（原刊《人民論壇》2009年第2期）
農民工培訓券動了誰的奶酪
日前，在央視參加一個有關農民工創業的節目錄製。當作為主賓的重慶市某縣縣長大講該縣如何采取措施培訓農民工時，該縣的一農民工卻當場表示沒有享受到這種培訓，問及原因是這個縣開辦的二十多所農民工培訓機構沒有他想學的專業。主持人問我有沒有辦法解決這個問題，我說可以考慮給農民工發培訓券，農民工憑券可以到全國任何一個培訓機構進行培訓，培訓機構再憑券與發券的縣政府結算。節目錄製完後，參加節目的某一地方領導說我太書生了，這個培訓券的想法不切實際，各地政府不可能采用這個辦法。因為這有關地方政府與官員如何分享農民工培訓經費這塊大奶酪的問題。
加強對農村勞動力的職業培訓和職業技能鑒定服務，提高其轉移就業能力，是中央明確提出的一項工作要求。為此，國家啟動了“陽光工程”，以培訓農村初高中畢業未升學人員和其他新成長勞動力、農村退役士兵、有意願外出務工的農村富餘勞動力、在城鎮公共就業服務機構登記求職的農村勞動者。按照中央的有關文件規定，農民培訓補助經費由中央財政和地方財政共同負擔，中央補助資金與各省（區、市）安排的補助資金捆綁使用。早幾年，中央安排的補助資金對東、中、西部地區實行區別對待，原則上東部地區按人均120-130元、中部地區按人均160-170元、西部地區按人均180-200元的標準進行補助，各地具體補助標準，由各地根據本地實際情況，結合不同專業、培訓時間等自行確定。以2007年國家安排的800萬人培訓計劃計算，中央補助資金就近1.5億元，加上各地政府安排的經費，就是一個非常大的數目了。
麵對這樣巨大的利益，各級政府部門特別是基層政府和官員就有了不同的選擇。中央某些部門為了爭奪和控製各種有關農民工培訓的資源，各自製定了有利於本部門的政策；某些基層政府的職能部門也把對農民工培訓作為創收的來源；某些官員則利用手中的權力把農民工培訓作為尋租的機會。於是，各種以地方政府職能部門名義或與官員們有千絲萬縷關係的培訓機構似雨後春筍般出現。客觀上來說，這些培訓機構為農民工培訓做出了一定的貢獻，但也存在許多問題。比如，這些政府職能部門的培訓機構多屬於財政差額撥款的事業單位，把農民工培訓當成了“搖錢樹”，它們不難通過壟斷培訓任務以爭取中央和地方政府的培訓補助，而且對農民工培訓收取高額費用。而那些市場化的培訓機構，如果不與政府主官部門或官員有關係，又很難獲得地方政府的認可；如果是靠關係獲得培訓計劃的機構，政府又很難進行真正意義的監管，很容易使培訓變味，得不到農民工的認同。更嚴重的問題是，由於現在的培訓補助一般以縣級為發放單位，因為區域限製，縣域範圍內的各種教育資源有限，大都開設諸如計算機、電子、電焊、美容美發、縫紉編織、家政服務等行業的培訓，不僅培訓科目少，培訓內容雷同，造成某些用人少但急需的科目沒有地方培訓。
為了解決上述這些問題，使農民工培訓費用真正發揮效益，有人曾提出直接把培訓費給用工企業。這個想法好似有理，實際上不僅在操作上有問題，農民工也很難獲得實利。其中的一個重要原因是，農民工在流動之中，職業變換很快。更何況目前聘用大量農民工的企業，恰恰是用工密集型的企業，這些企業以簡單的手工勞動為主，不需要多少培訓。而我們培訓農民工的一個重要理由，就是希望為企業未來升級提供更多更好的勞動力，使大多數農民工從簡單的手工勞動中解放出來，真正掌握與現代工業企業生產相聯係的勞動技能。
