大邱莊的教訓表明，現代農村經濟的發展需要建立明確的產權製度。禹作敏時代的大邱莊曾經是農村集體經濟的樣板。然而，這個集體表麵上是大邱莊人的集體，卻與禹作敏個人聯係在一起。或者說，禹作敏就是集體，集體隻是他權力邊界的一個符號。也許他的人格和權力能保證大邱莊的代理人維護這個集體，但他卻無法保證沒有他的大邱莊會有真正意義的集體經濟。事實也表明，這種模糊不清的集體財產比國有資產還容易被人掠奪，因此，當禹作敏這樣具有符號性質的強勢人物倒掉後，原來名義上屬於大邱莊人共同所有的集體財產必然會在混亂中流失。現在的中國農村，雖然隻有少數的村莊還保持了禹作敏式的集體經濟，但絕大多數的農村土地還是以這種權責不明的集體所有形式存在著。這也是近十多年來，農民土地權利受到嚴重侵占而成為農村社會衝突焦點問題的一個重要的原因。這就要求我們，在探索農村土地集體所有製的實現形式時，應有明確的產權意識，要把農村土地的權益與農民個人聯係在一起，讓每一個農民都能享受因經濟發展而產生的土地增值。
大邱莊的發展之路還告訴我們，任何掠奪式的發展不僅不會持久，而且會產生災難性的後果。農村發展要有科學的發展觀，未來農村的發展目標應是建設一個和諧而持續發展的農村社會。為此，首先，應加強對自然環境的保護，不能再走以犧牲環境而進行發展的絕路。大邱莊及許多東部發達地區麵臨的環境困境，應對正在謀求發展的中西部農村敲響警鍾。千萬不要為了所謂的GDP，為了所謂的政績，而破壞了子孫後代的安身立命的自然環境。其次，還要考慮到資源的合理地利用，不能再走資源粗放開發的老路。資源是有限的，在農村經濟發展中如何最大限度地開發和利用資源不應隻是理論問題，而應成為實際工作的準則。再次，就是要讓廣大農民享受到改革開放所取得的成果，不能再走剝奪廣大農民的利益而讓少數人致富的歪路。這就需要用法律的形式保障農民基本的權利，堅決杜絕以一切名義侵犯農民權利的行為。
提高農民種糧積極性應是一項基本國策
世界銀行報告表明，過去3年國際市場小麥價格上漲了181%，食品價格整體上漲了83%。在糧價暴漲的背後，全球糧食儲備正在大量減少，目前全球糧食儲備已降到1980年以來的最低水平。在許多糧食進口國，糧食問題已演變成了一係列嚴重的社會問題。中國是人口大國，經過幾十年的奮鬥，我們基本上達到了糧食自給。但是，近幾年來，中國農民的種糧食意願並不強烈，出現了改種經濟作物或者撂荒等現象。這個問題已引起了各級政府的高度重視。因為，在越來越全球化的國際經濟格局中，中國的糧食安全雖要受到國際市場的影響，但還是應以基本自給為基礎。要做到這一點，就要在保持基本耕地的同時，需要把調動農民種糧的積極性、提高糧食產量和質量，保障國民的糧食供給作為一項基本國策。
就目前我國各地的情況來看，影響農民種糧積極的因素很多，以下四個方麵是需要重點解決的。
第一，國家有關職能部門要切實加強對農資價格的調控和質量監控，切實保障農民的利益。目前影響到農民種糧積極性的主要原因之一就是，隨著農業生產資料的漲價，致使種糧生產成本提高，種糧不賺錢甚至虧損。今年各地主要農業生產資料價格普遍上漲，其中肥料和農藥價格比去年同期普遍上漲30%至40%。以產糧大省湖北為例，今年的鉀肥價格為每80斤160元，去年才120元；磷肥價格是每100斤36元，去年才18元；農藥“草甘膦”的價格每500毫升為7-6元，去年才4.5元。同樣是產糧大省的安徽也是這樣，尿素的零售價格在每噸在2000元左右，含量45%的複合肥市場零售價已到每噸2900元，磷酸銨市場零售價每噸3600元，鉀肥市場零售價每噸3300元。按這樣的價格，種一畝水稻所需肥料就要增加近30-40元。在市場經濟條件下，肥料和農藥等主要農業生產資料隨著其它原材料的漲價而有所提高也是情理之中的事，但一定要限製在合理的限度。國家有關部門就應發揮職能作用，堅決查處亂漲價的行為，特別是要在農資質量方麵把好關，切實保障農民的合法權益。與時同時，建立農業合作組織，為糧食生產者提供市場服務也是十分必要的。
