產生的原因在我看來主要有以下幾條。其一，因為在房產、教育、環保、社保、城鄉分割等民生問題上，政策性的二次分配有失衡的地方，民眾利益受到一定的損害，但對生活還未有顛覆性、決定性的影響。這種憤怒範圍廣且持續時間長，但強度不高。第二，民眾對公平正義的理解和價值判斷，與其在政策、法律及其實施中的體現出現偏差。兩把菜刀殺稅警鬧革命的賀龍，是革命先烈，代表正義並受到頌揚；殺警察的楊佳卻是違反法律的罪犯。這其中的價值評判，因意識形態的差異而受到一些網絡憤青們的質疑也是經常的事情。其三，民眾日益發現自己與某些不公平事件中的受害者處於同樣的境地，每個人都可能是潛在的受害者，會不會惡夢成真隻是一個運氣和概率的問題。失去安全感帶來了物傷其類式的憤怒。其四，廣泛存在於社會各階層的相對剝奪感，包括利益和公正兩方麵，因為總能找到比自己付出更少、得到更多的群體和個人，原因則是見不得光的背景關係或潛規則等。
在這種現實環境下，可以預見抽象憤怒會在相當長的時間內存在，它的表現也可以分為爆發、表達和隱性三類。社會泄憤事件是抽象憤怒的集中爆發，因其能量威脅到“穩定”而得到了一定的重視，比如甕安事件的處理強調對當地整體性治理整頓的結果，突出了人民對此的滿意程度。盡管表達方式並不理性，但這也說明隻有表達才有解決問題的可能。
借網絡民意得以表達的抽象憤怒是顯性化的，黨和政府既可以從中了解民怨，也能體會到輿論監督的好處。但是，網絡生存中的角色虛擬化，使網民的言論和責任是不對等的，表達和發泄容易走向偏激和非理性的方向。而政府擔心其超過一定的“度”失去控製，往往會從社會管治的角度加強監管。這又常被理解為剝奪言論自由，仿佛火上澆油，帶來了惡性循環。
更多的抽象憤怒則是隱性的，好像冰山沉沒在水下的那部分，巨大而又難以捉摸。隱忍才是最可怕的憤怒。因為無從表達就不再表達，這就將問題積累下來，因此將對具體事件、體製等的怨氣，轉變為對國家根本社會製度的不滿，甚至不再認同現政權。這可怕的地火無影無形，但也許就是某些國家廣場革命政權迅速崩潰的原因所在。
而抽象憤怒如何才能平息，光是引導民眾“反求諸已”、修身養性、克伐怨欲是行不通的，那隻能是一味麻醉劑。而“減壓閥”優於“滅火器”盡管已成為社會基本共識，但如何落實卻不容樂觀。在我看來，這需要以承認抽象憤怒具有一定的現實性為前提，將注意力集中如何在源頭上減少並引入理性的宣泄渠道上來。
這需要對現行的政府管治理念進行變革。就像千枝萬葉都歸於一根，如今的社會問題大都可以歸於政治體政改革的滯後。不要以為將政治合法性轉而建築在經濟成就上就是務實，在政治體製設計、社會組織形式、政府管製理念上，理想主義政治觀留下的不僅是一點痕跡，而是至今起到決定性作用。我認為需要樹立更加平和、理智、尊重普遍人性的核心價值觀，並圍繞其來加強法治建設、完成社會道德重建。這要求執政者尊重製度和規則，不去為了哪件事的“實質正義”而損害程序正義。警惕既得利益階層影響法律、製度的製訂，不合乎實際的法律條文要及時修改，而不是任意解釋。另外，需要放鬆思想和言論管製。讓生活中的大事件和本質問題，能夠在報紙、文學作品、電影電視等主流媒體中得到全麵而真實的表現。在陽光下表達和討論，借形成共鳴而得到宣泄。
如果抽象憤怒能夠正在光明地表達和發泄，就會減少其走向行動的可能性。
（原載《南風窗》，2009年第18期）
從網民調查團到中央巡察專員製度
雲南“躲貓貓”事件發生後，雲南省宣傳部為了滿足社會公眾的知情權，向社會征集網民和社會各界人士代表同雲南省委政法委、檢察院、昆明市公安局等相關部門人員組成真相調查委員會進行了一係列的相關活動，成為社會各界關注的焦點。由於各種因素及我國法律的相關規定，這種半官半民的調查最終未能解開事件真相，而備受質疑。但在我看來，這種努力的方向是正確的，對防範群體性事件、構建和諧社會是有意義的。
事實上，近五年來，我國的群體性事件出現了兩個值得高度關注的變化趨勢。第一，社會泄憤事件增多與暴力化趨勢顯著，越來越多的群體性事件演化為對黨政機關和公安機關的打砸搶燒。第二，偶發性增強，激化速度提高，可控性降低。反映這兩個變化趨勢的標誌性事件是2004年重慶萬州事件、2005年安徽池州事件、2006年浙江瑞安事件、2007年四川大竹事件、2008年貴州甕安事件。群體性事件發生上述變化，關鍵原因有兩個。第一，群眾對於一些地方政府失去了基本信任。具體表現是，官民糾紛、貧富糾紛、非正常死亡等高度敏感的偶然事件發生後，地方政府越努力說明真相，群眾越不相信政府的說法，而是相信各種傳言。傳言越是把矛頭指向政府、指向官商勾結、指向腐敗和社會不公，群眾就越相信。第二，群眾對於中央政府的信任發生動搖。絕大多數群眾對於中央領導人的信任程度依然很高，但是越來越多的群眾對中央政府監督控製地方政府的能力產生了懷疑。特別是在距北京遙遠的地區，群眾往往感到中央天高皇帝遠，遠水不救近火。由於這兩方麵的原因，群眾與地方政府發生
