正因為如此，要解決目前農民工養老保險製度存在的問題，就不能隻寄望於“當地領導者的政治覺悟和良知”，而應在徹底清算目前普遍存在的地方利益保護主義和歧視農民工的基礎上，從維護社會穩定和可持續發展以解決三農問題和建設和諧社會的高度，從農民工的利益出發而不是地方政府和城市居民的利益出發，建立真正有利於農村剩餘勞動力轉移的製度規則，並使之具有必要的剛性和可操作性。
（原題“保險製度缺陷導致農民工養老保險遭冷遇”，刊《新京報》2005年04月18日）
農民工養老保險需要製度創新
近來，農民工養老保險問題日益受到關注。一方麵，有調查顯示90%以上的農民工沒有購買養老保險。他們不願意參保的一個重要原因在於，保險不能跨地區續轉，而他們很難在一地連續幹上十五年，辦理退保僅能拿回個人繳費部分。另一方麵，全國目前沒有統一的農村養老保險製度，按照計劃要到2020年方能實現對農村地區的全覆蓋，目前享受到地方政府補貼的僅有1000萬人。這造成的問題有兩個：一是數目龐大的農民工享受不到任何社會養老保障，二是在10%的農村養老保險試點地區，農民工作為戶籍上的“農民”職業上的“工人”，可以同時參加農村養老和城鎮職工養老，這似乎可以獲得最大限度的保障，但實際上雙倍的個人繳費對收入不高的農民工來說，往往很難承受。另外，因為農民工工作流動性大，依據現行法律、政策也很難預側未來有多大可能在城市紮根，因此選擇參加哪份養老保險成了碰運氣的事。也就是說，目前農民工養老保險出現了結構性矛盾。
農民工不能享受養老保險或難以選擇的根本原因，是長期存在的以戶籍製度為核心的城鄉二元結構。這種以農村戶口或城鎮戶口為標誌的製度，把一國公民劃分為兩個完全不同的社會群體。凡是屬於農業戶口的人就是農民，哪怕他們在城鎮從事非農工作多年也隻能稱為農民工。他們的養老基本上都與打工地沒有關係，都是戶籍所在地的事情。而那些勞務輸出省也會認為，農民工們在農村的土地才是他們的最低生活保障，因此不給他們基本的養老保障。農民工因此成了一個漂移而沒有著落的群體。
而養老保險基金區域統籌是造成這一現象的直接原因。目前各地分別實施的農民工養老保險製度，普遍存在不便民和不利民這一根本性的缺陷。其為什麼長期得不到彌補？這是因為在製度的製定者和執行者看來，這種不利於農民工的製度對本地是有益的：其一，因為農民工入保時用人單位也要繳納一部分，而退保時這部分並拿不走，都積累在地方政府手上。但是如果全國統一建立農民工養老保險，賬戶裏的錢在全國範圍內流動，地方政府的積極性就沒有了。其二，農民工輸入地政府常將他們看成經濟發展所需的“工具”。在金融危機或產業升級不需要他們時，農民工就會被視為負擔，甚至出台所謂的政策來限製其自由流動。有地方的政協委員說出“誰的孩子誰抱”這樣無聊又無恥的話，就是這種情況的真實反映。
要改變這種現狀，我認為離不開製度的創新。最緊要的是，盡快出台農民工養老保險跨地區續轉的相關辦法，保證農民工養老保險的自由流轉。這不是一個可不可以做的問題，而是願不願意做的問題。這個事情解決了，就以吸引大部分農民工加入社會養老保障體係。更重要的是，將建立全國統一的城鎮職工養老保險提上議事日程，使在各地流動的農民工可以一勞永逸的參加保險，而不需要經常去辦理轉移手續。而為減少農民工的雙重養老保險問題，需要在法律層麵和製度設計上給兩種保險間的合並或雙向轉移預留空間，而這應以最大限度地讓農民工享受到政府財政補貼、養老金社會統籌為原則。最理想的是，全國不分城鄉不分地域，建立統一的社會養老體係。
要做到後三點並非易事。我認為中央政府應對此承擔起更大的責任。這首先需要改變執政理念。應將不平等的城鄉二元體製作為國家之恥、政府之羞，要平等對待中華人民共和國的所有公民，給“農村人”、“農民工”以同樣的國民待遇。應做到公共財政支出均等化，甚至有目的地向農村地區傾斜，在中央財政年年增收的情況下，用向農村地區養老保險基金轉移的辦法，切實承擔起對國民的責任，給人民以生活的安全感和信心。其次，需要和地方政府協調解決農民工養老保險製度中的財政分賬和激勵機製問題。因地方政府已在某種程度上成為了利益主體，不僅和農民工進行博弈，也與中央政府進行博弈。要突破二元體製給農民工養老保險造成的剛性障礙，需要找到中央財政、地方財政、農民工、用人單位四方的利益平衡點。
