讓農民組織起來
2004年在亞洲基金會的支持下，中國社會科學院農村發展研究所社會問題研究中心就中國農民組織現狀進行了係統的調查。根據課題組研究，當前中國農民的組織狀況除政權組織外，大體上還存在三大類：其一是具有政治性的維權組織；其二是具有經濟性的合作組織；其三是具有公益性的社區服務組織。這些組織都具有自組織性質，是當前中國農民組織建設的重要領域。為了推動農民自組織建設，課題組製定了具體的農民組織建設實驗方案。方案認為，在目前中國政治經濟形勢下，農民組織建設應以經濟合作組織為突破口，以公益性的社區服務組織建設為基礎，對農民維權組織則以繼續深入觀察為主，通過培養農民的自組織能力來實現農民的維權和社會民主化建設及農村社會經濟發展的協調。因此，課題組在河北青縣進行農民合作經濟服務組織建設、山東省鄒平縣進行農村社區組織建設、浙江省玉環縣進行以化解社會衝突為主要內容的農村綜合組織建設的實驗。
河北青縣實驗以縣為實驗區域，通過與地方黨委和政府的緊密合作，通過製度供給和知識輸入，探討新時期農民經濟合作組織建設過程中存在的問題和解決方案。兩年來，課題組重點關注了實驗區農村對合作組織的實際需要，以需要來確定合作組織的方式和組織形式，並通過提出一些新的組織原則來規範原有的一些合作組織。通過調查研究，課題組提出了“從實際情況出發，從農民的需求出發，堅持合作互助，規範權利和義務關係、探索多種合作模式”的新思路，為推動青縣農民專業合作組織發展積累了經驗並提供了有價值的意見。在課題組的參與和推動下，2005年，青縣人民政府出台了《關於扶持農民專業合作組織發展有關政策的規定》、《關於加快發展農民專業合作組織的指導意見》以及《關於成立縣農民專業合作組織建設領導小組的通知》，並召開了“全縣加快發展農民專業合作組織工作會議”。近兩年來，青縣農民專業合作組織有了一定的發展。但是，青縣的這種從農民需要來改革現行製度的舉措，雖然並不需要超常的政治和經濟資源，可卻需要地區領導人有真心為民的社會認知和勇於開拓的政治智慧。
山東鄒平縣是在村級層麵上進行的。調題組選擇了鄒平縣張高村這個普通的農莊作為實驗觀察點，在充分利用和調動本村農民強烈的自組織意願的基礎上，推動成立了張高村老年協會，並以老年協會為依托，著手推動村莊路燈的搭建，村莊圖書室的建立和各項文體活動等一係列的村莊公益事業。張高村實驗是由外來的知識分子直接進入村莊，通過動員組織村莊內部的社會性力量來滿足農民對公共物品需要，能夠在一定時期和程度上改變村莊的麵貌。但是，這種村莊外的資源（人力、智力、權威和物質資源）對村莊原生態的影響和作用，同時因資源的稀缺性而失去其普遍的意義。當然，對實驗者而言，著眼點也並不僅僅局限在張高村，而是希望通過對張高村實踐的詳盡記錄和經驗總結，使更多的人了解提高農民組織化程度的必要性和確保農民自組織健康持續發展的一般條件，進而推動以法律為核心的製度框架的修正，促進關注弱勢群體、投身社會公益事業等社會風尚的轉變。
浙江玉環實驗是跨村的社區層麵進行。它由農民精英為主導的、通過建立跨村的社區性民間綜合性組織“九山文明促進會”，以社區文化建設為突破口進行的社區建設的綜合性實驗。課題組僅僅以觀察和評估者的身份，考察和記錄了浙江省玉環縣九山社區農民自發成立“九山文明促進會”和進行的各項活動，及對社區農民生活發生的重大影響，並特別關注了九山文明促進會設立的“九山發展（特別）貢獻獎”在評選過程中的評選目的、評選組織、評選範圍、評選程序和評選效果等一係列問題。在觀察中發現，像“九山文明促進會”這樣的民間社團組織與地方基層政權之間的互動關係及籌資能力都決定其存在和發展。
這三個不同地區和不同類型的農民組織的比較性實驗，給我們提供了什麼樣的思想資源呢？我們又從中獲得了什麼樣的基本結論呢？