矛盾衝突時，容易感到申訴無門。一旦傳言滿天飛，群眾情緒失控，隻要有人領頭，就會發生暴力事件。
正因為如此，現在越來越多的地方政府注意到了對社會輿情的引導工作。這次出現的所謂網民調查團就是這種工作的一部分，其組織者是雲南省委宣傳部就充分說明了這一點。它的意義是通過讓民眾參與，通過基於網絡的輿論監督，來取信於民。但由於這類司法案件的偵查和處理應是國家司法部門的活動，應嚴格按國家的法律規定進行，相關調查也需要有法律的明確授權。也就是說，網友的調查隻能滿足民眾對事件真相的需要，卻不能代替國家職能部門的專門活動。更為重要的是，刑事偵查的特殊性，會使這類調查成為另一類“躲貓貓”。也就是說，一方麵中國需要獨立調查，來滿足社會民眾對了解真相的需要，促使群眾在體製內維護合法權益；另一方麵則存在太多的製度性的障礙。
解決現實需要和製度障礙之間衝突的出路，當然是進行製度創新和建設。從目前中國的現實情況來看，可以考慮建立中央巡察專員製度。根據世界其它國家的經驗，我對這一製度有如下幾個方麵的初步構想，以求教於各方。
可以在全國設立六至十個中央巡察專員行署，每個專員行署負責巡察三至五個省（自治區、直轄市），對有關重大問題的事實真相、是非曲直的爭執具有獨立調查權。中央巡察專員由全國人民代表大會任命，對全國人民大代表大會負責，任期十年，任期內非法律許可的條件不得撤換。中央巡察專員行署不設下級辦事處，聯係方式（專用郵政信箱、24小時熱線電話、傳真、電郵）對全社會公布。中央巡察專員行署隻聘用少量不屬於公務員係列的文職人員，負責日常運作。獨立調查組因案而設，案結解散。
任何一定數量的公民或政府機關、黨派團體都可以向中央巡察專員提出調查申請。中央巡察專員一旦收到申請，必須公告，並決定是否啟動認證和調查程序。如決定啟動認證和調查程序，應組織獨立調查委會員。中央巡察專員有權跨國界、跨省區聘請刑偵專家、法醫、深孚眾望的退休領導幹部、退休法官和檢察官、社會聲譽好的知名人士組成獨立調查組。中央巡察專員不能委任現任政府官員、法官、檢察官參與獨立調查。獨立調查組成員的任命必須公開透明，確保調查組始終獲得公民群體的信任。
中央巡察專員開展獨立調查時，各級政府、司法機關和黨派團體，必須無條件提供所有卷宗、證據、證人名單和聯係方式，配合獨立調查，否則中央巡察專員可以建議追究相關責任人的法律責任，並可直接通過媒體發表譴責聲明。在調查過程中，要定時以權威發布的方式向社會各界通報調查的程序進展。中央巡察專員有權將調查報告直接報送全國人大常委會，並可直接發送給全國人大全體代表，或向媒體披露調查結果。中央巡察專員無權直接或間接裁決、調解和處理民眾與地方政府的糾紛，無權向地方政府、司法機關發布指令。
在我看來，建立中央巡察專員製度的政治意義是通過創造民眾申訴的新製度渠道爭取政治解決公民群體與地方政府衝突的時間。該製度可以發揮四方麵作用。第一，對於民眾來說，該製度可以有效緩解由於申訴無門、官官相護產生的絕望感，促使他們在體製內維護合法權益，遏製他們訴諸暴力的衝動。第二，對於地方政府而言，該製度可以進一步明確黨政一把手對中央的政治責任。如果地方黨政一把手拒絕、阻撓公民集體申請中央巡察專員展開獨立調查，即構成政治瀆職，必須承擔貽誤危機處理時機的政治責任。第三，對於地方政府來說，該製度可以明確使用警力的標準。如果政府向公民集體建議申請中央巡察專員獨立調查，而公民集體拒絕，就等於公民集體公開宣示不信任中央，拒絕在體製內解決問題。據此，地方黨政就可以動用警力，采取必要的強製措施，限製民眾聚集。第四，對於中央政府而言，不僅可以通過此製度獲得民眾的政治認同，而且會有效減少集體進京上訪。總而言之，建立中央巡察專員製度，可以使獨立調查獲得必要的製度保證。對於了解重大社會問題的事實真相，縮短政府與民眾的空間距離和心理距離，樹立和鞏固政府的政治威信都是十分有意義的。
（原刊《南方都市報》2009年3月2日）
解決利益衝突需要公平公正的社會規則
