“三農”問題的關鍵何在？
中國“三農問題”是關係到社會穩定和發展的大問題。但是，從目前國家製定的相關政策和一些有影響的學術研究成果來看，並沒有把握這個問題的核心和關鍵。
——關於農民負擔問題。農民負擔問題是關係到億萬農民的切身利益和鄉村社會政治穩定的問題。這一問題的原因很複雜。表麵上看是由於鄉鎮政府亂攤派、亂收費和亂罰款造成的。但如果深究就會發現，造成“三亂”不僅是鄉鎮幹部的作風和品德問題，而且與政府機構臃腫和國家財政體製有關，鄉鎮機構臃腫又與國家的幹部人事製度有關。也就是說，農民負擔問題具有很深刻的政治經濟背景。其中行政性強迫、市場性掠奪和技術性製約才是最主要的。行政性強迫表明的是指，國家利用行政手段對農村生產要素的市場化進行強製性的限製，將農業經濟問題政治化。市場性掠奪是指農業生產資料的價格、農產品價格、農村勞動力的價格等等交換的不平等性。技術性製約是指農業生產技術尚不足以從根本上改變農耕經濟的性質。正是這些因素，決定了中國目前的農業是一種低效農業，農民不能依靠土地和傳統的耕作實現資本的原始性積累。
——關於鄉鎮體製問題。目前鄉鎮體製存在的問題，有機構膨脹的問題，有鄉鎮幹部有責而無權的問題，有鄉鎮財政體製不順而無能興政的問題，有鄉鎮幹部通過尋租的方式腐敗的問題，有鄉鎮幹部態度粗暴造成幹群關係緊張的問題，等等。而其根本性問題還是鄉鎮的職責和權力問題，也就是國家與鄉村社會關係的邊界問題。事實上，現在許多鄉鎮政府已不是作為政府來管理經濟，而是在利用政府的權力來創造自己的經濟利潤。在一定的程度上，鄉鎮政府追求這種以“財政收入”為名的經濟利潤有一定的合理性，但如果作為一種沒有限度和製約的政府權力行為，則是很危險的。因為，鄉鎮政府對經濟利益的追逐很容易變成為一種依靠權力的掠奪行為。這種掠奪行為如果不受到扼製，必將使基層政府喪失對農村的控製和動員能力。
——關於鄉村民主問題。現在有一種觀點認為，隻要將村民自治搞好了，鄉村社會就穩定了，農村經濟也會得到很大的發展。的確，現在各地推行的民主選舉和村務公開等措施，具有一定的積極意義。因為，無論從人的素質角度還是從社會政治發展角度，人民經受一種政治民主化訓練都是十分有益的，特別是對村民個人權利的確認和保護，從來都是社會政治進步的重要標誌。但是，目前鄉村社會需要的組織性目標不是在社區內享受幸福安定的日子，而是需要進行有效的組織去參與社會大市場的問題。在一定程度上，以社區為範圍的民主，並不能解決農民利用現代組織進行市場競爭的主體和機製。更重要的是，市場化的經濟競爭不能靠這種社區民主方式來解決。科層製的企業化管理才能成就最優化的市場主體，而且，隻有在市場經濟中，農村社會自主性力量得到發展，才能為村民自治提供內在的動力和泉源。
——關於宗族勢力的複興問題。目前宗族勢力在鄉村社會有一定程度的複興。總的來說，宗族勢力具有落後的一麵，是一種反現代的社會組織形式。這種以血緣方式聯結的社會組織，將在一定的程度上製約個人的發展和現代社會組織的發育。但是，從目前的情況來看，宗族勢力尚不足以改變鄉村社會的政治結構。因為，隨著市場經濟的發展，傳統宗族組織得以生成和發展的經濟基礎已不存在，宗族勢力在現代社會複興的代價是它自己的改變。這種改變，在很大程度上修複了社會關係鏈條的斷裂。然而，值得我們注意的是，那些以宗族為旗號的黑色勢力對鄉村社會秩序的破壞，特別要警惕這些宗族性質的黑惡勢力與農村基層政權的結合。
——關於農村勞動力的轉移問題。目前，大量勞動力沉積在農村，農民基本上有一半的時間處於農閑之中。對此問題，劉易斯早在1954年就指出，傳統農業中存在著無限的勞動供給、即相對資本和自然資源來說，傳統的農業部門的勞動力有剩餘。由於傳統的農業部門勞動的邊際生產率為零或負數，因而農業部門的勞動人數減少後，產量並不會因此而降低。邊際生產力為零甚至為負數的剩餘勞動力，形式上在農業部門就業，實際上是隱蔽性的失業。據我們調查，目前中國農村還是廣泛存在著失業狀況。在湖南這些廣大的典型的農業社會，勞動力的投入並不能獲得更多效益，而且由於人多地少及農業生產的季節性特征，農民基本上有一半多的時間處於閑業狀況。閑置的農業勞動力尋找不到出路，將長期地製約著中國鄉村社會的發展。