第一，從社會現實的角度來看，我們的調查表明，目前農民組織的缺失已嚴重影響到了農民的社區生活、農業生產的發展和農村社會的進步。自人民公社解體以來，中國農村的社會組織發生了結構性的變化。政權組織的自治雖然解決了農村行政管製和部分農民生活某些方麵存在的問題，但卻不能為基於家庭經營為主體的經濟合作提供必要的服務，不能為農民權益的維護提供有效的自組織保障，更不能整合農村跨行政單位的社區性的公益性資源。
第二，從理論的角度來看，我們的研究表明，在資源投入有限的約束條件下，擴展社區公共空間是農民參與村莊公共事務的前提。這是一個有關目前農民參與、農村組織與農村公共物品提供相互關係的基本命題。它試圖說明，要動員和整合農村現有的各類有限的資源以為村民提供必要的公共物品，需要有基於農民意願、為農民生產和生活服務的、真正屬於農民自己的社會組織。多元化的社會需要多元化的社會組織。
第三，從社會實踐的角度來看，我們的實驗表明，要進行農民組織建設，需要針對目前農民社會發展和社會生活存在的具體問題著手，通過各種形式的培訓和宣傳，讓農民自己建立較為規範的各種經濟合作組織和公益性的社區服務組織，來促進農業生產，改善農村社會生活環境，提高農民的生活質量。可以說，真正發現和滿足農民的對組織的需要，應是我們從事農民組織建設的基礎和原則。
第四，從政策的角度來看，我們的努力表明，在目前各類農民組織建設存在的製度性障礙的情況下，應從確保農民自組織健康持續發展的一般條件入手，在現行的法律框架內，推動地方政府進行具體規章製度的修正。當然，改變目前對農民組織的發展多有不公正限製的法律狀況，是我們努力的目標。為此，首先要做的就是消除執政者對於農民組織起來感到的困惑甚至誤解。
（原刊《東南學術》2007年第1期）
守護農民的利益
在當今的中國農村，活躍著一大批“農民利益代言人”及他們發起建立的各種形式的農民維權組織。這其中較有影響的有湖南衡陽農民彭榮俊組織的“衡陽縣農民協會”、安徽阜陽三合鎮楊雲標組織的“農民維權協會”、江蘇沐陽官墩鄉高戰組織的“農村發展協會”。
湖南省衡陽縣農民彭榮俊組織的“衡陽縣農民協會”。1998年湖南省衡陽縣渣江鎮鹽田管理區文德村農民、退伍軍人通過宣讀中央有關減輕農民負擔文件，發動當地13個農民成立了“減輕農民負擔代表”組織。2003年1月該縣27名“減負上訪代表”在該縣渣江鎮彭家村集會，商議成立農民協會。2月該縣28名減負上訪代表再次在渣江鎮街集會，具體討論了農民協會的宗旨和章程，並向衡陽縣有關領導和部門正式提出了成立農民協會的要求，並成立了“衡陽縣農民協會籌備委員會”。他們提出的宗旨是：“將中共中央國務院所製定的政策、法律、法規原原本本向農友們宣傳，並貫徹落實，向違犯政策的傾向和行為作無情的鬥爭，維護農友的自身權利和權益”。雖然，他們要求正式成立農民協會的報告被民政部門以各種理由否決，但他們仍然堅持著領導著農民進行維權抗爭活動。現在這個農民維權組織主要成員有500多人，分布在全縣各個鄉鎮。近幾年來，這些組織起來的農民，向中央及省有關部門就農民負擔問題、農村學校亂收費問題、計劃生育問題、農村水費電費等問題提出過控告，並采取各種辦法迫使鄉鎮政府和村級組織改正這些問題，因而在全縣農民中具有較高的號召力。
安徽阜陽三合鎮楊雲標組織的“農民維權協會”。2001年3月安徽阜陽三合鎮農民楊雲標發起全鄉十多個村的30多名“上訪減負代表”成立了“農民維權協會籌備委員會”，並具體擬定了《農民維權協會章程》，提出了“理性維權、文化啟蒙和科學致富”三大活動內容。這個組織的主要成員有200多人。這個農民維權協會的負責人楊雲標，通過宣傳發動，在村委會的選舉中獲得了勝利，成為了本村的村委會主任，掌握了村級組織的治理權力。