這些年我經常收到來自全國各地的有關群體事件的來信。我的許多研究線索和研究資料就是這樣獲得的。最近，我收到了一位基層黨校教師的來信。他在講述最近他們學校因教師工資待遇問題發生了群體事件之後，對如下幾個問題表示不解：“意識形態是我們黨執政的重要拳頭之一，甚至在有些時候比強製工具更有效，為什麼在現實生活中我們黨的政策在弱化這些功能？另外，這種誰鬧我們黨就給誰解決問題的事情何時是個頭？我們黨的個別政策為什麼那麼沒有整體性呢？”
應該說，這位老師對目前群體事件還是有一定思考的，特別是他提出來誰鬧就給誰解決問題這個現象也是客觀存在的。然後，在我看來，我們對待是否依靠意識形態來解決問題目前的這些社會衝突這一點上，則需要特別慎重。
第一，目前的社會衝突主要是利益衝突，這些衝突與意識形態有一定的關係但並不具有明確的政治目的。總的來說，目前的衝突主要是利益衝突，是處於弱勢的工人（特別是下崗工人和農民工）、農民（尤其是失地農民）、教師（主要是農村地區的中小學教師和退休教師）、退轉軍人（重點是轉業到企業的軍官）、被強製拆遷的居民、退休職工和幹部等等，為了被侵害的法定利益或沒有得到的“比較利益”而奮起抗爭。在如何認識自身的利益這個問題上，特別在理解“比較利益”也就是“認為應得而未得的利益”方麵，意識形態有一定的影響。我在調查國營企業退休工人為待遇請願等行為時，就發現他們是以“工人階級是領導階級”，“執政黨是工人階級的政黨”這些主流的意識形態來衡量自身的利益受損狀況的。也正因為如此，在許多事件中，民眾抗爭的主要對象是各級公權機關或與公權機關密切相關的企業，他們把自身的處境看成是由於公權機關不作為或亂作為造成的，所以他們找公權機關討說法。但是，我們要認識到，這些抗爭的直接目的僅僅是利益，並不具有明確的政治目的，或者說，雖然他們對權力喊話，但並沒有想直接掌握權力或者改變當下的權力體製。
然而，在一定的意義上，這些社會衝突會影響到國家層麵的政治。從底層政治方麵來分析，社會底層群體最為現實的訴求目標則是具體的利益訴求。這種利益訴求決定了底層政治是一個相對獨立的政治場域，它一方麵受國家政治和公民社會政治的掣肘，另一方麵它又具備自身的內在邏輯。也就是說，在很大程度上，底層政治的直接目標既不是為了奪取統治精英所把持的國家政權，也不是試圖主導以知識精英為主體的公民社會，社會底層群體所進行的政治抗爭表現為在國家政權主導下，利用公民社會的力量，試圖謀求某些具體的利益。在這個意義上，關注真實的民生是底層政治真正的意義。但並不是說以民生為首意的底層政治不會上升到公民政治、甚或國家政治的層麵。在一定條件下，這些是很可能發生的。事實上，就我們親身經曆的事情而言，自改革開放以來，中國在一些社會問題上政策的改變，包括一些大的農業政策和社會政策的出台，與底層人民的反抗是相聯係的。比如，農業稅的取消，就與農民的抗稅相關；土地政策的調整，就與農民的土地維權相關聯。
第二，解決利益衝突需要公平公正的社會規則。如何解決社會衝突，特別是目前普遍存在的利益衝突，是一個值得研究的問題。現在的情況是，各級執政者在處理有關“社會穩定”問題時不是麻木不仁，就是恐慌過度。具體來說，一方麵，在有關社會利益分配方麵，執政者不能堅持公正和公平的原則，不僅不許可社會弱勢群體有組織化的利益表達，而且沒有基本的內省精神和內製能力，把一個好好的“執政為民”口號變成了“執政為少數人謀利”的規則，社會強勢集團通過獲得超額的權力紅利變得越來越強勢，而社會弱勢群體卻被淪為了政治上無權、經濟上無勢和未來無望的社會底層。麵對社會底層的苦難和不滿，許多執政者視而不見；甚至在最高執政者麵對越來越嚴重的社會底層反抗都憂心如焚時，他們還隻管“煙紅露綠曉風香，燕舞鶯啼春日長”。另一方麵，當社會底層的抗爭成為“事件”時，由於最高執政者要求地方執政者履行守土之責，在眾多的責任追究製的壓力下，地方執政者驚惶失措，為了自身的政治利益不是采取暴力就是靠無原則的收買解決問題，其目的就是大事化少、少事化了，最後是不了了之。這樣就形成了一個中國特色的社會悖論，在“會叫的孩子有奶吃”的社會規則之下，良民也隻能成為暴民才能獲得自己應得的利益。
