四
此下我們將約略把當時政治上的大體演變來證實上麵的敘述。
古代政府，由春秋到戰國，全由貴族組織。直到戰國中晚，始有遊士參加，這是平民學者參加政治之先聲。但他們在政治上的地位，始終不過是一些客卿。政府基礎，依然仍築在貴族階級身上。秦始皇統一天下，當時人說他“陛下有海內，而子弟為匹夫”。這始遵照當時學者理論，徹底打破了貴族政府之積習。待到漢初，全由一輩素樸農民為君為相的時代，轉反有些跡近反動。一麵重新封建諸侯，而中央政府則幾乎成為一個軍人政府的形態。代表天子治理全國政務的是宰相，這是秦製。但宰相非封侯的貴族不得為。依照當時慣例，非立軍功不得封侯。因此當時追隨漢高祖爭奪天下的一個軍人集團，在外則裂土封王，在內則封侯拜相。漢初政府實是一種“封建製度”與“軍人政府”之混合物，較之秦始皇時代，不得不說是一種逆退。但不久封建勢力再次削滅，重新恢複到秦代郡縣一統的局麵，這正是漢武帝開始即位時的情勢。
繼此又有一個大轉變，便是平民學者公孫弘，純粹因學者資格而獲拜相，因拜相而再封侯，打破漢初舊製，從此以下，軍人政府漸變成士人政府，這是一個政治製度上極堪重視的轉變，因此轉變而軍人新貴族在政治上的特權取消，始可說到達了真符理想的“平民政治”的境界。要建立理想的世界政府，便決不是周代般的貴族政府，亦決不是漢初般的軍人政府，一定應該是一種平民政府，由一輩在平民中有知識有修養的賢人，即士人，組織與領導的政府。試問漢武帝當時如何完成這一個工作？我們便須繼此再講到當時對於學官的一番新整理，此即當時之所謂“五經博士”。
本來當時的政府，依然還是由王室親貴和親信軍人所組成，在其間僅冇的代表學術意味的官職，隻得附屬於宗廟下麵，保留著古代學術依附宗教之舊型。秦、漢時代政府裏的學官，大概言之，可分兩類。一為“史官”，一為“博士官”。史官自西周以來便有之，追論原始，則與巫師、藥師、卜官、祝官等同為古代半僧侶式的宗教官吏。這些史官大體上多是世襲的。博士官則戰國中晚以後始冇，各國網羅平民學者，厚給俸糈，並不使負實際行政責任，隻備顧問諷議，表示著當時處士議政的新風氣。我們可以說史官是傳統的，博士官是新創的。一帶有宗教意味，而一則為平民性質。
秦代的博上官，因孔子有七十弟子之故，額定七十員，時得參議國家政治，發表意見。動議複興封建製度的也是他們。因此一番爭論，博士官的人選便重新加以整理，但此番整理，經後代觀察，似乎是反而糟了。凡研究實際政治、曆史、教育、文化問題的學者，或許因其意見易與當局者不合，而逐漸罷斥了。一輩專講神仙、長生、文學、辭賦等等比較與現實政治不相幹，而有時可以迎合皇帝消遣與迷信的需要者，轉而充斥了。把當時的話來說，是講經學的博士少了，而講百家言旁門雜技的博十則多了。直到漢初此風未改。
戰國以來的學者，雖說全是代表著平民身分，但他們的生活，大部分還需仰賴貴族階級之供養。即如孔子、曾子、子思、孟子一派儒家，亦是其證。漢初學者除卻集合中央，謀一博士官職外，又因封建製複活，多遊仕諸侯，依然模仿戰國策士的舊風習，常想興風作浪，掀動內亂。否則講一些神仙長生之術，以及當時盛行的辭賦之類的消遣文學，導獎奢侈，做一個寄生的清客。其注意政治、曆史、教育、文化問題的，則必留心到較古代的典籍，即是當時所謂的經學方麵去，在當時反而不易得誌。那時在中央政府得誌的學者，較恬憺的則為黃老派的隱士，他們主張清淨無為。較切實的則為申韓派的法家，他們但知遵奉現行法律。這兩派對於改進現實，均不勝任。一到漢武帝時代，中央再度統一，社會重臻繁榮，要求學術與政治的密切合作，遂有建立《五經》博士之舉。
所謂“《五經》博士製”，並非博士製度之創始，隻是博士製度之整理與澄清。將自秦以來的百家博十全取消了，而專設《五經》博士。專門物色研究古代典籍，注意政治、曆史、教育、文化問題的學者，讓他們做博士官，好對現政府切實貢獻意見。那輩講求神仙艮生、詩辭歌賦，縱橫策士以及隱十與法律師之類的地位，則降低了，全都從博士官中剔除澄清。此即所謂“排斥百家”，在當時的情形下，不可不說是一種有見識的整頓，也不可不說是一種進步。
