城鎮化要以保障農民土地權益為前提
2004年8月，我主持的課題組發表了一份《土地問題已成為農民維權抗爭的焦點：關於當前我國農村社會形勢的一項專題調研》的研究報告。在這份報告中，我認為，隨著農村稅費改革的推進，由稅費問題引發的爭議逐漸緩和，取而代之的土地糾紛已經成為農民維權抗爭的焦點。土地是農民的重要生存保障，而且其中涉及的經濟利益巨大，當土地爭議無法協調時，地方政府動用規模警力對待失地維權的農民已是常事，由此造成的大規模群體性事件也時有發生。特別值得注意的是，由於知識精英的介入，許多事件可能會離開土地爭議本身而成為政治事件。因此，土地問題已經成為當前影響農村社會穩定和發展的首要問題。兩年多過去了，事實無情地證明了我們的這一研究結論。2005年全國共發生因土地引起的群體性突發事件19700起，約占全部農村群體性事件的65%，2006年情況也大體如此。
土地問題之所以成為了目前農村社會衝突的焦點，最直接的原因在於，近20年來，隨著我國城鎮化速度加快，國家向農民征用了大量的土地。據有關部門統計，目前，中國非農建設占用耕地每年約250萬-300萬畝，從1987年到2001年，全國非農建設占用耕地達3395萬畝，這個數字隻是依法使用的耕地，未包括違法違規占用的耕地。雖然國家有嚴格的耕地保護製度，但一些地方違法違規占用耕地的現象依然大量存在。據不完全統計，違規用地數量能占到用地總量的20%—30%以上。15年來，全國用於非農建設的耕地麵積要在4000萬畝以上，如果按人均1畝地推算，至少有4000多萬的失地農民，這隻是保守的估計數字。更為嚴重的是，失地數量還有逐年上升的趨勢，這意味著失地農民的數量也會繼續增加。由於國家沒有建立合理的安置補償和社會保障製度，致使很多失地農民成為“無土地可種，無就業崗位，無社會保障”的社會邊緣人。這種狀況如不能得到有效改善，勢必影響社會的和諧穩定。
如果深究，我們就會發現，農民土地權益受損的根本原因是現行土地製度的缺陷。我國憲法、民法通則、土地管理法和農業法都有關於農村集體土地所有權的規定。但這些法律對“農民集體”這個土地所有權主體的性質、範圍規定的十分模糊，對其產權代表和執行主體的界限、地位也沒有明確界定，致使“農民集體”與農民個人的利益關係沒有從根本上得到解決。事實上，“農民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對土地有效監督和管理的集合群體。它是傳統公有製理論在政治經濟上的表述，不是法律關係的主體。同時，我國對農民集體土地所有權實行非常嚴格的限製。
如果說，城鎮化是曆史性趨勢，那麼，在城鎮化過程中如何保障農民權益特別是土地權益也就是一個不可回避的問題。早在二千多年春秋時期的管仲就說：“地者，政之本也，是故地可正政也。”這說明的是在農耕社會土地製度對社會政治的影響，事實上中國曆史上許多社會政治動蕩甚至改朝換代都與農民失去土地成為流民有關。這一點拉美國家已經有過非常慘痛的教訓。這些國家在經濟發展過程中，由於城市化的加快，而又對農民土地權利缺乏必要的保護，導致大量的農民失去了土地而湧向城市，可城市容納能力有限，產生了大量的無地無業的農民，加劇了社會貧富的分化，最終使國家陷入到了持久的動蕩之中，曾經因工業化而獲得的有限經濟成果也因此被消耗。正是在這種意義上，國務院總理溫家寶在“中央農村工作會議”公開批評地方政府說，目前不少征用土地的項目不給農民合理的補償，不妥善解決農民的生計，造成農民失地失業，危及農村社會穩定。而危及農村社會穩定，也就勢必影響到全社會的穩定和發展。
對如何保障農民的土地權益，現在比較主流的提法是“切實保障農民對土地的長期使用權”，就是要“把政策規定、合同約定的農民的土地承包經營權法定為農民長期而有保障的具有物權性質的土地財產權”。實際上，如果不改變農村現行的土地製度，就不可能確保農民的土地權益在城市化進程中免受侵害。因為，從本質上來說，“農村土地集體所有”在人民公社時期曾經是勞役農民的一種製度，而現在則為國家和強勢階層繼續剝奪農民的基本生存條件提供了法律上的依據。從政策層麵上來說，主要有兩個方麵的措施，其一是要求國家權力機關加強征地管理，嚴格控製征地規模，禁止隨意修改規劃，濫征耕地。其二是要改進土地征用的補償方式，增加給失地農民的補償，妥善安排好失地農民的生計等等。這些方案和措施就缺乏對我國農村土地製度中存在的官權強製地侵蝕民權這一本質性問題的清醒認識。而如果不限製國家及其官員在農村土地上所擁有的無限權力，不能讓農民有能力維護自己的土地權益，靠執政者的內省和自律是很難從根本上解決問題。而目前的當務之急是要限製各級政府特別具有利益驅動的基層政府在征用農村土地上的權力，讓農民有能力維護自己的權益。為此，首先要明確的就是農民的土地所有權，要從法律上把農民的土地還給農民。然後才考慮用市場手段來解決農地征用問題，探索建立農地直接入市交易等製度。隻有農民取得了土地的所有權，成為了土地的真正所有者，才有可能擁有在土地關係變更過程中的談判權，才能改變目前土地征用過程中價格偏低的狀況，才能“保證農民在進入城市非農部門時能夠支付轉崗培訓成本和社會保障成本。”