正因為如此，我才反複強調，麵對目前多發的社會衝突事件，我們要從利益表達機製和利益調節這些基礎性工作做起。同時，要有法律觀要依法處理群體性事件。《中華人民共和國突發事件應對法》施行一年多了，許多地方政府仍然不能很好地運用這一法律武器。特別是處理一些普遍性的社會群體利益時，不能堅持依法處理，沒有樹立法律的權威。比如，最近發生的出租車司機罷運事件，某些地方黨政領導去政治化的做法雖然值得肯定，但他們並不是按信息公開原則公開出租車行業的全部重要信息、並采用公眾參與的價格聽證、依靠司法機關解決相關爭論這樣的法治原則解決問題，而是靠領導人的表態來滿足罷運司機的部分訴求。這樣解決問題產生的一個不良後果是進一步確認了“鬧決論”。正因為如此，其它地方出租車行業的仿效也是難免的。可以這樣說，如果現在執政者還不從根本上反省社會利益表達體製、並通過樹立司法的權威，建立公平公正的社會糾紛處理機製，而靠所謂的“意識形態式”的解決是沒有出路的。
（原刊《清風》2009年第3期）
勞資和諧需要製度建設
7月24日，剛剛扭虧為盈的通化鋼鐵集團職工因不滿民企建龍集團的二次入主爆發群體性事件，一名建龍方高管被圍毆致死。當晚，吉林省政府承諾建龍將永不參與通鋼重組。
我曾經把工人維權事件的基本特征說成是“以理維權”，即一般以現行的法律和法規作為其行為框架和底線，企求政府公平公正調處，行為相對克製。而通鋼事件卻有了毆死人命的“突破”，這似乎說明職工的維權行為有了新的動向。但在我看來，通鋼事件的本質仍是利益之爭。建龍首次入主時，職工有時工資每月僅300元，國有資產在種種資本運作中被轉移，帶來巨額虧損。這失敗的經驗讓職工對建龍不再信任，並質疑其在通鋼扭虧時二次入主的動機以及其“驚人”的成功率。因此，事件仍具有明顯的被動因素，反應性遠大於進取性，經濟性大於政治性，不需要過多的政治解讀。
通鋼事件暴露出的問題，我認為主要是勞資雙方關係的失衡。這種失衡的一個重要原因在於職工的法定權利沒有能夠得到保護。
《中華人民共和國企業國有資產法》指出，“國有資本控股公司改為非國有資本控股公司”屬於“企業改製”，而根據該法第三十七條，“國家出資企業的合並、分立、改製、解散、申請破產等重大事項，應當聽取企業工會的意見，並通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議”。通鋼改製既然引發職工的強力反彈，那就不可能真正嚴格執行了上述規定。同時也說明《工會法》、《公司法》等法律法規中職工的民主管理權利、意見表達權利、監督權利等未能得到落實。而相關法律不能落實說明的則是製度環境存在問題。具體來說，有如下幾個方麵應高度重視。
第一，代表國家出資的國資委等部門，因其代表“全民利益”的性質，常被視為是“企業職工利益”的代表，使得勞資雙方的獨立利益都被掩蓋起來。實際上，國資委等代表的是國家利益或者說是一種抽象的全體人民的利益，與通鋼幾萬名工人的具體利益並不完全一致。而這類部門在企業改製中也有自身利益，比如爭取政績或者給地方財政減包袱等，等而下之者還有官商勾結謀取個人私利。因此，企業職工對行政主導的改製常有不滿，但這通常難以通過司法等渠道進行救濟，隻能依靠信訪途徑。這種解決方式顯然帶有政治性，結果也不可預期。因此，必須明確國資委等部門在具體企業中具有“資方”性質，與勞動者是平等的勞資關係，而不是領導與被領導的“官民關係”。
第二，企業職工對企業改製等重大事項缺乏明確的法定權力。因國有大型企業的曆史、政治特殊性，其職工與企業不僅僅是一種勞動合同式的關係，而具有一定的企業“主人”的性質。但是，在國有控股企業中，企業職工的“民主管理權”是有限的，它主要集中在企業內部的生產、管理等事項上，而對企業改製、重組等資本事項並沒有明確的表決權或批準權。比如上麵提到的《企業國有資產法》，也僅規定改製方僅有“聽取意見”的義務而無按職工意見行事的必要。對此，我建議應進行修改。
第三，缺少真正代表職工利益的組織。“工會”一定意義上已淪為一個半官方半資方的福利組織，其對資方的依附，造成其自身利益與職工利益的脫離。如果通鋼有一個真正代表也僅僅代表其數萬名職工的組織，就能將通過與資方進行溝通與談判來作為首選對策，即使走向行動，資方也可以找到磋商的對象，而不是在一種無組織的自發行為、沒任何人具有控製影響能力的集體行動中束手無策，隻能依靠警察等執法機關的參與。
總之，勞資雙方的和諧需要製度的建設。這需要既有法律的嚴格執行，更需要在政治上、法律上將企業職工作為一個具有獨立利益的主體來對待，尊重其利益表達權和平等談判權。這不是一種“恩賜”，而是一種“糾偏”。
（原刊《南方都市報》2009年7月29日）
如何讓全總的通知落到實處
8月14日，中華全國總工會發出《關於在企業改製重組關閉破產中進一步加強民主管理工作的通知》，再次就企業改製中依法依規地落實職工的知情權、參與權、決策權和監督權，切實維護職工合法權益作出強調。