正是由於這些原因，在我看來，發放農民工培訓券應是一個不錯的選擇。它的製度性意義在於，通過建立新的農民工培訓補助的發放機製，突破地方行政的控製，使他們真正實現市場化運作。這樣，一方麵農民工可以根據自己的需要在較大範圍內選擇培訓的機構和專業，真正學到有利於就業的技能；另一方麵可以整合統籌現有的培訓資源，使一些因區域少而沒有成為空白的培訓專業得以解決；更重要的是，通過建立公平公正的市場激勵機製，使那些真正在培訓農民工有所成就的機構獲得資源發展壯大，而那些以培訓為名騙取國家補貼的機構被市場淘汰出局。至於發放農民工培訓券的方式和結算形式，在技術上應不是什麼問題。當然，發放農民工培訓券這樣的方法，並不是唯一的選擇。但無論采取什麼方法，都應注意到目前地方政府和官員壟斷農民工培訓資源所產生的問題，都應以如何更好地發揮公共資源的效率而有利於農民工培訓為前提。
（原刊《南方都市報》2009年3月24日）
剝奪窮人生存權就會同歸於盡
現在社會各界都在關注農民工失業和大學生就業問題。無論是人大代表和政協委員的議案或提案，還是各級政府的方案和計劃，還是專家學者的獻計獻策，說來論去，達成的基本共識就是政府和社會要為失業農民工和新畢業大學生的就業提供製度性的各類資源。這是一個值得肯定的共識。我們完全可以相信，如果能按照這個共識來做好各項工作，那些處於社會弱勢群體的生存狀況將會有所改善。然而，就在精英們為達成共識歡呼的同時，各地發生的事件及發出的聲音卻並不那麼和諧。比如近日某農業大省的果農手推車被城管暴力踢翻、100斤草莓被摔成果醬；某沿海特區發生的街道綜合執法隊與街頭小販“同歸於盡”式的衝突，等等。這在很大程度上加深了我們對能否落實精英們共識的憂慮。
從製度方麵來說，城管隊或綜合執法隊之類的組織，對違反城市容貌、環境衛生、城市園林、城市綠化、風景區、市政設施、愛國衛生、犬類管理、戶外廣告設置管理規定的行為進行查處，是現代城市管理之需要。這些執法者也不全是惡人，而且在他們看來，其行為不僅有法規依據而且具有相當的合理性。可從這些小攤小販的角度來看，他們在街頭、路麵、燈光夜市擺攤販賣，也多為無奈之舉。一般來說，假若他們有能力開大超市，也就不會去練地攤；假若能開大飯店，就不會在街頭擺小店；假若有能力使用服務生，也就不會在街頭擦皮鞋；假若有能力開奔馳，也就不會去駕“摩的”；假若有能力住賓館，也就不會呆橋洞了。這些在街頭討生活的人，不是失地失業的農民工，就是城市裏下崗失業者，或是臨時找不到工作的大學生。對他們來說，所做的一切，不是有意與體麵人的生活環境過意不去，也不是有意破壞政府製定的各種規則，而僅僅是為了生存。
在我看來，城市的環境整潔是需要的，認真執行各種規則也很正當，而讓窮人能活下去則更為重要。特別是在目前沒有為農民工等社會群體建立必要的社會保障製度的情況下，我們就沒有理由為了追求某些人的高尚舒適的生活、某些城市似畫的優美風景，而把窮人們自助性的非正規就業視為非法，也不能以有礙市容把他們趕出城市某個角落裏的窩棚。如果一個社會把那些在街頭上討生活的人都逼到走投無路，則一定是製度和規則出了問題。目前各地之所以產生了這些問題，可能有很多方麵的原因，但城市主義和富人主義在主導社會秩序和規則肯定是一個重要方麵。事實上，在世界上某些國家和地區，隻要社會弱勢群體的利益缺乏組織化表達，窮人正當的生存權被視為非法也是常有的事。好在中國的執政者在堅持“三個代表”，關心民生也是政府及其領導人宣稱的目標，我們才有可能這樣鮮明地主張窮人的生存權利。
現在政府號召窮人要與富人共度時艱，如何讓這些失業或根本無業可就的人員有一個自食其力的機會，使他們不成為剩餘勞動力，是我們這個社會迫在眉睫的問題。為此，各種城市執法者是否可以改變一下執法理念，重新認識非正規就業的正當性，也就不隻是一個理論問題了。可以說，各級政府能否在城市管理、社會公共利益和窮人的基本生存權之間找到最基本的平衡點，不僅是一個執政能力問題，更是一個執政理念問題。退一步來說，就是為了所謂的社會穩定和諧、為了富人和官員們的財富和人身安全，各級政府也應該為無工可做而堅守在城市的農民工、下崗失業而貧困的城市居民、為無業可就的各類畢業生有一個臨時的立足之地、吃飯之業提供救濟、服務、方便、培訓。否則，也真的有許多“魚死網破”的事件發生。