由此可見，目前農村和農業存在的這許多問題都可以歸結為農民和農村真正平等地參與國家市場化和現代化進程的問題，即國家在現代化和市場化過程中，如何正確處理國家和農村社會的關係以建立合理的體製，讓農民不致於被現代化的戰車壓倒的問題。可以說，中國農村改革隻是對原有體製的改變，並不是向市場經濟的轉型。農民從原公社體製裏解放出來，獲得了生產的自由。但這並沒有限製地方政府為增加財政收入而采取的剝奪農民的行為。也就是說，一方麵農民被政府所遺失，成為了現代化過程中犧牲的對象；另一方麵農民又在承受政府和市場的雙重剝削。政府性剝奪是顯而易見的。市場性剝奪則具有一定的隱蔽性。事實上，由於農民的市場知識水平和組織狀況，尚不具備進入市場競爭的能力。
在這種意義上，我們是否可以說，中國“三農問題”的基本出路可能在於：其一，對於國家來說，放棄長期以來的對農民實行剝奪的政策，對貧困農民以適當的社會保障，給大多數農民以公平的機會參與經濟發展，積極推進小城鎮建設，加速農民的分化和身份轉移，減少以至消滅大多數的農民。其二，對於社區來說，在建立合理產權製度的同時，還要尋找合適的經營組織形式，將農民有效和有秩地重新組織起來，參與市場競爭，參與社區發展。其三，對於農民來說，需要加強對自己的改造，要從傳統的小農生產者變成為市場經濟的參與者，要在社會發展中尋找到合適的角色和地位。隻有這樣，中國才能實現農業現代化。
（原刊《中國社會報》2003年4月7日）
30年中國農民的得與失
農民得到了經營自主權，調動農民的生產積極性，農村經濟快速發展，解決了溫飽問題；但是土地並沒有真正成為農民的財產，在多種製度因素的作用下，失地農民已成為嚴重的社會問題。
在1978年春天，安徽省一些貧困地區的農民迫於生存壓力，自發地衝破了公社體製下的“一大二公”土地經營模式，實行包產到戶等承包製，到1981年底，全國農村已有90%以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任製，這不但克服了集體經濟中長期存在的“吃大鍋飯”的弊端，而且通過勞動組織、計酬方法等環節，帶動了生產關係的部分調整，糾正了長期存在的管理過分集中、經營方式過於單一的缺點，促進了生產力的提高，使農村經濟有了前所未有的發展，農民生活有了極大的改善，基本上解決了溫飽問題。
然而，家庭聯產承包責任製在本質上隻是一種土地經營方式，農民並沒有真正得到土地所有權。對農民而言，土地不應僅僅是一種生產資料，而應真正成為他們的財產。令人遺憾的是，目前我國的法律對土地集體所有權的性質、範圍、主體構成要素等缺乏明確清晰的規定，致使集體土地所有權主體“缺位”，“農民集體”中的農民隻是一個集合主體，並不是指單個的農民，因此，在實踐中也不能解決“農民集體”與農民個人的利益關係。
特別是國家對“農民集體”行使土地所有權超法律強製，使本來在法律上已虛擬化了的“農民集體”隻能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。同時，國家壟斷了土地的一級市場，所有土地的轉讓都要先由國家低價征用變為國有，然後按市場價出售。這種征地辦法是具有強製性、壟斷性的行政占用方式，把農民排斥在土地增值收益分配體係之外，農民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和社會強勢階層則可以不受約束地侵吞農民的土地權益，而造成大量的農民成為無地、無業和無社會保障的三無人員。在這種的意義上，甚至可以說，如何讓農民真正擁有自己的土地和房屋，並享受到因土地增殖所獲得的收益，不應隻是一個經濟問題，它應是有關於農民作為公民的基本權利。如果不能解決這個問題，就不可能真正解決中國的農民問題。為此，首先要從法律上把農民的土地還給農民，然後才考慮用市場手段來解決農地征用問題，探索建立農地直接入市交易等製度。