而地方政府亦非無可作為。應破除地方保護主義的影響，從全局和發展的角度看待農民工，真正認識其“用處”並尊重其貢獻，作為受益者和“先富起來的地區”盡到在農民工養老問題上的責任。
（原刊《人民日報》2009年5月26日）
何必僵化處理第一代農民工養老難題
外來工要在廣州退休享受退休待遇，必須在當地連續參保15年，且年齡不能超過55歲（女）或60歲（男）。一代農民工易承芳，55歲，參保10年，因此沒資格領取外來工養老金，也不被允許繼續繳納至滿15年再享受，隻能退保拿回個人繳納部分。而若回老家衡陽重新參保，約需5萬元，這已遠遠超過她在廣州養老保險賬戶的總額。而隨著廣州最早一批外來工陸續達到退休年齡，這個問題將越來越普遍。（《廣州日報》9月9日）
這就是說，交了10年養老保險，最後成了筆零存整取的存款，而易承芳依然老無所養。究竟是什麼原因造成了這個不易讓人接受的事實？
首先，在現有政策框架內，易承芳有權追問是誰“忽悠”了她去參保，政府責任部門有沒有盡到政策宣傳和個案審核的責任。這不能成為“曆史遺留問題”而不了了之，而應對相關責任人有所追究。
其次，廣州市政府“一刀切”的規定過於死板，沒有設身處地地為外來工想過。政策都是人定的，考慮到外來工養老保險起步較晚的事實，完全可以允許易承芳們繼續繳納滿15年後再享受退休待遇，或者采取變通方式，按繳納年限比例發放養老金。比如易承芳繳納10年就發2/3，按廣州外來工平均每月養老金1712元計算，也有1141元，遠高於其回老家重新參保後可領取的400多元。這在法律上、製度上並沒有什麼克服不了的障礙，也不會給政府財政帶來額外的負擔。在我看來，難免有“非不能為，實不為也”之嫌。
當然，廣州市政府可以用“城鄉二元體製”、“養老保險區域統籌”等國家正式製度來為自己辯解，但多為農民工做一點實事，實踐中並不為製度所禁止。它也可以用已有1475名外來工在廣州退休來反駁輿論的“責難”，但易承芳的存在就說明其做得還不夠。作為享受到外來工巨大貢獻的富裕城市，應該從權利義務角度做該做的事、在道理上做正確的事，切實承擔起對非本地戶籍勞動者的養老義務，而不是躲在戶籍製這種落後製度的庇護下，能少做就絕不多做，用各種自定的條條框框來推卸應盡的責任。
再次，養老保險不能在全國範圍內自由移轉，是造成易承芳困境的根本原因。農民工作為戶籍上的“農民”、職業上的“工人”，理論上可以參加農村養老保險和城鎮職工養老保險。但農村養老保險尚處於試點階段，而農民工極強的流動性，也使他們很難在一地停留很長時間，去滿足類似“連續參保15年”的要求。所以，農民工要真正享受到國家在養老問題上的福利，還存在很多困難。
要改變這種狀況，一要解決地區統籌造成的地區間斷裂問題，二要將“城鎮居民養老保險”和“農村養老保險”無縫地統一起來。我認為中央政府應對此承擔起更大的責任。這需要平等對待中華人民共和國的所有公民，作為對曆史欠賬的補償，給予農村養老保險基金更多的財政轉移支付；需要它和地方政府更多協調，解決農民工養老保險製度中的財政分賬和激勵機製問題，以早日實現養老保險的全國統一賬戶、自由移轉。
總之，農民工養老是種剛性需求，它不應敗給任何無視農民工利益的規定。因此養老保險不應在操作層麵搞得過分複雜，更不能以既存的複雜性來作抗拒改革的借口。
（原刊《東方早報》，2009年9月10日）
返鄉農民工創業要量力而行