第二，適當提高糧食價格，確保糧食耕種麵積。今年以來國家兩次累計稻穀最低收購價提高9％-10%，小麥最低收購價格提高4％-7%，但與種植其它經濟作物相比，種糧的效益太低。在產糧大省湖南，種植棉花的現金收入為1084元每畝，是種植稻穀收入的3倍。因此，許多農民選擇種植經濟效益好的經濟作物。有些地方政府也從發展本地經濟出發，通過給高額的財政補貼，鼓勵農民改種經濟作物。據湖南省某市的調查表明，2008年該市百戶糧食作物種植麵積為975.4畝，比2007年減少28.7畝，減少2.9%。其中，水稻種植麵積965.6畝，比2007年減少30.4畝，減幅3.1％；百戶棉花種植麵積179.8畝，比2007年增加10畝，增5.9%。有些地方的良田都改成了果園和菜地。因此，有專家提出，政府應放開對糧價的控製，可擇機提高糧食價格30%左右。可問題是，放開糧價，糧食價格上漲，也會帶動糧食加工產品和其它許多生活必需品的價格上漲，而有可能引發新的通脹，又會反過來影響到糧食生產。這就需要在提價的幅度和時機上全麵衡量。
第三，在進一步加大國家對農民種糧補貼的同時，要從製度上保證這些補貼真正落到種糧農民的手中。國家實行糧食直補政策，在很大程度上調動了農民的糧食生產積極性。但這一利農政策在實施中過程還存在一些問題。其中主要有兩個方麵，其一就是一些地方政府采取各種手段截流直補款；其二是這些補貼是按耕地分下去的，雖然有些地方規定，不種糧就取消這些補貼，但基本上沒起什麼作用。今年中央財政決定再拿出156億元投入，給每畝糧食種植麵積增加農資綜合補貼23元，達到40元，同時再追加50億元良種補貼。加上各地的補貼，有些地方達到了每畝150元。如何使這些錢真正到種糧農民的手中，需要有必要的製度建設。這其中不僅要進一步限製地方政府克扣直補款的行為，而且要使種糧農戶獲得實實在在的利益，以體現政府鼓勵糧食生產的政策導向。
第四，要進一步改革土地製度，走農業集約化經營的道路，降低種糧成本，增加農業產出。目前農民種植規模較少，商品化程度不高，也是影響到農業效益進而影響到農民種糧積極性的重要原因。這與我國農村土地製度密切相關。家庭聯產承包責任製，在保證了農民基本平均分得了一份土地的同時，也使土地耕種的規模受到影響。分散的農戶種糧技術和機械化程度較低，生產成本也就相對較高。這些分散的農戶，種糧的目的也主要是解決自己的口糧，商品化的程度不高。近幾年，隨著城市化進程的快速推進，一些進城的農民開始通過各種方式高價流轉承包的土地。這樣雖然使土地向種糧大戶集中，但由於租金較高而且不能領到政府的各種農業補貼，大大壓縮了他們種糧的利潤空間，也影響到他們的種糧積極性。而要使土地集中起來進行機械化、集約化耕種，提高生產效率和單位產量，提高糧食生產的商品化，就應進一步改革土地製度。
如何解決縣域經濟發展中的“四沒有”
我在基層調查時，許多縣級領導都說當前縣域經濟發展中的突出問題是“四沒有”：沒錢、沒權、沒人、沒地。所謂“沒錢”，就是缺乏資金。在財政稅收方麵，按照現行的中央地方分稅體製，稅收分成的75%歸中央財政，縣域最多隻能得到25%。在金融支持方麵，四大國有商業銀行在縣域的網點大量撤並，信貸服務日益萎縮，其他金融機構也不能有效解決縣中小企業和農民發展過程中遇到的資金不足、貸款困難問題。“沒權”，就是缺乏行政資源，行政體製上許多部門實行垂直管理，縣級政府缺乏綜合調控能力。