顯然，這一通知與前不久發生的吉林通化鋼鐵集團血案有關，是全國總工會針對目前國有企業改製過程中出現的各種問題，以及因此發生的一係列群體性事件的態度和對策。如全國總工會新聞發言人所說，在企業改製重組關閉破產中切實加強民主管理工作，目的是為了更好地應對國際金融危機，推進企業改革工作順利進行，切實維護職工合法權益，保持職工隊伍穩定。
針對當前一些國有企業在改製中無視職工權益的情況，全國總工會在《通知》中要求，“企業改製方案應提交企業職工代表大會或職工大會審議，職工的裁減和安置方案等涉及職工切身利益的重大問題未經職工代表大會審議的不應實施；既未公開又未經職工代表大會通過的決定視為無效”。應該說，這些規定對於規範目前的國有企業改製行為是十分必要的。
問題是，全國總工會作為“職工自願結合的工人階級群眾組織”，它的通知不是執政黨的政策，不是人大的法律，也不是政府的法規；它的規定對國資委、地方政府和企業經營者都沒有約束力，又有什麼樣的辦法和能力讓那些無視職工權利的“方案”無效呢？
也就是說，如何讓全國總工會的《通知》落到實處，是一個很重要的問題。
事實上，這個問題一直在困擾著中國的工會和職工們。長期以來，中國工會的作用十分有限，沒有很好地承擔起“維護職工的合法利益和民主權利”這一重任。這不僅與工會幹部的素質有關，更與工會的性質及工會幹部的管理體製、選用方式不適應市場經濟等深層次的原因有關。不解決這些問題，要想讓全國總工會的《通知》落到實處很困難。而要改變這種狀況，又非一日之功。就目前現實而言，在我看來，有如下幾個方麵是需要特別重視的：
首先，在理論上執政黨要全心全意支持工會維護工人權利的行動。中國的工會是中國共產黨領導下的，“黨聯合職工群眾的橋梁和紐帶”，而中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益”。因此，支持工會爭取工人的利益，是共產黨人的職責所在。在這種意義上來說，全國總工會通知所要求的，與執政的共產黨所主張的完全一致。各級黨組織要與工會一道為維護工人的合法權益而奮鬥。
其次，各級政府部門要重視工會的工作。這不僅因為工會是國家政權的重要社會支柱，更重要的是，工會為工人爭取的利益與政府的根本執政目標是一致的。實際上，全國總工會的這一通知隻不過是重複了中央政府的一些明文規定。2003年底發布的國務院國有資產監督管理委員會《關於規範國有企業改製工作的意見》，就維護職工合法權益明確提出，國有企業改製方案和國有控股企業改製為非國有的企業的方案，必須提交企業職工代表大會或職工大會審議，充分聽取職工意見；其中，職工安置方案需經企業職工代表大會或職工大會審議通過後方可實施改製。
對照之後不難發現，全國總工會本次的通知與國務院上述“意見”的基本精神是完全一致的。因此，各級地方政府，不要認為全國總工會的通知是與地方政府過不去，而應用更具體的規定來確認和保障工人的利益。
再次，工會要真正成為會員和職工利益的代表。工會要做到這一點就得進行改革，要把維護職工合法權益作為工會的基本職責，要讓工會幹部的升遷、工資和待遇脫離企業領導人的控製，要通過法律保障讓工會真正成為工人自己的組織，讓工人的利益真正成為工會的利益。隻有這樣，在工人的權利受到侵犯時，工會才敢於並才能同工人站在一起，才有可能“達到企業和職工雙利雙贏”的局麵。也隻有這樣，才有可能真正產生全國總工會領導人所主張的“和諧型的，建設型的，不是對抗性的，鬥爭性”的工會。否則，全總的上述通知就僅有安撫人心的短期功能，各種侵犯工人權益的行為照樣發生，因此而引起的群體性事件並不會減少。
最後，廣大工人群眾要深入領會全國總工會通知的精神，依法有理、有據、有節地維護自身權益；全國各地的工會組織也應響應全國總工會的號召，與工人一道采取切實努力，維護國家法律的尊嚴和廣大工人群眾的合法權益。
（原刊《東方早報》，2009年8月16日）
出租車罷運、公司製與政府管理理念
近年來，早已有之的出租車罷運事件出現了新的特點。一是發生頻繁，二是發生了強迫罷工的暴力行為，如砸搶未停運出租車，毆打出工司機等，相應的，警方也開始對暴力分子追究法律責任，事態有了一定程度的升級。三是罷運司機的訴求不再局限於降低車份、調高運價、給予補貼等，而是出現了對現行出租車管理製度的懷疑和挑戰，要求政府取消出租車的經營形式限製和數量限製，使目前向公司繳納押金和車份的司機可以轉為個體經營。這雖然尚未成為主流，但有抬頭之勢。此外，實行個體經營製的溫州出租車司機的罷運，個體車主對政府主導的經營權收回、調整不滿引發的罷運，呈現出複雜性和多樣化的趨勢。