江蘇沐陽官墩鄉高戰組織的“農村發展協會”。2003年6月，在全國大學生暑假赴蘇北農村支農團一行40多人的推動下，經中共江蘇沐陽官墩鄉官發[2003]20號文件批準成立了“官墩鄉農村發展協會”，簡稱為“農協”。畢業於廣西師範大學的法學碩士高戰任會長，其宗旨是“提高農民知識技能，增加生產收益，改善農民生活，維護農民合法權益，促進農業現代化”，現有會員100多人。他們通過建立各種規章製度來保證農民參政議政的權利，而成為了製約村級組織的一股重要力量。
這三個農民維權組織實際上代表著目前中國農村存在的各式各樣的農民維權組織的基本類型。衡陽的“農民協會”和阜陽的“農民維權協會”是由覺悟了的農民因對基層政府的施政行為不滿而自發組織起來的，他們首要目標就是維護被基層政府侵害的合法權益，他們也往往成為了基層政府的打擊對象；而沐陽的“農村發展協會”則是由一批關心農民生存和發展的知識分子發動起來的，他們以農村發展作為基本目標，因此，也就獲得了當地基層政府的支持。就活動範圍而言，彭榮俊領導的“農民協會”是全縣性的，楊雲標組織的“農民維權協會”主要活動在本鄉鎮，高戰發起的“農村發展協會”的活動則局限於本村。就活動的方式來看，衡陽縣的“農民協會”主要是采取集體上訪、與地方政府交涉、組織宣傳國家的法律和政策來領導農民進行集體性抵抗；阜陽的“農民維權協會”在進行上訪的同時，更多的依靠農民通過選舉來改變村級治理方式和結構；而沐陽的“農村發展協會”則依靠組織起來的農民參政議政，來影響村級組織的決策，在農村社會發展中維護農民的利益。
顯然，農村出現的這些農民維權組織對於中國社會的發展有著十分重要的意義。這些意義主要有：其一，農民維權組織的形成及他們所進行的理性維權活動，不僅影響到了中央的農村和農業政策，而且正在影響改變基層政府的施政行為。在許多有農民維權組織的地方，比如衡陽縣，縣鄉政府開始把農民維權代表作為協商對話的對象，在維權農民權益和促進農村社會發展方麵都發生了很大的變化。其二，農民維權組織的建立，意味著農民的抗爭會更加理性，有利於社會的穩定。在一定的意義上，這些農民維權組織可以填補目前農村出現的民間權威的缺位，他們是農民與政府之間的中間力量，可以有效地阻止農民維權抗爭活動以非理性的方式表現出來。事實也正是如此。那些農民維權組織較發達的地方，由於農民代表相約不參與違法行為，要有理性地維權，因此很少有因農民自身的原因而引發的惡性群體事件。其三，更為重要的是，這些農民維權組織，一般通過宣傳國家的法律和政策來動員廣大農民，號召農民在法律的框架內爭取自己的正當利益。在他們的帶領下，農民們通過不斷學習，接受現代法製觀念，正在成為具有權利意識與法律意識的現代公民。
需要指出的是，目前農民維權組織還處在非正式階段。這裏的非正式性主要有兩個方麵：它們的存在具有一定的法理依據，是以國家憲法規定的公民有結社的自由這類法律為基礎的，但並沒有得到政府民政部門在程序上的認可，它們大都還是沒有取得“正式組織”資格的“非正式”組織；就其組織形態上來說，它還是一種非結構的軟組織，它們內部雖有一定的分工但缺乏係統性和支配性，成員之間沒有建立明確的權利和義務關係，主要依靠“道義”和“信譽”來維持組織對成員行為的約束，而且這些維權組織自身沒有經常性的經濟來源，其活動經費依賴其成員和群眾的自願援助。這些問題的存在，影響到了農民維權組織的發展。而要解決這些問題，需要執政者從政治上重新認識農民及他們自發建立的維權組織，也需要農民及全社會的共同努力。
新農村建設需要新的農民組織
建設社會主義新農村已經成為我國社會各界高度關注的熱點問題。從目前的情況來看，各級政府和學界對新農村建設的目標、形式及資金投入等問題給予了一定的重視，卻對新農村建設中如何進行農村基層組織的創新並不重視。而事實上，許多國家和地區的農村建設經驗都表明，能否解決好這個問題以確保農民真正成為新農村建設的主體，決定“新農村”這一事業的成敗。