為了促進返鄉農民工就業，目前許多地方政府把積極引導農民工創業當成了一項重要工作。在這方麵，各地采取的主要措施有如下幾個方麵：其一，成立返鄉農民工再就業服務中心；做好返鄉農民工調查統計工作，並建立農民工個人檔案，及時為農民工提供政策谘詢和就業指導；其二，規劃返鄉農民工養殖創業園和種植創業園，為有創業意願的農民工提供土地、稅收等各項優惠政策。其三，啟用農民工創業“綠色通道”，工商人員上門了解實際情況，幫助當事人準備注冊登記材料，盡快辦理相關手續；其四，建立了返鄉農民工創業就業基金，對返鄉農民工初次創業給予行政事業性收費全額補助和創業補貼；其五，對小額擔保貸款政策進行了調整，返鄉農民工和農村富餘勞動力被納入政策優惠範疇，可享受全額貼息。其六，將吸納返鄉創業農民工就業企業的小額擔保貸款額度提高到數百萬元。其七，采取大力宣傳返鄉創業典型等辦法，鼓勵有資金懂技術的返鄉人員實現創業，帶動更多的人實現就業。
應該說，地方政府重視農民工就業的做法是值得肯定的。這些鼓勵農民工創業的措施如果能落實到位的話，對返鄉農民工就業會產生一定的積極影響。但根據目前各地的情況來看，雖然出台了各種措施，真正能到位的並不多。這主要有兩方麵的原因，首先，現在許多地方領導並沒有真正下決心解決農民工就業問題，隻不過是上級這樣要求，媒體天天這樣講，搞些花架子來取樂上級領導和媒體，最多搞出幾個典型以獲得一些政績；其次，地方領導也深知在目前這樣的情況下，要返鄉農民工去創業絕非易事，不值得花太多的資源去真正落實這些措施。
我主張在返鄉農民工創業問題上一定要量力而行的。返鄉農民工在有創業意識的同時，要認識到創業的不易。這不僅僅有本身的素質問題，也不僅僅需要政府給的政策環境問題，更需要有一定的市場。比如以各地大力發展的養殖創業園和種植創業園來說，我們假設，創業的農民工有創業的熱情，政府也給了一定的優惠政策，但還需要有某種養殖技術，特別還需要市場這個最為重要的因素。市場經濟最大的特性，就是以產品的質量和價格獲勝的，在公平交易的時代，購買者並不能因為你是返鄉創業的農民工而對你的產品有特別的關愛。到時，如果養殖出來的產品，沒有地方要或價格低而成本高，這樣的創業就會失敗，不僅得不到效益，反而會背負一屁股債務，會勞民傷財。而且，政府的優惠政策也並不那麼好拿的，它會要求一定的資金和人員規模，甚至要求雇多少返鄉農民工等等。如果為了得到這些優惠，而不量力而行，或搞花架子弄虛作假，或不顧實際情況盲目擴張，在市場經濟的大浪中都會自食惡果的。
對各級政府而言，在幫助那些真正有能力創業的返鄉農民工創業的同時，也要對他們進行必要的風險教育，要讓他們對創業失敗有必要的經濟和心理準備。千萬不要為了政績、為了趕時髦追風頭而片麵鼓動沒有能力的返鄉農民工去創業。而且，對創業的形式也要有更多的理解，不要為了追求好看，一定要上什麼規模，上什麼檔次，一些返鄉農民工去擺小攤、做小販也應算創業。事實上，無論在什麼樣的經濟環境下，能自主創業的終究是一小部分人。就返鄉農民工而言，除少數能創業的之外，大多數人也應得到各級政府的關懷。對待這部分人，各級政府應給予更多的熱情和關懷。目前有些地方在這方麵有許多經驗是值得推廣的。如一些地方政府，針對返鄉青年農民工，開設了食品加工技術、食品質量檢驗、畜禽養殖技術、電工技術和電子電器等專業培訓，使每位返鄉青年都掌握一門專業，以實現再就業；又比如某些地方政府組織返鄉農民工積極投工投勞，參與冬修水利、通村公路、沼氣池、校舍等基礎設施建設，著力改善農業基礎條件、村容村貌和人居環境，進一步加快新農村建設進程。這些做法，雖然不如培植幾個返鄉農民工創業典型那樣被新聞媒體熱捧，但對廣大返鄉農民工而言則是最實在的。
（原題《農民工創業別“趕時髦”》，刊《人民論壇》2009年4月上）
農民工返鄉的社會壓力和對策
隨著美國金融危機在全球蔓延，經濟衰退在中國的表現也愈發明顯，目前部分地區已有一批中小企業關停倒閉，用工需求急劇下降，就業崗位大量流失，被迫返鄉的農民工越來越多。據農業部最近對10個省市的數據調查分析認為，全國1.3億外出農民工中已有780萬人提前返鄉。按照當前的經濟形勢預測，返鄉農民工還會不斷增多，而且春節後有更多的農民工不能出來打工，因為受金融危機波及的城市裏適合他們的工作崗位越來越少。