以廣東省增城市為例，目前該市屬政府序列的局級以上機關單位有44個，其中實行垂直管理的單位15個，占34.1%。“沒人”，指的是缺乏人才。按照國家人事製度，高學曆者均為城市戶口，再加上市場機製的作用，人才都集中到了大中城市，縣城以下地方人才資源瀕臨枯竭。“沒地”，則是中國人多地少的國情決定的，現在國家實行嚴格的耕地保護製度，不僅農業用地數量有限，對於那些迫切希望發展縣域工業的地方官員來說，建設用地更是製約發展的瓶頸。這四個“沒有”，概括起來就是，縣級政府在縣域經濟發展和新農村建設中“主導乏力”。
為了解決這些問題，中央和和各地都進行了一係列的改革探索。目前中國許多省市就在進行“強縣擴權”或“擴權強縣”的改革實踐，希望通過擴大縣級政府的社會和經濟管理權以加強縣級政權主導本地經濟和社會的能力，並最終改變目前的行政層級實現“省管縣”。在我看來，這些改革雖然會在一定程度上解決縣級政權“沒權”的問題，但並不能根本解決縣級政權的權力來源和構成問題。在現階段，縣級政權很大程度上仍然是向上負責的政權機構。從政治發展的角度來講，民眾參與和責任政府是地方政府的發展方向。就縣政改革而言，其目標就是在地方自治原則的基礎上，努力實現縣級政權既向上級負責也向縣域居民負責而主要向縣域居民負責的轉變。這是縣域經濟發展和建設新農村的需要，也是構建和諧城鄉社會關係的需要，對於縣域經濟社會發展具有根本性的意義。進行縣政改革，我的基本主張是按地方自治原則建立縣域政治，主要包括以下幾個方麵的內容：其一，重新確立縣級政權和縣級領導人的政治定位，建立真正的責任政府；其二，充分發揮地方政治精英對地方政治的主導作用，改變異地為官和任期製度；其三，進行司法改革，實行縣域司法製衡製度。
改革財稅體製讓縣級政府擁有一定的財權，則是為了解決其麵臨的“沒錢”問題。當前一些省市正在進行“省管縣”改革實踐，力圖改變現行財政體製共享稅中央和省、市分享比例過高的狀況，提高欠發達地區縣級財政的分享比例，力求統一財權和事權。此外，優化縣域金融環境，加強國家的金融支持力度也是解決縣域經濟發展中資金缺乏的重要手段。一些合理可行的措施包括：其一，通過改革明確國有商業銀行支持縣域經濟發展的責任，完善縣域金融服務功能；其二，建立多層次的縣域金融服務體係，開發適合中小企業、農民合作社和縣域經濟特點的信貸品種；其三，推動政策性金融、商業性金融和合作金融、民間金融的協調配合和功能互補，等等。
對於如何解決縣域經濟發展和新農村建設中的人才缺乏問題，需要政府高度重視，也是對領導者執政能力的重大考驗。各地應根據本地實際，在注重基礎教育的同時，大力發展各種形式的職業技能教育，努力培養適應現代農業發展的專業農民，同時也要重視從城市引進各方麵專業人才。還有一個非常重要的問題就是如何培養和使用縣域黨政領導人才，特別是在如何保證他們向農民負責、為農民服務的問題上，應當鼓勵各地突破各種清規戒律，進行大膽探索創新。
當前一些地方官員抱怨建設用地不夠，審批難，已經嚴重影響到縣域經濟的發展。這種論調說明，這些官員對縣域經濟的理解是有偏頗的。其實，縣域經濟除了包括縣域工業經濟之外，還包括一些其他經濟形式，比如與農業、農村和農民聯係緊密的生產、服務行業。當然，在實行最嚴格的耕地保護製度和保護農民土地權益問題上，國家必須嚴格按照製度和政策辦事，但在提高土地使用效率上，並非沒有改進餘地。因此，在發展縣域經濟的過程中一定要因地製宜，探索適合本地實際的縣域經濟發展道路。不一定非要把著眼點和主要精力放在發展工業上。一些地方囿於區位、資源等方麵的劣勢根本不適合發展工業，卻不惜破壞環境，掠奪農民，在招商引資問題上一路開綠燈，這種發展縣域經濟的做法是極端錯誤和危險的，需要盡快改變。中央之所以提出建設新農村的重大曆史任務，就是因為僅僅實行工業化和城鎮化並不能解決中國現代化過程中麵臨的全部問題。
