第一節民主方法怎樣才能成功
假如一個物理學家觀測到，同一個裝置在不同時間與不同地點運行得不一樣，他的結論是這個裝置的運行取決於裝置以外的各個條件。我們也隻能做出同樣的結論。要知道能夠期望古典民主學說在能夠接受程度上適合現實的條件的內容是容易的，就像了解這個學說過去適合現實的條件是什麼一樣不難。
這個結論清楚地說明，我們持有我們一直表明的嚴格的相對論的觀點。就如沒有不問時間不問地點的讚成或反對社會主義的理由一樣，讚成或反對民主方法的絕對普遍的理由也是不存在的。就如對社會主義一樣，對民主方法使用，“其他條件相同”這一條來論證也很難，因為在民主政體是可行的或者是唯一可行製度的局勢與民主政體是不可行的製度的局勢之間，“其他條件”不可能全都相同。民主政體在顯示出某種特征的社會模式中盛行，去查問在沒有那些特征的別的社會模式中民主政體的進展怎樣，或者在那些其他種類的社會模式中人民如何運用民主這些問題有沒有意義是很讓人懷疑的。我認為民主方法在有可能運行的社會中，它要取得成功一定要具備四個條件 ，當然我要說的前提是隻限於現代類型的大工業國家。
人的政治素質是第一個條件，即領導和管理政黨機器的人，選出來進入議會和上升擔任內閣職務的人應該有足夠優秀的水平。這點意味著僅僅有充足數量的有充分才能和道德的人還不夠。就如上文已經指出的，民主方法不是簡單地從全民中挑選人，它隻從願意接受政治職務的人們中，即從願意競選的人們中挑選人。當然，任何選舉方法都是這麼做的。因此，所有方法按照某種職務對才智和品德的程度不等的吸引力，能夠在選舉中有高於或低於全國平均水平的表現。不過爭奪當權職位的競爭，一方麵浪費了人員和精力，另一方麵民主過程非常容易在政治領域裏創立一些條件，隻要這些條件確立，就將把能在政治領域以外別的領域做出成就的大部分人趕出政治領域。由於這兩個原因，充分合適的人才對於民主政府的成功非常重要。說人民在民主政治中總會有他們需要的或該有的那種性質和品格的政府，那是不確切的。
或許有很多方法能獲得品質非常良好的政治家。不過到現在為止，從以往的經驗來看表明，唯一有效的保證在於存在一個社會階層，它本身是最嚴格選擇過程的產物，又理所當然地一心一意從事政治，假如這樣的一個階層對於外來者既不完全排斥又不來者不拒；假如它強大到完全可以同化它不斷吸收的成員，它不僅將為政治事業提供已在別的領域成功地通過考驗的（就像在私人事務中充當過練習生）值得信任的產品，並且它還將賦予他們體現經驗的傳統、專業的法規和共同的觀點，增加他們對政治事業的適應性。
英國是能充分滿足我們條件的唯一一個國家，也是具有這種意義的政治階層的唯一國家，這不單單是巧合；德國在魏瑪共和國時期（1918—1933）的事例是更有啟發意義的事例。恰如我希望在前文中說明的，對於一般被認為是驚人失敗的那個時期的德國政治家，是沒有什麼缺陷可被指責的。議員和總理、部長一般是誠實、理智和正直的。全部政黨也是如此。不過在對這裏和那裏表現的點點滴滴的才能給予應有敬意的同時（盡管在高級領導圈中這種才能不多見），還一定指出，這些人中的大部分明顯低於一般標準，在一些方麵還低得可憐。很顯然，這並不是因為整個民族缺乏才能與精力，而是因為精力旺盛的才智之士摒棄了政治事業。任何一個階級或團體的成員都沒把政治當作他們矢誌從事的事業。政治製度陷於困境有很多原因。不過這個製度最後在一個反民主領袖手中遭到徹底失敗，還是說明缺少有鼓舞人心能力的民主領導力量。
政治決定的有效範圍不應擴展得太遠是民主政治成功的第二個條件。它能擴展到多遠，不僅要根據上一節所提出的分析得出的民主方法的一般限度，而且還要根據每一個個別事例的特殊環境。具體地說，就是有效範圍不但取決於（舉例說）為政治生命隻能緊張地不停鬥爭的政府能成功地處理問題的性質與數量，而且在所有特定時間和地點，也取決於組成政府人員的素質，以及這些人一定要在其中工作的政治機器的類型跟社會輿論的模式。就我們民主理論的觀點來說，不像古典理論觀點那樣，其沒有必要要求政治機構隻應處理普通民眾可以完全理解和有嚴重意見的事情。相對不嚴重需要的相同性質的事情仍然有處理的必要，這點還需再加評論。