農民得到了自由流動權，農民進城務工，為經濟發展作出了巨大貢獻，同時也改變了自己生活狀況。但這些進城務工人員，雖然生活和工作在城市，但他們的經濟資源、社會關係和政治控製都紮根在農村，是相對於城市居民的二等公民。
改革開放後的中國農民，獲得了基本的人身自由。2006年末，農村常住人口中勞動力總資源5.3億，農村住戶戶籍勞動力中離開本鄉鎮外出務工人員1.3億。中國十分之一的人口是農民工，這就使中國的城鄉二元結構超越了地域的意義，出現了具有獨立結構和文化意義的“漂移的社會”。
然而，這些離開農村的進城務工人員，不僅在就業方麵受到各種歧視，基本上享受不到城市政府提供的公共服務，而且很難衝破現實的製度性障礙而改變“農村人口”這一社會身份，隻能成為漂移在農村和城市之間的“農民工”。要解決這些問題，就不能隻寄望於“當地領導者的政治覺悟和良知”，而應在徹底清算目前普遍存在的地方利益保護主義和歧視農民工的基礎上，從維護社會穩定和可持續發展以解決三農問題和建設和諧社會的高度，從農民工的利益出發而不隻是地方政府和城市居民的利益出發，建立真正有利於農村剩餘勞動力轉移的製度規則，並使之具有必要的剛性和可操作性。第一，改變城市本位主義，要從公民權利平等的角度審視有關農民工的基本製度。我們首先要檢討和改革的是實行了50年的、以限製農村居民流動為核心目標的戶籍登記和管理製度，要從公民權的高度看待農民遷涉自由，讓那些願意成為城市居民的進城務工人員能改變“農民工”這一社會身份，成為具有城市戶口的“民工”，而享有政府為城市居民提供的全部公共服務。第二，消除地方保護主義，保障農民子弟享受國民教育的權利，要保障農民工提請勞爭議處理的權利，要清除地方性限製農民工就業的歧視政策、各地建立農民工工資支付保障製度和保障農民工的休息休假權、勞動安全保護權、接受職業技能培訓權等。第三，改變國家全能主義，要培育農民工維護自身權益的能力。這其中要開放社會組織，讓農民工有自己的利益組織和代表。農民工有能力主張自己的基本權利，可以在一定的程度上製約處於強勢的資本所有者和公共權力掌握者對農民工的侵權行為，使社會處於相對均衡，以消除對農民工的歧視和不公。
農民得到了社區自治權，農村社區民主建設有所發展，農民經受了民主選舉的訓練。但是農民並沒有真正成為獨立的政治利益主體，還不能建立自己利益代表組織。
1982年憲法規定設立村民委員會，賦予了村民的自治權，1987年又通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，1998年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》，至今經過了幾屆村委會的選舉，中國9億農民經受了“民主訓練”。村民自治作為中國農村社會向現代社會轉變的製度形式，是一種農村治理製度，其本質上是以市場經濟為基礎、以整合新時期中國農村利益結構和權威結構為目標、按民主理念所設計的具有現代意義的鄉村治理模式，是國家對農民個人權利承認和保護的製度性承諾，它改變了建國以來鄉村組織經濟化的進程，標誌著鄉村組織政治化的展開，將為中國社會民主化建設奠定堅實的社會基礎和積累寶貴的技術經驗。
然而，目前的村民自治還存在著許多問題。其中不僅有農村政權機構、政治機構與自治機構的關係問題，也有農村幹部的尋租問題，更有村民自治的實施過程中存在大量的非規範行為。這些問題的存在，極大地影響了鄉政村治製度的績效。特別需要指出的是，村治自治隻是一種社區自治，它不能解決農民與國家的關係，更不能真正成為農民利益的政治代表。在這種意義上，可以說，農民仍然沒有獲得從建立自己利益代表組織的權利，農會等農民組織仍然是國家的政治禁區。而如果沒有農民的利益組織，農民的利益是不能獲得很好的表達的。
農民得到了免交農業稅權，在一定的程度上縮小了農民與其它社會階層的收入差距，增強了農村發展的後勁。但農民和農業在市場經濟的弱勢地位並沒有得到根本的改善。