總之，發展縣域經濟需要解決好體製、資金、人才、土地等各方麵的問題，除了國家從宏觀層麵提出的發展戰略之外，各地還需要根據本地實際，開拓創新。加快縣域經濟發展是增加農民收入，改善農村經濟社會狀況，提高農業現代化水平的必由之路，也是新農村建設的重要內容。在新農村建設的大背景下，縣域經濟的發展正在受到越來越多的關注與重視。相信在不久的將來，縣域經濟的發展必將在解決“三農”問題，推動農村經濟社會發展過程中發揮更大的示範帶動作用。
（原刊《人民論壇》2009年第12期）
關愛農村最困苦的群體
——在首屆博愛論壇上的演講
在今天的中國農村有6432萬貧困人口，其中有2365萬還沒有解決溫飽處於絕對貧困。他們年收入在683元以下，過著食不飽肚，衣不保暖的生活；他們中85%分布在生產條件惡劣的中西部；他們中那些老、弱、病、孤和其它遭災難的人群更是困苦得難以形容。
1998年諾貝爾經濟學獎得主阿瑪蒂亞?森曾經指出，貧困除自然資源的差異外，還因為他們獲取收入的能力受到剝奪以及機會的不平等，疾病，人力資本不足，社會保障係統的軟弱無力，社會歧視等等。毫無疑問，我們是可以用此來解釋中國為何還有那麼多處於饑寒的農民們的。在這裏，我隻是想特別強調的是，對於中國農村那些因年老或疾病或災難失去了自我發展的能力的人群來說，平等發展的權利已並不是最重要的了，如何給他們實實在在的救濟以保障他們的基本生活，並把這種救濟變成貧困者的權利和富有者的義務和執政者的責任則是最為重要的。
我把這種救濟說成是貧困者的權利，這是因為，尊重生命，是人類共同的信條；而讓每一個社會成員都獲得基本的生存資源，則應是現代社會秩序的一部分。對極度貧困者進行社會救濟，讓他們通過救濟這種特殊的方式分享發展社會發展的成果，也應成為法律賦予他們享受的利益。在某種意義上來說，能否保障社會弱勢人群的基本生存權，應是衡量社會文明和進步的主要標誌。
我把這種救濟說成是富有者的義務，這是因為，無論他們多麼貧困，他們都是我們的父母，都是我們的兄弟姐妹，他們與我們血肉相連、相依相生。對他們的關愛，就是對人類良善本質的認同；對他們救濟，就是對自己親人們所表達出來的愛心。正因為有了這種人類之愛，我們才會為他們的困苦而心憂，才會把如何幫助他們當成自己的目標。而且，如果貧困者得不到應有的社會救濟，他們的對抗性行動所產生的危害也一定會危及富有人群。因此，對貧困者進行救濟，也就是富有者對自己的未來及富有人群之間應承受的義務。
我把這種救濟說成是執政者的責任，這是因為，如何公平和公正地分配社會財富，曆來是人們評價政治是否英明的基本標準。在今天的中國，20%的最貧困人口收入份額隻有4.7%，而20%最富裕人口收入份額則高達50%，這是擺在執政者麵前嚴峻現實。這實際上也是一個世界性的難題。2000年9月各國元首和政府首腦聚集於聯合國紐約總部簽署的《聯合國千年宣言》聲稱：他們將不遺餘力地幫助我們十億多男女老少同胞擺脫目前淒苦可憐和毫無尊嚴的極端貧窮狀況。
應該說，我們今天能在這金碧輝煌的人民大會堂討論“中國公益事業與社會主義新農村建設”這樣嚴肅而時髦的話題，就說明我們對權利、義務和責任有基本共同的理解。那麼，給那些還處於饑餓中的農民實實在的幫助能否成為我們的共同行動呢？毫無疑問，這完全是可能的。我們不僅可以通過努力把救濟貧困者作為法定的權利和義務；也可以發起運作類似“溫飽工程”的社會公益行動，通過對現有社會資源進行整合來解救貧困者的苦難。在我看來，這正是新農村建設的重要內容。因為，如果我們不能解決農村貧困者的溫飽，就是有再整齊的村舍，也不能說我們建成了社會主義新農村。