在這麼多年來，我們一直看到這樣一種現象：當宏觀經濟發展良好的時候，大量的農民被吸引到城市裏來；而當宏觀經濟一旦惡化，最先遭受打擊的就是農民工，大批農民工被迫回到農村。讓農村成為城市經濟榮枯的蓄水池，對農村和農民而言是不公平的。這一次農民工返鄉帶回來的不僅是就業壓力，可能更多是潛在的社會壓力。農民工返鄉帶來的直接後果就是收入的減少，由於農民工沒有失業保險，甚至連最基本的社會保障都沒有，所以還要在“一畝三分地”上討生活。雖然大部分農民工在家鄉多少還有一點土地，短期內他們的基本生計不會出現太大問題，但是如果較長期內經濟和社會狀況沒有得到改觀的話，對輸出地的社會穩定和發展可能將是一種挑戰。因為這些農民工雖然還不至於成為“新流民”，但是其中的一部分成為“新閑民”是肯定的，閑下來，沒有工作，沒有事做，總有人會自己琢磨點別的事做，尤其是對一些失去土地的返鄉農民工，他們已經脫離土地多年，如果沒有穩定的收入來源和生活保障，整天無所事事，肯定會對當地的社會穩定造成潛在的威脅。此外，農民工返鄉過程中滯留在城市的一部分人也是需要注意的重要社會不穩定因素，他們已經習慣了城市生活，很多人寧可在城市流浪也不回農村去。因此，從某種意義上來說，農民工返鄉隻是把問題帶回了農村，而沒有真正解決掉，這不僅僅是個經濟問題，更是個社會政治問題。
如何有效的緩解農民工返鄉帶來的社會壓力，保持社會穩定是當前及今後需要我們麵對的重大課題。為全體公民創造平等的就業機會，完善社會保障是現代政府的基本公共職能，也是其保持合法性和有效性的關鍵，因此，政府應該發揮應有的公共職能和責任。總體而言，農民工輸出地政府幫扶當地農民工就業的壓力會加大，擴大就業渠道、提供就業信息、開展技能培訓等都是短期內可以做的有效工作。從長期來看，整個國家、尤其是中西部地區需要大力發展小城鎮，以能更多的容納本地農民的就業。
具體來說，可以從以下幾個方麵著手：首先，以十七屆三中全會為契機，推動農村各項具體製度的改革和發展，不斷完善農村土地權益保護以及相應的土地流轉製度，加快建立農民互助金融合作組織。近年來，國家免除農業稅，為種糧農民提供各種補貼，在一定程度上緩解了土地撂荒現象的發生，提高了農民的積極性，但是由於青壯年勞動力外出打工的比例還是比較大，當前農民工大規模返鄉也未必完全是壞事，國家可以盡快轉換思路，以新農村建設為突破口，深入推進新一輪農村改革，建立現代農村金融製度，健全農民組織建設，爭取讓一些農民工留在農村生活創業，激發他們的創造性和建設家鄉的熱情。畢竟對有九億農民的中國來說，推進現代化和城市化需要一個漫長的發展過程。
其次，各級政府要加大宣傳力度，讓農民工了解國家的政策和當前的經濟形勢。應該充分肯定農民工為國家的經濟發展和城市建設做出的巨大貢獻，當前經濟衰退的客觀形勢是暫時的，農民工返鄉是市場經濟條件下生產要素流動的正常現象，大家一定要樹立信心。此外，加強勞動保障執法力度，保障農民工在返鄉前能夠及時足額領到應得的報酬；推行工資保證金製度，確保農民工工資不被用人單位拖欠。在農民工維權事件的處理上，必須及時、果斷和理智，以維護農民工權益為根本宗旨，切實解決與農民工相關的社會矛盾和糾紛。
第三，各級政府應該盡快出台包括就業援助、就近轉移、技能培訓、創業扶持等優惠政策和措施，對返鄉農民工進行勞動就業方麵的法律常識普及，幫助他們進行職業選擇、就業指導，有針對性地開展各種實用的技能培訓。另外，還要出台優惠政策，扶持返鄉農民工回鄉創業。鼓勵他們興辦各類種植、養殖和農副產品加工企業，在稅收、收費、貸款等方麵給予適當減免和政策傾斜。同時，引導和組織返鄉農民工參加技能培訓，拓寬就業渠道，適時舉辦一些返鄉農民工專場招聘會。
第四，加快發展小城鎮，充分發揮地方的比較優勢，因地製宜，發展地方特色經濟，就近解決勞動力轉移，緩解就業壓力和社會壓力。小城鎮在一定程度上可以起到資源整合的作用，把分散的小村落的內需集中到一起，達到集中化、規模化經營。通過這種方式，可以吸引部分農民離開村莊到現代化的小城鎮聚居，而不是潮水般地湧入大中城市。這一方麵減輕了大中城市的壓力，也使農民離鄉不離土，還可以避免農民工進入城市後造成的與農村社區的割裂。這樣，農民選擇就業的機會增多了，農民自身素質也得到了提高，生活質量也會得到改善，並由自然村落社區的農民轉變為現代化城鎮的新型農民。