（原題為《給非正規就業空間》，刊《南方都市報》2009年3月13日）
深圳代市長“農民工”觀的希望與缺憾
7月3日，深圳市代市長王榮在深圳市就業工作會議上表示：“農民工”的第二代現已成年，他們在就業時會選擇留在深圳。因此，“農民工”的概念已發生變化，深圳“農民工”這個概念將會消失。（7月5日《廣州日報》）
“農民工”的政治身份還是“農民”，這在城鄉二元分割的體製下很難擺脫；“農民工”卻不再種地，他從事的是第二、第三產業的工作，雖然這常常是不固定的、臨時性質的、缺乏充分保障的。深圳這樣的城市中聚集了大批農民工，但他們僅是“候鳥”式的過客：從人身關係角度，他們與城市不存在確定的關係（身份），從文化角度，城市難以讓他們產生情感上的歸屬感。農民工不得不來往於城市與農村之間，成為一個巨大的漂移的社會群體。
隨著時間的推移，農民工的子女漸漸長大，他們對自己與城市間關係的看法，已經和父輩發生了很大的不同。農民工二代們很多在城市長大，認為自己是城裏人，或者雖在原籍成長，但自小向往父母打工地的城市生活。他們從來沒有在農村種過地，也從來沒有想過回去種地。但他們也不是真正的“城裏人”，城鄉二元結構使他沒有城市戶口、沒有城市社會基本保障，抗風險能力極低。他們受教育程度稍高，因此職業期待也高，但競爭能力又遠不及同齡的城市青年。大量與城市無明確權利義務關係的常住人口，使得城市管理中存在不穩定的因素；農民工二代的民主和權利意識已經覺醒，身份認同和平等要求是社會運動的重大誘因。第二代農民工的非農化，已經是當前社會的一個很現實的問題。
盡管學界和媒體對此多有討論，但在政府官員中，據我的了解，王榮還是第一個公開指出農民工二代將促成“農民工”概念消亡的。當然他首先關注的還是，農民工不回家了，“蓄水池”的體製發生變化了，這會給城市就業和勞動管理帶來什麼影響，深圳有關部門要如何做好應對的準備。但能夠看到這個問題、承認這一社會現狀需要重視，已經代表了官員的執政水平有了進步。相比較而言，地方政府對農民工的普遍態度是：需要時是廉價勞動力，將戶口或者“市民待遇”的資格作為驢子前的胡蘿卜；不需要時是負擔，想的隻是怎麼設門檻或者怎麼把他們送回去。我們的地方政府，是很少對農民工有點感恩之心的。因此，才有上海的優秀農民工得到戶口時的痛哭流涕，才有經濟危機時全國政協委員理直氣壯地要求“誰的孩子誰抱”。
因此，我要為王榮的新“農民工”觀叫好，畢竟正視問題是解決的第一步。也希望接下來深圳這個受惠於農民工的發達地區，能從用工地政府的角度，對農民工非農化問題進行有益的探索。在我看來，重要的是打破地方保護主義，為農民工提供均等的基本公共服務，也就是地方政府應為治下的全體公民，包括市民和農民工提供基本的最終大致均等的公共物品和公共服務。將執政觀念轉變為，沒有讓農民工到享受到“市民待遇”，就是對農民工基本權益的侵害。其中最重要的是社會保障體係的建立，除養老保險等外，要格外重視失業保險，以幫助職業不穩定的農民工度過困難期。另外要加強農民工二代的教育和培訓，在基礎教育上保證與城市孩子同等的教育水平，給他們能夠通過念大學等改變命運，提供一個正常的通道來完成農民工二代社會地位的轉變和上升。另外，盡量提供免費或低學費的職業教育和職業培訓，幫助不能接受高等教育的農民工二代掌握謀生的技能。
當然，對中國的現實稍有了解，就知道王榮並沒有能力來徹底解決農民工的非農化問題。深圳農民工對這座城市的貢獻和給其帶來的“煩惱”，都與國家的城鄉二元體製有關。農業戶口決定了農民工的政治、經濟權利以及可獲得的社會保障和國家福利的多少，基本規則體係沒有改變，即使王榮能率先看到問題，也不能幫助他徹底解決問題。因此，光是王榮看到“農民工”概念將走向消亡還不夠，還需要其上級政府、中央政府更多地重視這一問題，早日做出製度性的變革。