當然，假如有必要，首相領導的議會通過憲法修正讓自己服從自己的決議，不能有什麼法律上的限製。所以埃德蒙·伯克在關於英國政府和議會對美洲殖民地所采取行為的討論中極力主張，權力無限的議會要想恰當運行，一定要給自己加上限製。同樣，我們也能夠說，就算在一定要提交議會投票決定範圍內的問題，政府和議會在通過議案時也經常有必要讓它們的決定看來純屬形式性質，最多是純屬監督性質的決議。否則，民主方法會產生反常的立法現象。以非常龐大和非常專門的刑法典為例。無論一個國家是否打算編纂一部法典，民主方法均適用於這個問題。民主方法也適用於如勞工或雇主聯合會的某些做法應不應被認為是犯罪這樣的政府為做出不但是形式的政治決定時想要挑選的一些“問題”。至於別的問題，政府和議會無論本身如何想，隻能接受專家的意見，因為犯罪是一個複雜的現象。實際上犯罪這個詞包括很多沒有共同點的現象，有關犯罪的民眾通用的口號基本上都是錯的。在合理地對待犯罪要求這個問題上的立法上，一方麵要防止懲罰主義，另一方麵又要防止感傷主義，而政府和議會裏的門外漢總容易一會兒犯這種毛病，一會兒犯那種毛病。這就是我強調政治決定應限製有效範圍想要表達的意思。在這個範圍內，政治家既做形式上的決定，也做實質上的決定。
並且，在討論中的條件當然能夠用相應限製國家活動的辦法來實現。不過假如讀者認為這樣的一種限製是一定要施加的，那是重大的誤解。民主政治並不要求國家的任何一種職能都受它政治方法的支配。比如，在大部分國家中，賦予法官不隸屬於政治機關的獨立性。1914年前英格蘭銀行所持有的地位是另一個例子。它的一些職能實際上是國家性質的職能。但是把這些職能給予在法律上僅僅是一家商業公司的機構，它全部獨立於政治部門之外，有其自己的政策。美國的某些聯邦機關也是具有相同性質的例子。州際商業委員會的設立顯示了不擴大政治決定範圍而擴大國家權力範圍的意圖。或者再舉一個例子，美國的一些州“無條件地”為州立大學撥款，也就是說，對大學在某些情況下相當於實際上完全自治的獨立性不幹預。
所以，除了通過授予權力和建立使用權力的機關的議案所指的那種事務，以及除去政府的一般監督作用所意指的那種接觸外，差不多所有類型的人的事務，能夠想象地隸屬於國家的範圍，不成為競爭政治領導地位鬥爭的一部分材料。當然，這種監督作用或許蛻變為腐化的勢力。政治家任命而不是選任國家機關工作人員的權力，假如濫用，往往可以讓這些機關腐化。不過這點不會對我們正在討論的原則有影響。
第三個條件是，為了把國家事務領域所包括的一切事務做好，現代工業社會裏的民主政府一定要有能力支配一個賦有強烈責任感和同樣強烈集體精神，以及有良好聲望和傳統的訓練有素的官僚機構的工作。這樣的官僚機構是對有人提出由業餘人士管理政府的最好回答。或許它也是在美國經常聽到的一個疑問的唯一答案，人們不相信，民主政治已經證明其本身不能產生像樣的市政府，假如把一些事情，最終包括整個生產過程，全都交給它去做，我們如何能期望這個國家可以很好地生存下去。最後，它也是前麵我們第二個條件所提到的問題的主要答案 ，即國家管理範圍太大時，依靠的就是這個官僚機構。
這個官僚機構僅有處理日常行政事務的效率，以及提供好的意見的能力還是不夠的。它一定要強大得完全可以引導充當各部部長的政治家，如果有需要，去教導他們。為了可以做到這一點，它一定要能夠漸漸形成自己的原則，並有充分的獨立性去維護自己的原則。它一定要是一種憑自己重要性取得的力量。就是說，人員的任命、任期和晉升，實際上，盡管不是形式上，一定要主要取決於（在政治家不敢輕易破壞的文官製度規則範圍內）它自己的共同意見，雖然當政治家或公眾發覺他們的意見被它抵製時（他們經常會碰到這種抵製），肯定會產生各種各樣的喧叫。