出租車罷運的日益普遍和高發，提醒我們它已經不是少數城市因行政能力低下造成的特殊和具體的問題，而似乎是壟斷的出租車管理體製下難以避免的結果。要預防和徹底解決罷運問題，必須對公司製的出租車管理模式進行實質性改革。而模式是管理理念的產物，公司製的變革必須從轉變政府管理理念開始。
將中國出租車行業的公司製放到世界範圍內比較，其特別之處非常明顯。世界上出租車行業的管理並無一定之規，而是多種模式共存。既有完全開放的市場，也存在不同的限製。主要是市場準入限製，它包括對經營者（許可權）的限製——主要體現在是否允許個體戶經營者存在，對數量控製的控製——主要通過限製牌照進行，標準限製——比如對司機和出租車型等的要求，以及地區限製。還包括租價管製，以及政府是否給予出租車行業稅費減免、油價等補貼等。而在我國的公司製下，實行的是嚴格的經營方式限製和數量限製，兩者同時並存，這在世界各國也是比較少見的。大多數國家並不禁止個人成為出租業經營者，世界主流是個人和小型企業、合作社等經營形式，大公司隻是例外。這一點上與我國公司製最相類似的是新加坡，但該國不存在數量限製，也就較難發生高額車份的情況。
細究之下，會發現不同國家和地區對各種限製手段的取舍，與政府對出租車行業的定位以及政府在行業管理中的角色定位有本質關係。日本、中國台灣、愛爾蘭、荷蘭等地，不將出租車行業看成特殊行業，而是交由開放市場充分競爭。韓國將出租車行業作為解決社會就業的一個重要渠道，因此不但限製較少，還實行低稅收政策。印度政府認為出租車承擔公共交通任務，作為生活的必需品政府應讓司機與乘客都享受到好處，因此對個體經營的低檔出租車不收取任何稅費，並且對個人經營者買車提供補貼。香港則因人多地少實行數量控製。由此可見，政府對於出租車行業的不同觀念，對不同模式的形成起到決定的作用。
我國也不例外。公司製基本成型於上世紀九十年代初期，原因是政府認為從業者過多，空駛率高，占用城市路麵且汙染空氣，另外出租車作為城市的窗口，從業者應具備較高的素質，而個體戶的零散狀況不利於管理。這確實代表了政府當年的典型執政思維。思想仍受計劃經濟影響，對市場力量不信任，不相信充分競爭能帯來合理的數量和利潤，輕率地動用行政力量去幹預市場，帶來了數量控製。大政府即管理型政府的定位，使其不信任司機能夠在儀表、不拒載等方麵進行個人自律和同業自律，而是需要自上而下的“管”起來。由於麵對眾多個體從業者政府在管理上存在困難，才傾向於采用公司製，而不再發展個體製。這種理念的進一步發展，就是由政府主導的公司兼並重組，為將公司“做大做強”，犧牲了小型的出租車公司。
目前，公司製已形成了嚴重的壟斷。想成為出租車司機，隻能加入某一公司，而不可能自己申請到執照。而出租車公司也不是可以隨便開辦的，基本上申請成立新的公司很難。新增的出租車牌照也基本上是在現有公司內部分配。這種壟斷不但是公司這種經營形式的壟斷，更是幾家特定的公司壟斷，並趨向於向幾家大公司集中。造成了企業非市場主體地位、行業管理非市場機製的現狀。壟斷的後果無需多言，無非是行業整體的高利潤，和行業內公司與司機的利益分配失衡。
但是，值得注意的是，高發的罷運事件說明公司製已不能完成分擔政府管理職能的重任，反而成為一種“麻煩製造者”。原因在於壟斷製度保證了其對司機的“壓榨”，司機在不勝重負後，因其悲慘境地是市場管製的結果，就會要求作為政策製定者的政府出麵解決問題，而不是去找公司。在缺乏溝通渠道的情況下，因政府對公眾利益即大眾出行負有責任，就會采取罷運等方法來“要挾”政府而非公司。政府成為罷運事件的一方主角，而不像資本主義國家那樣，罷工是勞資雙方矛盾的暴發。政府如果滿足司機訴求提高運價，將行業內利益分配冷熱不均轉化為進一步謀取行業壟斷利益，就會損害廣大乘客的利益。又因其很難禁止數量限製產生的“黑車”問題，又會給罷運的司機以口實。因此，壟斷製下，在司機被逼到罷運之前，政府似乎通過公司的管理而得到了低成本高效率，而在罷運之後，卻還是要由其自己承擔壟斷製帶來的負麵影響和麻煩。政府、司機和乘客都可能成為受害者，而得益者隻有公司。