這首先在於，隻有進行農村組織創新，讓農民組織起來，才能在新農村建設中充分尊重農民的意願，真正增加農民的福祉，防止一些地方黨政領導搞“形象工程”甚至“害民工程”。目前推進的新農村建設是在中國國民經濟有所發展、工業化取得重要突破，但農業基礎設施脆弱、農村社會事業發展滯後、城鄉居民收入差距擴大的矛盾突出的背景下進行的。它是實行工業反哺農業、城市支持農村和“多予少取放活”方針的具體化。為此，中央要求各級黨委和政府的工作部門都要明確自身在新農村建設中的職責和任務，特別是宏觀管理、基礎產業和公共服務部門，在製定發展規劃、安排建設投資和事業經費時，要充分考慮統籌城鄉發展的要求，更多地向農村傾斜。然而，曆史和現實都表明，公共財政對農村的支持，往往會被地方當成對農民的施舍，很容易成為搞“形象工程”的資源。要防止利用新農村建設的資金搞無效益或低效益的政績形象工程，就要在管理體製上建立能體現農民意願的製度。這首先要對目前的政績評價體係進行改革，讓農民有能力表達自己的意願並使自己的意願成為製約官員行為的重要因素；其次，要對農村基層組織進行改革，要建立真正的農民所有和農民所治的社會組織，以確保農民群眾的知情權、參與權、管理權和監督權。
其次，要讓農民成為新農村建設事業真正的主力軍，也需要對農民基層組織進行創新，建立真正的農民組織。依靠農民辛勤勞動，確保農民在新農村建設中的主力軍地位，充分調動農民建設自己的家園的積極性，是新農村建設是否成功的關鍵。這也是上世紀30年代中國許多知識分子開展鄉村建設運動的經驗教訓。要讓農民成為建設新農村的主力軍，需要有一定的社會組織形式。當前，我國農村除了有政權性質的村民自治組織外，還存在農民維權性質的組織、具有經濟性質的合作組織及具有公益性質的社區服務組織等。這其中村民自治組織作為政權性質的組織，雖然解決了農村行政管製和部分農民生活中某些方麵的問題，但不足以為基於家庭經營為主體的經濟合作提供必要的服務，不足以為農民權益的維護提供有效的自組織保障，更不能整合農村跨行政單位的社區性的公益性組織。維權組織受到現實擠壓，生存空間不大。相比而言，農民經濟合作組織和老年協會之類的社區公益性組織雖有相當數量，但是由於外部環境的惡劣，這些組織發揮的作用還很有限。顯然，目前農村這種組織狀況難以承擔起組織農民建設新農村這一重要任務。
那麼，在新農村建設中，如何創新農村的基層組織，保證農民真正成為新農村建設的主力軍？在這方麵，我國台灣地區在20世紀70年代進行農村建設時有過許多經驗和教訓，值得我們借鑒。這其中最重要的經驗就是台灣當局通過對農會組織進行規範和改革，使之成為“農村建設”的“重要基層執行單位”。
自從1900年農會組織開始在台灣地區成立以來，已經有了一百多年的曆史，先後經曆了官治和紳治等不同階段。在這一個多世紀的發展過程中積累了豐富的經驗，成為完善高效的農民組織。台灣農會是公益性社團法人，是農民自願組成的自治組織。其最大的特點就是“農有、農治、農享”。所謂“農有”，是從農會的歸屬問題上認為農會是農民職業團體，是農民真正享有的組織，其所有者是農民。農會是由農民組成的，從組織構成上保證了農會是屬於農民的組織。例如《農會法》規定年滿二十歲，設籍農會組織區域內，且滿足自耕農；佃農；農業學校畢業或有農業專著或發明，現在從事農業推廣工作；服務於依法令登記之農、林、牧場，實際從事農業工作這幾項條件之一者，經批準才可成為農會會員。由於隻有農會會員才擁有選舉權和被選舉權，因此農會能夠充分反映當地農民的意願和適應他們的需要，這樣從進入機製上就保障了農會的農民所有權。“農治”，是從農會的治理者上認為農會由農民管理。台灣農會組織實行“議行分立製”。各級會員（代表）大會為農會的最高權力機構，會員（代表）大會休會期間，依會員（代表）大會之決議理事會策劃業務，監事會監察業務及財務。並且在各級農會會員代表中有三分之二以上為自耕農、佃農及雇農，各級農會理、監事中自耕農、佃農、雇農的比例也占到了三分之二以上。