新中國成立後，我國政府在廣大農村地區征收農業稅。從1983年開始，除農業稅外，國務院還根據農業稅條例的規定，決定開征農林特產農業稅，1994年改為農業特產農業稅；牧區省份則根據授權開征牧業稅。2004年，我國政府開始實行減征或免征農業稅的惠農政策。2005年12月29日十屆全國人大常委會第十九次會議經表決決定自2006年1月1日起廢止農業稅條例，這標誌自此結束了種田交納“皇糧國稅”的曆史。可以說，取消農業稅，是繼土地改革、農村土地聯產承包責任製、農村稅費改革後的又一次革命，也是改革農村生產關係的一項重大舉措。取消農業稅，減輕了農民負擔，增加了農民收入，農民把上交農業稅的資金投資到種植、養殖等方麵，其利益相應增加，增強了農村發展的後勁。
然而，取消農業稅並沒有從根本上改變農民和農業在市場經濟中的弱勢地位。這不僅表現在農業產品在與其它產品的競爭上，還表現在本國農業產品與其它國家的產品的競爭上，更表現在農民受不規範的市場行為的侵害。因此，政府要從財政和稅收等各個方麵扶持本國的農業，要開大力培育多種形式的新型農村金融機構；還要加大執法力度，嚴格控製農資價格，杜絕坑農、害農的現象。同時，由於農業稅的取消，會在一定程度上影響到地方基層政權的運作基層和方式，受各種利益的驅動，農民負擔仍然會在相當長的曆史時期內存在，這需要積極探索如何建立減輕農民負擔的長效機製。
大邱莊與中國農村的發展道路
大邱莊作為中國農村改革的先鋒和典型曾經名噪一時，就是直到今天它依然未淡出曆史舞台。1977年，禹作敏和大邱莊村民在一片鹽堿地上建立起第一個鋼廠，大邱莊的經濟開始騰飛，此後一發不可收拾。1993年禹作敏入獄，大邱莊由村變鎮。在從極盛走向衰敗之後，大邱莊進行了改製，原來的集體企業全部變成了責任有限公司和股份製合作企業，村民的福利除了免費醫療保險、養老金等若幹項以外，其它都基本取消。這樣大邱莊的企業基本甩下了包袱，取得了不錯的經濟成績，2007年實現了銷售收入達到318億元，財政收入也有3億元。然而，大邱莊也為此付出了代價。在禹作敏時代，由於產權不明，缺乏約束機製，經營者權力無限膨脹，村民在享受一些福利的同時，自由等權利受到限製；更為嚴重的是，粗放式的鄉鎮工廠造成的環境汙染將長遠地影響到居民的健康；還有諸如土地問題和戶籍問題也正成為大邱莊進一步發展的瓶頸。
客觀地說，大邱莊所取得的成績和存在問題，都與這個時期中國的政治經濟狀況密切相關，它三十年走過的道路是中國農村改革和發展的一個縮影。它在工業化所取得的成績，曾被政界、學界和媒體津津樂道，成為各地爭著仿效的榜樣；它在城鎮化走過的道路，現在又成了許多人眼中的社會主義新農村建設的未來模式。然而，許多事實都表明，這種不顧客觀條件而強求一種或幾種模式的做法肯定是行不通的。就拿大邱莊這類靠辦工廠、發展工業和第三產業建設起來的“新農村”來說，它們就很難再為其它地區所效仿。這不僅有管理水平、技術、產品質量、資金尤其是市場等方麵的障礙，還有這種模式下的發展對農村環境造成的危害更是難以估計。也就是說，中國農村的未來發展道路隻要根據各地的實際情況和客觀條件，在各地自有的資源優勢上，探索一條既有利於當代人的生活幸福、又不以破壞環境和資源、犧牲後代利益為代價的可持續發展道路。大邱莊等明星村隻能提供一種經驗和教訓，而不是複製的樣板。
大邱莊的經驗說明，中國農村的發展，無論是工業化、城鎮化還是新農村建設，都必須尊重農民的意願，充分調動農民的積極性和創造力，讓農民真正成為農村社會發展的主體。大邱莊無疑是農民在禹作敏帶領下創造的奇跡。然而，也正是禹作敏的所作所為又給大邱莊帶來了沉重的創傷。這其中的原因主要有兩個方麵。其一，法定的村民自治組織沒有真正發揮功效，成為了讓禹作敏式的精英人物控製的擺設。其二，農民的利益表達組織過於單一，村級組織通過控製農民的基本生存資源而最徹底“代表”了每一個村民。因此，在現在的製度的框架內，如何在真正落實村民自治的基礎上，建立以農民為主體、體現農民意誌和利益的農民組織，應是目前農村非常重要的工作。否則，建設新農村就缺乏真正的行動主體，農業和農村發展的政策就難以得到真正的實施。當然，我們強調農民的主體地位並不是主張政府放棄自己責任，而恰恰主張政府應在廢除現存的戶籍製度，推動城市化的進程；健全農村生活低保、醫療、教育、養老甚至就業等各項基本保障製度，增加農民的各項福利等方麵真正有所作為。