出租車現行管理模式背後的政府理念既已過時，公司製也起不到分擔政府管理壓力的作用，這就要求政府樹立新的出租車管理理念，並以此指導新的管理模式的形成。中國的政府部門在出租車行業中的職責，我認為隻有兩點：一是將出租車行業作為基本公交事業的補充，滿足公眾出行的需要，以維護公共利益。二是提供就業機會，保證司機的基本勞動條件和收入。具體地說，要求政府對出租車屬於公共事業或市場行為進行科學、準確的定性，如作為公共事業發展，則不能與民爭利，而要盡量減少稅收多給司機提供補貼，如作為市場行為，則不要過多地用行政權力去幹涉。對各項有“拍腦袋”之嫌的限製措施，要對其後果進行全麵準確的科學評估。政府更不能將自己的管理方便與否，作為對市場準入進行限製的理由。
而出租業其它各方的目標也要進行相應的調整。企業不要再試圖依靠壟斷賺取無風險的利潤，而是賺取合理的管理和服務費用。司機要正視出租車行業低門檻、低技術含量的現實，調低收入希望值，將訴求轉為合理的收入、合法的勞動強度，其努力的方向是成為個體經營者從而獲得更高的收益。
轉變觀念才能找到合適的目標，目標正確才能形成適當的出租車管理模式。我建議從以下幾個方麵加以考慮。
第一，在市場準入方麵，取消經營方式限製和數量限製，同時加強標準限製。以打破現有的行業壟斷，逐步實現市場化，同時避免“休克療法”的陣痛。對於個體車主，可以要求其必須已是出租車司機，並且已連續運營數年無事故，具體的年限根據當地情況決定。在韓國這個年數是５年，而日本則高達10年。對於出租車司機，可以設置更加嚴格的資格考試。在日本，公司司機要求至少有3年以上駕駛經驗並考取“接待旅客許可證”；新加坡在通過考試外，還不得有犯罪前科；在倫敦，據說取得出租車司機資格的難度不亞於取得律師執照。這樣，可以讓被壟斷體製“剝削”的老司機，優先成為出租車主，以彌補體製缺陷帶給其的損失，也避免過多人員一下湧入這個行業。而對司機資格加以限製，有利於提高其個人素質，保證服務質量。
此外，還可以設立等級經營。在韓國，連續10年無事故的出租車司機可以申請“模範出租車”經營許可，從而收取較高的車費。這既可鼓勵司機遵守交規、提高服務質量，也可以給老司機提供一種製度性的補償。
另一個思路是在取消經營方式限製和數量限製後，轉而對出租車營業地區加以限製。這主要是將現存“黑車”納入法製軌道，通過將其營業範圍限製在城市公共交通的“死角”和薄弱之處，既可以滿足民眾出行的需要，還不會對現有出租車秩序帶來過大的衝擊。在香港，不同顏色的出租車代表不同的營業地區範圍，紅色不存在限製，新界、九龍和香港島都可以去，綠色的限在新界地區營業，藍色的隻能留在偏僻的大嶼山。而隨著營業地區的縮小，管理費也相應降低。這個經驗值得我們吸取。當然，標準限製和地區限製最好是選擇關係，而不是同時實行。否則限製就會過嚴，而達不到“開放”市場之目的。
第二，禁止經營權的轉租，對個體經營者設置本人運營時間要求，公司經營者隻允許直接雇傭司機，而不得轉包。我國貧窮的剩餘勞動力過多，即使市場開放，也會有人無力買車而隻能當司機。如不加以限製，還是會出現現有公司製下高額車份和溫州模式下的層層轉租問題。美國紐約規定，獨立車主本人運營時間每年不得少於２１０天，也就是基本保證個體經營者與司機身份的重合，避免其成為純粹的食利階層。這是可借鑒的。
第三，鼓勵或者要求個體經營者成立合作社或者加盟某一公司。意大利羅馬出租行業實行合作製，個體車主加入某合作社並繳納一定服務費，相關費用自行承擔，收入也全部歸自己。台灣地區有名的“台灣大車隊”也是個體經營者自己組織的。澳大利亞則實行加盟製，雖然牌照隻能由個人購買，但必須加入一家公司運營，公司承擔管理工作並負擔所有費用，車主收取利潤分紅。這種製度下，雙方是合同關係。個體車主能保障自己的收益不被中間層盤剝，也可以改變業者過於零散缺乏競爭力的問題。
第四，引進第三方機構，加強其在出租車登記、車價等政策製定、行業管理與培訓方麵的作用，以中立的地位來緩衝政府部門與出租車經營者之間的直接衝突。日本的“財團法人東京出租車中心”、“東京旅客乘用車協會”和香港的“交通諮詢委員會”和“優質的士服務督導委員會”都是很好的例子。
第五，加強出租車司機工會的建設，允許其成立自己的組織。以方便其維護自己的利益，並加以合理有效的表達。世界主要國家和地區出租車管理模式中，可以說基本上不存在沒有工會和行業組織的情況。組織化能有效反映司機和個體車主的訴求，平等的談判地位有助於抵製公司和政府的不合理規定，能通過表達、協商、妥協來尋找到各方利益的平衡點，就不會輕易舉行罷運等事件。即使發生，也較為有序，而不像我們這種“群龍無首”、難以尋找對話對象的罷運。不過，任何組織的形成，都離不開先行者和活躍分子的存在。從這個角度說，現在處理群體性事件時，傾向於嚴辦“一小撮”來“殺雞駭猴”，可能不利於司機組織的建設。