這就從人數比例上保證了在農會內部的管理層中，農民是占絕對多數地位的。“農享”，是從農會的服務對象上認為，農會為農村和農民服務，其成果由農村和農民享有。農會以保障農民權益、提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益、改善農民生活，發展農村經濟為宗旨。農會的任務涉及政治、經濟、教育、社會四個方麵。且農會的“受益對象不以會員為限，而以整個農村為範圍”“農會實屬造福農民並由農民享用其經濟成果。”具體而言包括以下四個方麵：第一，農會是屬於全體農民的組織，它要領導全體農民參加各項活動，宣傳推廣農業政策，反映農民意願，以保障農民的切身利益。第二，運用合作經濟原理，辦理各項經濟事業，指導農民配合政府的各項經濟措施的落實，促進農業升級，發展金融事業，促進農村資金融通，推動農村經濟發展。第三，通過農會組織，加強推動農業推廣教育，傳播各種農業科技知識，提高農民的知識技能。其四，培養農民刻苦耐勞、艱苦樸素的優良美德，發揚互助合作精神，促進農村發展，建立健全農村社會。
目前無論是政界、學界還是農民自身都開始認識到農民組織在新農村建設中的重要性，但對於建立何種類型的農民組織卻存在很大爭議，尤其是對建立農會這樣的農民組織多數人是持否定態度的。這其中有曆史經驗和意識形態的束縛，也有基於當前農村基層政權組織與管理體製的考慮。首先，農會組織並不必然與政治權力相聯係，也不天然就是“革命性的組織或造反者的組織”，尤其是當下隨著革命背景的逐漸遠去，農民組織起來隻是為了更好的維護自己的合法權益而已。革命不是他們想要的，“農民的生活中缺乏對權力運作的技巧，更不用說對權力運作的興趣；農民生活的全部內容就是：年複一年地耕作土地，收割莊稼，以及偶爾祈求上蒼保佑他們的食物和家庭”。其次，從現實發展來看，農村現有組織的存在也不能成為否定農會組織建立的原因。以台灣農會的發展為例，以屬地主義原則建立起來的農會組織體係，在貫徹政府的農村政策中能與基層政權各司其職、相互配合。特別是對農村杜會的轉型所起到的作用，是其他社會組織不可替代的。因此，我認為，建立新興的農會組織，發揮其在新農村建設中的利益整合作用不但必須而且十分緊迫。
根據我國農村基層組織的具體情況，我認為在進行農村組織創新上，目前有如下幾個方麵具有可操作性：1、對目前農村鄉鎮管理體製進行改革，通過簡化鄉鎮政府機構和分化其職能，建立具有經濟、社會和文化功能的農會組織。2、農會組織應是農有、農治和農享的公益性社團法人。隻有真正從事農業生產的農民才能成為農會的正式會員，並通過民主選舉而管理農會。農民可以申請加入，也可以自由退出。3、按照屬地主義原則，建立鄉鎮、縣和省及全國組織的農會係統。鄉鎮農會為基層農會組織，在鄉鎮農會下根據情況建立相應的農事小組。4、按照議行分立原則，建立由理事會、監事會和總幹事及具體職能部門組成、權責分明的農會治理結構。當然，我國各地農村情況千差萬別，應有不同的農民組織方式，建立農有、農治和農享的農會組織應隻是其中的一種。但無論采用哪種組織形式，有一個原則卻是不可改變的，這就是：一定要在新農村建設中以農民為主體，而為此就需要建設真正體現農民意誌的農民組織。因為，如果沒有以農民為主體、體現農民意誌和利益的農民組織，建設新農村就缺乏真正的行動主體，農業和農村發展的政策就難以得到真正的實施。
（原刊《華中師範大學報（人文社科學版》2007年第46卷第01期）
村民選舉中的問題要靠堅持自治來解決
不久前，針對“選舉競爭行為不規範、賄選現象嚴重”、“沒有嚴格執行相關法律法規政策”、“選舉中產生的矛盾化解不及時”這三大問題，中辦國辦下發通知，要求加強村民委員會選舉工作。