更重要的，是規定《五經》博士教授弟子的新職，這是中國史上有正式的國立大學校之開始。以前封建時代，未嚐沒有政府教育，但大體上這種教育，為貴族子弟所專有，平民學者則另有一種自由教育，這是私家的，與政府無關。直到此時，才開始規定政府的學官《五經》博士，有教授弟子之兼職。其主要責任，還是出席政府會議，參預行政顧問等。此輩弟子，由郡縣地方政府選送。十八歲以上的優秀青年，不限資格，均可應選。起初額定隻五十員，此後逐漸擴充，到東漢末年，太學生多至三萬人。相距不到三百年，學員增加至六百倍，那種驚人的發展，可以想到這一個製度在當時所發生的影響。
博士弟子最快的隻一年便畢業，畢業後國家並為指定出身。考試列甲等的，多數可充皇帝的侍衛郎官。乙等以下的，以該學生之原籍貫為主，派充各地方政府的屬吏。這樣一來，漸漸全國地方政府裏的屬吏，全改成國立大學的青年學生了。將來此種屬吏，服務有成績，依舊得選送中央，充任侍衛，如此則皇帝近身的侍衛，也漸漸變成全是些大學青年了。依照當時慣例，中央與地方的各級官吏，多半由皇帝侍衛選充，因有這一製度，從前由皇室宗親與軍人貴族合組的政府，在現在不久以後，便完全變成由國家大學校教育及國家法定考選下的人才來充任。因此我們說，到漢武帝時代而始完成了中國史上“文治政府”之出現。這是中國人傳統觀念裏的“理想政府”之實現，這是中國文化史上一個大成功。我們現在稱他為文治政府，以別於從前的貴族政府與軍人政府，這不能不說是一個大轉變。而這一個轉變的後麵，顯見有一種思想的領導。由秦始皇到漢武帝，大體上多少跟著這曆史大潮流趨赴。此下的政府，便全依此種意義與規模而演進。
五
現在讓我們乘便把秦、漢時代的政府再約略加以申說。
（一）皇帝與王室 商代的王位是兄終弟及的，在理論上，一家兄弟全都有做王的資格，這時是“家屬觀念超於王統觀念”之上的。這是說他之所以得承王統，因其屬於這個家族。周代的王位是父子相承的，而且不久便進步到成立一個極精密的長子繼承法，那時則一個家族裏隻有一個係統成為王統，其餘則由王帝分封而各成貴族。這時是“王統觀念超於家屬觀念”了。這是說他之所以得為貴族，因其接近這個王統。到秦、漢時代，則除卻王帝的一線係統外，王室在政治上絕無法定的特殊地位。此即所謂“陛下有海內而子弟為匹夫”，秦始皇時代已經是這樣的標準了。漢初仍行封建，似近反動，但漢武帝以下，皇帝子弟名雖封王封侯，實際全不預聞政事。“王”與“侯”僅為爵位，表示一種社會地位之尊嚴，並非政治上的職權，絕無實際責任與實際勢力。那時則政治上僅存一個“王統”，而沒有所謂“王家”。王家與士庶人家在政治製度上是不相懸異的，至少理論上如此。中國秦、漢以下的王統，本意隻在象征著中央政府之長治久安與一線相承，早已不是古代貴族觀念下麵所有的王統了。
（二）丞相與政府 皇帝為政府最高領袖，象征國家之一統，而非某家某族的一個代表。如此則王統已與古代貴族觀念分離，隻成為政治上之一種需要。但我們切莫忘了，秦、漢以下的中國，在當時譬如是一個世界，全國疆域遼闊，以古代交通之不方便，而且當時已無特殊的貴族階級存在，民眾地位普遍平等，若說要民選皇帝，這是如何一件困難事，我們自可想像而知。皇帝不經選舉，隻有世襲，可免紛爭。但世襲未必皆賢，於是政治實權則交之丞相。丞相始為政府之實際領袖與實際負責人，丞相不世襲，可以任賢用能，而丞相更迭，亦無害於王統之一係相傳。皇帝隻是虛位，政治上最尊的一位，不搖不動，而丞相則操握政治上的最高權。隻求丞相無不賢，則王統自可萬世相傳。秦始皇帝本此意見，自稱始皇帝，希望二世三世永傳無窮，這亦是當時政治上一種新理想，刺戟著秦始皇帝之想像，而禁不住使他發出這樣高興的呼聲。因此秦、漢時代政府裏的實際政務官，皆歸丞相統率，而皇帝屬下則僅有侍奉官，而無政務官。秦、漢初年，皇帝私人秘書“尚書郎”隻有四人，可見政事並不直屬皇帝，而丞相下麵的曹掾，則所分項目超過十幾門類以上。丞相的秘書處，其規模之大，較之皇帝的私人秘書室，不知要超過多少倍。我們隻把當時這兩個秘書機關的內容相互對比，便知在當時理論上乃至事實上，政府大權與實際責任，全在丞相而不在皇帝。“丞相”二字的語義，便是副皇帝。所以遇有天變大災異，習慣上丞相要引咎自殺，而皇帝則不須作什麼負責的表示。