稍感遺憾的是，王榮對“農民工”概念的思考，還是從管理者的角度進行，而不是以幫助農民工群體融入城市為問題的出發點。實際上，即使“農民工”的概念消失了，也不代表這個漂移的群體的消失。重要的是了解他們的利益需要和政治訴求，切實保護他們的權益和權利，使這個漂移的碎片能夠順利找到著陸點。
（原刊《東方早報》2009年7月7日）
不是“人道關懷”，而是政府責任
因對深圳市政府給予的3萬元人道主義補償不滿，多名湖南耒陽籍塵肺病農民工30日到市政府辦公大樓前集體上訪。自九十年代起，他們在深圳多個工地從事風鑽工工作，染上職業病後卻因無法證明勞動關係而難以獲得法定的賠償。（7月31日《瀟湘晨報》）。
在法條刻板主義者看來，深圳市政府在“法律框架、人道關懷”思想指導下的處理方案已是仁至義盡。一來根據現行法律，職業病的賠償責任主要由用工單位承擔，並且需要以勞動關係認定和職業病鑒定為前提。二來因時間已久，許多患病農民工與深圳隻有曆史上的聯係，而無現實中的關係，在現實政治生態中，深圳市政府似乎可對其不負任何責任。但在“大部分民工提供的證據不足以認定勞動關係”的情況下，深圳市府卻考慮到民工為深圳做出的貢獻以及目前的艱難處境，在法外給予其人道補償金。這不僅做到了依法行政，更體現了體恤弱勢群體的精神和維護穩定的大局觀。
這些不盡是虛言，與河南鄭州開胸驗肺的張海超相比，耒陽農民工已屬“幸運”。但在我看來，這種“人道關懷”掩蓋了事情的本質，即政府本來就應對外來務工人員負有的法律責任和政治責任，從而變成一種偽善。
首先，深圳市政府沒有盡到塵肺病上的防治責任。職業病影響的是勞動者的身體健康和生命安全，不隻是用人單位與勞動者雙方協商的問題。《塵肺病防治條例》明文規定，各級政府應負責對該病的防治工作的領導，具體由衛生行政部門、勞動部門和工會組織分工協作互相配合。因此，雖然導致耒陽民工患病的直接責任人是用人單位，但政府也並非僅是居中調停的第三方，而應對監管不力負有不可推卸的責任。
其次，讓農民工處於勞動關係得不到保護的境地，是政府的失職。拋開曆史上遺留的問題不談，在患病農民工努力尋找勞動關係證據時，深圳市政府卻提出“爆破證”可以，“工作證”不行，這顯然既沒有明確依據，也沒體諒弱勢群體的實際困難。對此，我認為相關的舉證責任應該倒置，如用人單位不能提供相反證明，那麼在農民工提供工作證或者證人證言時，應該認定勞動關係。
再次，社會保障未能做到全覆蓋，農民工未能享受到平等的社會公共福利，同樣是政府的問題。同工而不能同權利、同福利，違反公民平等的憲法原則。因此在耒陽塵肺病這樣的悲慘個案中，深圳市政府首先應為沒有照顧好外來務工者而致歉，為能力不足無法落實憲法權利而先做自我批評，而不是將其應該做但普遍沒有做而在個案中做了的事情，包裝成高姿態的“法外施恩”，包裝成一種值得農民工感謝的“善舉”。
日前，美國加州正式為曆史上的歧視行為而向華人道歉，普遍的反應是對此表示滿意而不是感激。這說明任何人或群體都不應被歧視已經是現代社會的基本原則，也說明不公平的“法律”必須受到曆史的“清算”，糾正錯誤是政府的一種義務，而不是什麼人道主義。盡管城鄉二元體製不能與別國迫害華人相提並論，但它同樣涉及到對一個特定群體的歧視和不公。作為“後發國家”，我們應吸取曆史教訓，意識到歧視農民會帶來的長遠社會問題，並加速改變現狀，不要再重複付出本可避免的代價。在盡到政府責任之前，少談“人道關懷”。
當然，我還是希望並相信通過雙方的進一步協商，耒陽患病農民工可以拿到更多的賠償。但在我寫下這些文字的同時，還有多少工人正在沒有勞動保護、沒有勞動合同、沒有任何福利的情況下從事危險的工作？因此，相關政府應盡快行動起來，切實履行對農民工群體的責任。如果弱勢群體不得不普遍用上訪、上街等行動來維護自己的權利，則又是另一個局麵了。
（原題《盡職盡責之前政府應少談人道關懷》，刊《東方早報》2009年8月4日）