從解決問題的思路來看，“兩辦”的文件還是主要集中在加強“村黨組織要在村民委員會選舉中充分發揮領導核心作用”和加強各級黨政的對選舉的“指導”作用上。比如，通知提倡將村黨組織負責人推選為村民選舉委員會主任、提倡村兩委交叉任職等等。再如，提出可以規定候選人的資格條件，提出正式候選人的競選行為應在村民選舉委員會組織下進行、禁止“私下拉票”，強調對候選人治村設想或競職承諾的審核把關。又如，村黨組織和鄉鎮黨政可對不協助政府工作的村民委員會成員進行批評教育，直至依法啟動罷免程序。
在我看來，這些措施盡管強調要依法進行，但在保障村民自治權和發展村級民主上，還有許多需要進一步規範之處。首先，村支部與村委會之間由於權力來源的不一樣，所產生的問題一直存在。盡管原則上承認村黨委的“領導”地位，但村委會作為村民自治組織，是以國家法律的授權為依據、以全體村民的民主選舉為基礎的，具有相對獨立性。村委會選舉作為村民自治的基礎，其選舉中的具體事務上並沒有服從黨組織的義務。過於強調村黨委在村委會選舉中的“核心”作用，特別是對“競選綱領”的審核把關，有將權力淩駕於村民選舉權之上的嫌疑，其結果是改變了村民自治的民主性。其次，鄉鎮政府與村委會之間不再是行政隸屬關係後，鄉鎮政府為了維護自己的施政能力和權威，更願意村委會主任能受其控製。“未嚴格執行法律法規”，很多時候就在於地方黨政為謀求自身利益而進行的幹涉或不作為。通知中對加強“指導”的強調，可能會被利用來造成國家權力對鄉村自治權的侵占。再次，選民投票的基礎是候選人的競選，文件仍不允許候選人獨立地與選民接觸、宣傳，而要在村民選舉委員會組織下進行，這是對村民和候選人的雙重不信任，有違選舉製度的本質意義。
其實，選舉中賄選、暴力、威脅等手段盛行，在民主的初級階段並不奇怪，它從另一個角度說明了選舉製度已初步建立，因為票有用了才會拿錢買，而拿錢也買不到也會造成非法的手段升級。而矛盾化解不力，很大程度上是由於不正當的行為未得到及時處理，沒有讓非法競選者付出代價，原因一是地方黨政因各種原因追究不力，二是立法上存在空白或模糊地帶。這些問題可以通過加強立法（如明確賄選定義、列舉賄選行為）以及加強司法（如有力打擊犯罪、如追究行政不作為者的責任）來加以解決。這樣，在操作層麵上，非法競選手段會逐步得到遏製，村民選舉會逐步走向陽光和公正。當然，反之則會減弱人們對現實環境下實行村民選舉、村民自治的信心。
當然，賄選等不規範競爭行為多發，另一個重要原因是利益的趨動。村委會主任在征地、管理集體財產、分配國家各項補貼、救濟時有尋利的空間，這與國家的土地製度、財政體係等有關。矛盾不能得到及時解決也與我國司法、信訪等作為社會控製手段、權利救濟渠道、正義實現方式的缺陷和不足有關。這些問題的解決是個長期係統的過程，但不能不開始著手進行，否則，非法爭奪、操縱選舉等現象不可能得到本質好轉。對此，我建議可以從司法獨立於地方黨政開始，使得選舉中出現問題時，村民可以不依靠可能是問題最終根源的地方黨政，而向利益相對獨立的司法機關尋求保護。
最關鍵的是，實行村民自治是曆史和現實的雙重選擇，我認為隻能前進不能倒退。村民選舉中發生的問題，隻能依賴村民自治在製度上和實踐中的雙重發展、成熟來解決。發生問題並不可怕，可怕的是不給自治製度留下發展的空間，是草率地以加強國家權力來縮小鄉村自治權。正確的做法是要將鄉鎮黨政、村基層黨組織和村民自治組織真正作為法律上平等的政治主體，並促使其相關規則的製度化，以此來強化村委會權力來源的充分民主性和村委會職權的剛性。
（原題為《實行村民自治是曆史和現實的雙重選擇》，刊《南方都市報》2009年6月19日）
要合理地確定國家行政權與鄉村自治權的邊界
目前鄉村政治體製存在許多問題。這不僅是有關文本製度與現實製度之間的差異問題，也有文本製度本身存在的問題。就目前的情況來看，最根本性的問題，是如何確定各主體之間的權力邊界問題。這不僅有國家行政權與鄉村自治權的關係，也有鄉村自治權與村民權利之間的關係。國家行政權與鄉村自治權之間的關係，表現為鄉鎮組織與村級組織之間的關係；鄉村自治權與村民權利之間的關係，則表現為村級組織與村民之間的關係。