不能把土地流轉當政績
十七屆三中全會以來，“建立健全農村土地承包權流轉市場”成了最受矚目的話題之一。有人對此做出了“中國土地承包經營權有望大範圍加速流轉”的結論，並認為規模經營才能讓農民致富。言下之意，土地流轉是搞得越快越好、規模越大越好，而這就需要政府去主動推行。
在我看來，這是一種過度的解讀，它忽略了政策的重點仍在於保持農村承包經營權的穩定不變。這是因為，土地流轉並不是什麼新政策，早就是農民的法定權利。比如2003年實施的《中華人民共和國農村土地承包法》第32條就明確規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”而在實踐層麵，土地流轉也一直在進行。這次中央的有關文件隻不過重申了這條法律規定，並不具有劃時代的意義。從本質上來說，土地流轉是農民實現自己經濟利益的一種形式。這種利益是農民依據土地承包法享有的土地承包經營權。現階段我國農村實行的家庭聯產承包責任製是土地集體所有製的重要實現形式，其本質上是一種集體土地經營製度。它是在不改變農村土地集體所有的前提下，將土地的經營權和收益權以承包的方式賦予農民；農民以家庭為單位進行農業生產經營活動，在國家法律政策許可的範圍內，擁有生產經營自主權，不受其他組織和個人的幹涉。
也就是說，土地承包經營權是作為農民的利益而存在的，是一種受法律保護的利益，農民可以通過經營土地實現這種利益，也可以通過流轉來實現這種利益。土地流轉要解決的是農村集體土地所有成員之間對於集體土地的“靜態”占有（多少年不變）和“動態”處分間（進城務工無法種田等）的問題。由於過去在土地流轉問題上有些政策不夠明確，在現實中產生了一些糾紛，在一定的程度上影響到了農民的權利行使，甚至影響到了社會穩定，客觀上需要國家法律和政策對此予以明確。因此，全會才提出“建立健全農村土地承包權流轉市場”這樣的任務，並非將土地流轉作為一項需要落實的國家政策，它因此也不是一個需要在一定時期內去追逐或推行的社會改革目標，不需要自上而下去“運動”式的推進。也就是說，土地流轉應是一種長期漸進的過程，它一要符合當地生產實踐的需要，二要符合農民的真實意願。推進土地流轉的主體，應該是農民自己。這樣，才能保證土地流轉的目的是為了適度的規模經營，才能保證農民可從中真正獲得財產性收入。
然而，有些地方政府和官員並不一定這樣認為。我們在調查中發現，目前許多地方政府誤將土地流轉作為需要落實的政策，開始將土地“兼並”的數字作為考量官員政績的標準。而為了製造“政績”，一些地方官員開始挖空心思搞土地流轉，創造許許多多的土地流轉的“神話”，好像在他們的推動下農民一夜之間都願意土地流轉了，而且土地一流轉農民就富起來了。在現實中，他們以所謂“全會精神”作為尚方寶劍，無論農民同意不同意，也無論條件許可不許可，要求農民“響應中央的號召”把經營的土地交出來流轉，搞規模經營，搞得農民擔憂萬分，懷疑是不是中央的政策又變了。有的地方官員為了完成大規模的土地流轉，地方政府就需要主動向外“招商引資”，引入外來的投資者進行開發。為促成其事，地方政府往往顧不上農民的利益，如在合同中給出幾十年一貫的超低土地價格等。農民則不能充分作為一方主體參與談判，而是在政府的主導或推動下無奈同意。結果在市場價格發生本質變化時，農民因利益受損又無法從法律途徑得到保護，往往引發群體性事件。更值得警惕的是一些地方官員以促進土地規模經營的名義，借土地流轉謀取私人利益，因此產生的社會後果就會更加嚴重。雲南孟連和江西銅鼓發生的事情，就是林地流轉中政府不當介入引發惡性群體事件的反麵教材。
當然，這並不是說地方政府在農民土地流轉問題上可有可無的，而應是大有作為。事實上，有些地方黨委政府把土地流轉作為農民的法定權利慎重地對待，以服務的態度幫助農民流轉。他們不僅主動地提供農民進行土地流轉的信息平台，有的還建立土地流轉服務機構，充分尊重和保護農民土地流轉的自主權，農民想要流轉時不去插手具體交易而是提供必要的服務，農民不想流轉時不去搞強迫，而且出台一些規章製度，及時地預防和化解土地流轉過程中產生的各種糾紛。這種把服務農民土地流轉作為地方黨政的責任，而不是把土地流轉的規模和數量當成政績的做法，得到了農民的擁護，也符合中央的精神，是值得肯定和提倡的。也就是說，在土地流轉問題上，各級政府的責任在於保護農民意願和利益，在於服務農民，而非越俎代庖強製農民流轉，更不能借土地流轉掠奪農民。為此，國家應在法律上明確土地流轉的權利救濟方式，確保農民能用法律手段保護自己的土地流轉權利不受幹涉；應該暢通各種渠道，讓農民能真實地反映自己意願和真實訴求，在土地流轉上一定要堅持依法自願和有償的原則。目前最需強調的是堅決製止和處罰官員為了所謂的政績強迫土地流轉的行為，對那些與不良商人勾結獲利而假借土地流轉之名騙取農民的土地的幹部，必須追究其法律責任。