其實，我的這些建議也並非什麼“創新”之舉，要求政府放棄壟斷讓市場完全競爭，在一定程度上早已是社會共識。但即使是對罷運事件處理較好的重慶市，其措施也還限於公司讓一點車份、政府多一點“體貼”的套路上，而拒絕了部分司機自行成立公司的要求。公司製難以得到實質性改變，原因我看一是長期以來形成的製度慣性，二是既得利益者的勢力強大。目前看來，罷運給政府施加的維穩和保證出眾出行的壓力，被“一手硬、一手軟”所暫時化解，未能促動製度的變革，政府已經坐在了火山口上，將要麵對更多、甚至是重複性的罷運事件。
（原刊《財經文摘》2009年09月02日）
共度危難更要解民生之多艱
鴉片戰爭以後，中華民族進入了多事之秋。外族的入侵、政權的更替、一波波的政治“運動”，使得中國社會長期處於跌宕起伏的不穩定狀態。到上世紀80年代，中國人民在以鄧小平為核心的率領下，終於把握住了重要的發展機遇，通過改革開放，國家經濟實力、綜合國力和國際競爭力躍上了新台階。
但是社會的發展有其客觀規律。盡管存在質疑，“人均GDP達到1000美元，是社會發展中的矛盾多發期”這個觀點卻廣為流傳。原因大約是，這個階段工業化、城市化進程加快，社會階層隨之加速分化，貧富差距拉大，而人民的權利意識、民主意識也隨著經濟情況的改善而增強，因此不同階層之間、民眾與政府之間矛盾的增多是必然的。而如果一個國家的社會分配製度、行政管治能力、權利救濟渠道等不能以時俱進，還保留著舊做法的強大慣性的話，社會矛盾就難以及時化解，積累下來給社會穩定帶來隱患和新的問題。這其中有許多問題都與民生相關。
不可否認，近幾年來，中國的民生問題得了一定程度的解決。這其中農村義務教育免費、農業稅全麵取消、最低生活保障製度、新型合作醫療製度、城市廉租房製度、新《勞動合同法》的實行等，都體現著執政黨和政府在為“全體人民共享改革開放成果”而切實工作。但是，在許多方麵，民生的改善並未真正放在社會發展的中心位置。在教育、醫療和養老三大民生問題上，國家承擔的費用比例過少，尤其是在與國家行政開支做比較時；城鄉二元機製不但造成城鄉收入的差距，更帶來城鄉人民發展機會上的不平等；體製內外的差距日益擴大，使得創造社會財富的那部分人日益產生相對被剝奪感和不公平感；土地所有權等基本財產製度與市場經濟存在根本矛盾，使得各地征地糾紛高發；司法出現了不同程度的“失守”，信訪也存在製度性的缺陷。這些結構性的失衡，使得相當一部分群眾在公權力和強勢富人之前淪為弱勢群體，“民生之多艱”這句屈原兩千多年前留下的話，至今仍不能退出曆史的舞台。
除此之外，天災和人禍，比如汶川地震和西藏和新疆發生的騷亂，也是國家發展中不得不麵臨的問題。這些矛盾對黨和政府的執政能力都提出了新的挑戰，國家也更加希望人民能夠團結起來共度危難。溫家寶總理曾在汶川地震時寫下“多難興邦”，激勵人民團結起來奮發圖強。而這時，連靠乞討為生的老人也拿著毛幣走向捐款箱。感動之餘這也促人思考，是什麼把個體與國家的整體利益緊緊聯係在一起。
我想，對國家的認同可能來自於對民族、曆史、文化的歸屬感，而對黨和政府的認同，首先應來自對其能夠管理好國家的信任感，對其主張的國家整體利益能夠保障個人利益的信任感，來自不同階層共同的價值觀念和對美好未來的共同願景。這種認同下的團結，才是真正的團結，而不依靠製造出一個共同的敵人。人民可以與執政為民的政府同度患難，但卻不願意與貪官汙吏、為富不仁的先富者同度患難，不願意與某些形成了自己獨立利益的地方政府同度患難。而判斷政府是否真正做到“權為民所用，情為民所係，利為民所謀”，一個最簡單最直觀的指表就是它是否能夠讓人民過上好日子，特別是切實改善社會中最困難的群體的生活。否則，單方麵的呼籲“共度患難”隻能是透支困難民眾對黨和政府樸素的熱情和信任。因此，我的主張是：要國安，先民安；要民安，先民生。
說到底，發展為民，穩定為民，穩定本身不是一個具有終極意義的社會治理目標。要讓民眾真正團結起來，真正認同政府願意“共度患難”，在我看來，改善民生是基礎。而這離不開建立公平公正的利益分配機製、社會利益表達博弈機製，離不開保障民眾的基本權利不受侵犯，離不開用司法來製衡地方政府獨大的公權力以及利益群體、強勢富人的掠奪。總之，對號召者來說，共度危難更要解民生之多艱。
（原題《民安方能國安》，刊《人民論壇》2009年第15期）