新時期，國家的治理方式的有所改變，分權與分治成為了總的特征。鄉鎮作為國家最基層政權，是社會公共權力的組成部分，同時是國家權力運作體製中的一環。其體製性特征就是壓力型運轉。這種壓力型體製要求作為基層政治組織的鄉鎮為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體係。根據壓力體製的一般邏輯，國家權力具有自然的延伸作用。進入轉型期以來，國家行政權力一直在進行深入到鄉村社會的努力，特別是在集體化時期，國家已將這種壓力體製延伸到了鄉村社會的最基層，建立了“集權式鄉村動員”體製。隨著鄉村經濟和政治改革，這種壓力體製在鄉鎮與村莊之間出現了轉軌。國家行政權力在文本製度上退出了村莊公共權力領域。出現了“鄉政管理與村民自治二元並存”。因而，鄉鎮的行政權力與村莊的自治權力的結合也就成為了一個現實問題。
為了解決鄉鎮行政權與村莊自治權之間的結合，有兩種基本選擇：其一，將這種壓力體製繼續擴大化，使村莊行政體製化；其二，改革這種壓力體製，使鄉村社會在市場經濟的發展中保持相對獨立的空間。
目前主張將國家權力延伸到村莊的思路主要有兩種：一是將村級組織行政化，顯然這存在財政上和法律上的障礙；二是根據中國政治傳統，運用黨組織對鄉村實行一元化領導和一體化運作。對此，有學者解釋說，在相當長的時期內，鄉村的一體化曆來是以黨組織的高度一體化為中軸，黨組織的嚴密性保證了鄉村的政治一體化，也使鄉村生活擁有領導核心。鑒於中國的狀況，組織嚴密的領導集團對社會一體化是必不可少的條件，尤其在廣大農村。政黨組織是現代政治組織，中國共產黨更是一種高級的政治組織。它的宗旨和組織原則都是超越傳統的格式，其組織原則和意識形態也是超家族組織和親屬網絡的。因而發展鄉村的黨組織可以製約村落家族文化中的負麵因素，同時可以有效保證社會的一體化。政黨組織可以充任社會一體化的鋼筋，尤其是在行政體係不那麼發達的條件下。因而，從長期的發展觀之，必須堅持不懈地發展和鞏固黨的基層組織，使其成為一體化的鋼筋，社會政策的執行組織，社區生活的領導核心。如果從加強社會控製的方麵來看，這樣的分析是有道理的。問題是，如果加強“農村黨組織”隻不過是既得利益者壟斷鄉村政治資源的口號和手段，這種狀況不改變的話，利用黨的權威和強製力侵入鄉村社會自治領域，就完全有可能重新剝奪農民在走向市場過程中已經初步獲得的自由。
毫無疑問，現代國家是不可能放棄也不應該放棄對鄉村社會的管製。因為，如果沒有國家強製性的影響，傳統農業是不可能走向現代農業的，而且更為重要的是，沒有鄉村的發展，國家的穩定和發展都缺乏基礎。問題隻是，建立什麼樣的管理模式，才能實現鄉村社會現代化這一目標。在現實的鄉村政治中，鄉鎮權力體係往往表現出很強的自我擴張慣性。這是由行政支配主導型和缺少約束製衡的體製特點所決定，其最為根本的原因是利益的驅動。從目前鄉村社會的基本情況來看，國家對鄉村社會的管製能力並不完全取決於行政性的“命令——服從”模式如何有效，而應該主要建立一種“法製——遵守”模式。也就是說，國家應該通過一種法製方式，將國家在鄉村社會的利益和國家對鄉村社會發展的主要目標，通過強製性的法律預期確定下來。在這種“法製——遵守”模式的，可以將鄉村社區事務、國家目標進行適當的區分。其中，鄉村社區性事務，應在國家授權性的法律權威下，實現村民自治。對於諸如各種稅收、計劃生育和國土管理等國家目標，則依靠法律手段，進行職能部門的法製管製。
要警惕村民自治權對農民個人權利的侵犯