土地應真正成為農民的財產
近年來，我反複在強調一個基本事實：農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農民維權抗爭活動的焦點。土地糾紛為何會成為影響農村社會穩定和發展的首要問題呢？最直接的原因在於，近20年來，隨著城鎮化速度加快，國家向農民征用了大量的土地。而由於征用補償標準低，失地農民所獲得的土地補償費不足創業，又沒有建立合理安置和社會保障製度，導致數千萬失地農民成為了無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的流民，並產生了十分嚴重的社會後果。
如果深究，我們就會發現，農民土地權益受損的根本原因是現行土地製度的缺陷。我國憲法、民法通則、土地管理法和農業法都有關於農村集體土地所有權的規定。1982年憲法第十條規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。”1987年施行的《民法通則》第七十四條將憲法中的“集體所有”具體規定為：“集體所有的土地依照法律屬於村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理。已經屬於鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬於鄉（鎮）農民集體所有。”1993年的《中華人民共和國農業法》第十一條也作了與土地管理法相同的規定。上述這些法律，將農村集體土地所有權規定為三級製的“農民集體所有”。這就是“村農民集體所有”、“鄉（鎮）農民集體所有”和“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”。也就是說，農村集體土地所有權的法定主體是三個級類的“農民集體”。事實上，這種法律規定是有缺陷的。
因為它沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位；沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關係。
首先，“農民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統公有製理論在政治經濟上的表述，不是法律關係的主體。財產所有權是很重要的法律權利，其主體必然是法律關係的主體，應該具有法律上的人格意義。從我國現行法律關於農村集體土地所有權的立法本意和相關規定上來分析，“農民集體”在概念上與“農民集體組織”有著十分明顯的區別。“農民集體”不是指鄉（鎮）、村或者村以內的農村集體經濟組織、也不是指某級行政組織如鄉（鎮）政府或某級自治組織如村民委員會。對於這一點，法律明確規定由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理屬於村農民集體所有的土地就是最好的說明。也就是說，農村集體經濟組織或者村民委員會都沒有土地所有權，它們隻能經營管理屬於“農民集體所有”的土地。顯然這是與傳統的社會主義公有製理論相一致的。按照傳統的公有製理論解釋，“農民集體所有”是農村勞動群眾集體所有製在法律上的表現，指的是屬於一定區域內（鄉、村、村以下）全體農民所有，即不歸哪一個組織（生產合作社或村民委員會或村民小組），也不歸農民個人。然而，隨著經濟改革的深入，我國相關的經濟和民事法律的健全和發展，特別是在進行農村集體土地的確權過程中，這種沒有具體組織形態和法律人格化的“農民集體”就會遇到諸如不能行使和保護自身權利等情況。為了解決這一問題，經濟理論界和有關的行政管理部門都力圖明確“農民集體”的性質。例如1994年12月國家土地管理局地籍管理司在關於對農民集體土地確權有關問題的答複中就指出：“‘農民集體’是指鄉農民集體、村農民集體和村內兩個以上農業集體經濟組織，包括由原基本核算單位的生產隊延續下來的經濟組織。”行政執法部門的這種解釋，在一定的意義上將“農民集體”確定為“農業集體經濟組織”。但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規定，導致經濟實踐中的混亂。在現實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經濟組織履行土地產權的職能；有的地方雖然規定土地由其農村集體經濟組織所有，可是國家征用土地卻仍需經村民小組同意，征地補償款仍由村民小組支配；有些地方則由於無法確定“農民集體”的法律性質，虛設產權主體，以至失去土地的發包主體，造成產權混亂現象。可見，現行法律規定“農民集體”這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監督和管理的集合群體作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權虛置。
其次，如果將“農民集體”確定為“農業集體經濟組織”，又會造成大量的農村土地產權不清和不穩定。我國長期實行三級所有，隊為基礎的農村集體所有製。1962年９月中共第八屆中央委員會第十次會議通過的《農村人民公社工作條例修正草案》在第四章規定：“生產隊是人民公社中的基本核算單位。它實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產，組織收益的分配。”“生產隊範圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產隊所有的土地，不經過縣級以上的人民委員會的審查和批準，任何單位和個人不得占有。”“集體所有的山林、水麵和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有。”事實上，在對政社合一的體製進行改革之前，我國農村許多地區公社與大隊兩級並沒有形為真正的經濟實體，隻是一級行政管理機構。據國家統計局1981年公布的統計數據，我國農村99％是以上生產隊為基本核算單位，90％以上的土地歸生產隊所有。在1983年撤銷人民公社時，生產大隊和生產隊也由村民委員會和村民小組所替代，雖然一部分在規模和範圍上作了調整，但總體上還是保持了原體製下的土地占有關係。根據這種情況，《土地管理法》和《農業法》將《民法通則》規定村和鄉（鎮）兩級“農民集體所有”變更為三級類所有。但問題是《土地管理法》和《農業法》規定的“村內兩個以上農業集體經濟組織”是否就是生產隊解體後的村民小組？對此，1992年6月國家土地管理局政策法規司關於對《土地管理法》有關問題請示的答複中指出：“農業集體經濟組織”必須有一定的組織機構、管理人員、資金，具有一定的民事權利能力和民事行為能力，能夠以自己名義獨立承擔民事責任。”“在生產隊解體為村民小組後，原生產隊所有的土地，可以屬於該村民小組相應的農業集體經濟組織的農民集體所有，不應理解為村民小組擁有土地所有權。”那麼，什麼是與村民小組相應的農業集體經濟組織？有關部門沒有進一步解釋和確定，而事實上絕大多數村民小組沒有建立獨立的集體經濟組織。
再次，如果將“農民集體所有”理解為“全體農民共同所有”，我國法律規定的共有產權將與某些意識形態化的理論相衝突。將法律規定上的“農民集體所有”理解為“全體農民共同所有”，目前被稱之為農村集體土地製度改革的重要思路之一。按照我國民法通則規定，財產共有權中的共有財產主體是各個共有人，在共有的形式上有按份共有和共同共有。其中按份共有，是指兩個或兩個以上的共有人按照預先確定的財產份額，分別對於共有財產享有權利和承擔義務；共同共有則是兩個以上的人基於某種共同關係而共同享有某項財產的所有權。共同共有與按份共有的主要區別是不分份額。在共同共有中，隻要共有關係存在，共有人就不能劃分出哪個人享有多少份額。由於財產不分份額，共同共有人對於共有的財產都享有平等的占有、使用、收益和處分的權利。那麼，農民集體所有的土地是按份共有還是共同共有呢？顯然，如果要確定為共同所有的話，隻能是共同共有了。但是，如果確定農村集體所有的土地屬於社區農民共同共有的話，在農民集體所有這種共有關係消滅時，就要確定農民各自應得的多少份額。毫無疑問，這種土地所有權份額的確定是對農民個人擁有土地所有權的肯定，也就是承認了土地所有權的私人所有。這是與公有製理論相衝突的。因為按照傳統的公有製理論，“農民集體所有”這種公有製形式，財產關係的主體隻能是代表該集體全體成員的“集體”，任何個人都不是公有財產的權利主體。農民個人對集體的財產，隻有“集體”的所有權，盡管農民是“集體”成員之一，但沒有確定個人份額的所有權。在集體公有製中財產的所有權是不可分割的。不能量化到個人，也不能以個人為單位進行轉讓。勞動者對勞動成果的獲得不是直接與財產份額掛鉤，而是同勞動數量和質量聯係在一起。這種理論，在法律上的表現出來的就是，決定農民個人不是“農村集體土地”任何產權意義上的主體，所有權的主體，隻能是不具備法律人格意義的、虛擬化的“農民集體”。正因為這種法律和理論上的衝突，決定了我國目前在處理“農民集體”與農民個人在土地所有權的關係上所作的製度安排，這就是規範化為土地承包製。可是，在這種以土地所有權與使用權相分離為基礎的承包製下，集體土地所有人“農民集體”與集體土地使用人“集體成員農戶”之間在有關土地占有、使用、收益和處分等權能上雙方的權利和義務關係也是極不明確的。