村民自治作為我國農村的基本治理形式，由於具有一定的民主政治的意義，被許多人所看好，並力求采取各種形式擴大村民自治組織的權力和職能。這主要有兩種情況，其一是將村民自治組織的行政功能擴大或製度化；另一類是擴大村民自治組織的經濟功能，使之向集體經濟組織方向發展。有關村民自治組織行政化的努力是與鄉鎮權力的擴張相聯係的，這種與現行法律相違背的主張和做法較容易受到抵製和修正。而通過不斷擴大村民自治組織的經濟功能，使之向集體經濟組織方向發展的努力，卻被許多鄉村政治研究者所稱道。有些研究者根據一些集體經濟較發達的村莊，所謂的村民自治實踐得出了“新集體主義”的村治模式，將村民因對集體經濟組織的依附而參與公共權力的努力視為是現代村治發展的方向。有的甚至提出，為了適應這種職能擴張，拓展村委會的生存空間，應建立村級財政，充分發揮自身的積極性和主動性，開避新的財源。
對這些主張，我們需要思考的是，在目前的鄉村社會是增加公共領域和公共事務，以求增加村民的公共參與；還是盡量減少公共領域和公共事務，減少村民的公共參與，以節約公共權力的運作成本。從理論上來說，村民自治作為一種鄉村治理製度，是一種社會資源。其資源性表現在：運作具有成本效益核算；對外部社會資源配置效益中的作用。村民自治製度通過對鄉村社會各利益主體之間權利和義務確定，使社會成員在活動範圍和如何行使權利等問題上有了較為清晰空間和條件，從而使社會資源合理配置。但其基礎性的規則是確定的，這就是市場經濟背景和民主主義取向。毫無疑問，村莊的公共領域有許多是屬於“天然”的社區性，而有許多則屬於“人為”的體製性。所謂“天然”的社區性，是指作為一個鄉村社區“天然”而具有的公共生活和公共事務“人為”的體製性事務，是指由於國家的製度性規定，而成為村民公共領域的那些事務。當然，這兩者有一定的聯係。
事實上，村民自治解決的是村莊內部的秩序及村莊與國家體製之間的秩序，但並沒有解決也不可能解決村民與社會，特別是村民與市場的關係。村莊內部的秩序，從總體來說，是一種社區生存秩序。社區生存秩序這一概念，表明的是社區組織所必需的結構環境，是社區存在的根據和發展的基礎。村莊秩序是政治學意義上的秩序，是與控製與正義相關的問題；市場秩序是經濟學意義上的秩序，是有關交易賴以實現的市場倫理與信用關係問題。市場經濟的發展，在一定意義上肯定了國家之外社會的存在。但是，處於市場經濟背景下的鄉村社區並不是一個完整意義上的社會，村民進入社會需要許多中間的渠道。村民與村莊的關係，並不等於村民與社會的關係，最多隻能被認為是村民與社區的關係。至於現代化過程中的鄉村社會的再組織過程，應該是市場化的組織過程。市場化的一個顯著特點就是經濟並不以區域為界線。村民在市場化過程中的再組織也就不可能以行政區劃來進行運作。村治體製不能夠也不必要為村民提供市場化的組織。根本性出路是通過農業生產要素的資本配置的組合方式來滿足農業市場化的組織性需要。從目前中國鄉村社會政治狀況和各種組織資源來看，最為現實和有效的市場化組織，就是以平等主體為基礎的、通過契約的方式建立的具有明確的權利和義務關係及合理退出機製的會員製合作組織。
也就是說，在目前中國鄉村社會經濟和文化的狀況下，任何擴大村民自治組織功能的做法，使社區性公共事務複雜化的努力，都是十分有害的。
要警惕宗族勢力對農村基層政權的把持和對抗
2004年1月至3月，國家軟科學《當前我國農村若幹重大問題的實證分析與政策建議》課題組在湖南、湖北、江西、廣東、安徽、河南等省就宗族勢力對農村基層政權的影響進行了調研。在調查中，我們發現，近些年來，農村宗族勢力在一些地區已有相當的恢複和蔓延。他們通過編輯族譜、修建祠堂、聯宗祭祖等活動，募集了大量錢財，聚集了眾多人員，組織化日趨嚴密、規模日趨擴大，有的實現了縣際和省際聯係。少數地方甚至出現了宗族勢力把持或對抗基層政權組織的現象，極大地危害了農村社會穩定，是一個必須高度重視的社會政治問題。根據我們的調查，目前宗族勢力對農村基層政權的把持和對抗主要表現在如下三個方麵。