我們在前麵已經簡短地討論過浙江何以能夠取得如此偉大的經濟成就。除了文化上的因素外，法律的因素也必須考慮進去。簡單地說，在浙江，比國內其他地方更早地使資本得到更充分的利用，而這就要求在法律製度上，有更完善的設計和安排。隻有權利得到一定程度的保護，資本才有可能得到充分的利用。為了能夠充分地說明這個問題，我們不厭其煩地引用索托的一段長文：
在亞洲、非洲、中東和拉美，在一個個街區和一個個農場，即使是最窮的人也擁有能使他們在資本主義下成功的資產。即使是在最窮的國家，窮人也在儲蓄。而窮人們的這些儲蓄數量總計是1945年以來整個世界所接受的外國援助價值的40倍!比如，在埃及，窮人所積累的財富是該國曆年來外商直接投資總和（甚至包括對蘇伊士運河和阿斯旺大壩的投資）的55倍!拉美最窮的國家海地，其窮人所擁有的財產是海地自1804年獨立以來所獲得的外商直接投資總額的150多倍!即使美國將其對外援助預算提高到聯合國所提議的水平——即占國民收入的0.7%，那麼這個世界上最富裕的國家也得用150年時間，才能使其援助總額達到目前這些國家已經擁有的資產總值。
然而，這些窮國的人們所擁有的巨額資產卻處於一種不完整的狀態：住宅建築在所有權沒有獲得合法登記的土地上，合夥開辦的生意沒有明確的責任界定，而企業則開在金融家和投資者根本不可能注意到的地方。由於他們對自己的財產的權利並沒有完整的登記文書，所有這些財產也就不能順利地轉化成資本，不能在熟人和彼此信任的小圈子以外進行交易，不能被用來作為貸款擔保，也不能股份化以引進外部的投資。
與此相反，在西方，每一塊土地、每一幢建築、每一件設備，或者商店的存貨（storeofinventories）都體現在財產權文書（propertydocument）中，都是一個無所不包的隱藏的程序把這些財產轉換成一種看的見的符號（thevisiblesign），使之與外部經濟聯結起來。正是這種象征性程序（representationalprocess），財產才能在其物質存在之外還具有某種並列的看不見的生命。它們可以被用來當作信貸擔保。在美國，新開辦企業融資的最重要的途徑是企業家用自己的住宅作抵押申請貸款。這些資產也為回收債務和征稅提供了很保險的地址，為創造可信賴的和普遍的公共效用（publicutilities）提供了基礎，為創造可以再貼現並能在二級市場出售的證券(比如抵押債券)提供了基礎。正是通過這些途徑，西方人賦予了財產以生命，使之成為了資本。
而第三世界和前共產主義國家則沒有這樣一套象征性程序，結果就是絕大多數國家出現資本短缺，同樣，企業也麵臨資本短缺，它所能發行的證券的數量跟其收入和資產遠不相稱。窮國的企業絕大多數都無法發行股份或債券以吸收新的投資和資金。由於沒有象征物（representations），他們的資產就是不能流動的資本（deadcapital）。
這些國家的窮人——占總人口的5/6——都擁有某些東西，但他們卻缺乏某種程序來代表他們的財產從而創造資本。他們有住房但卻沒有所有權（titles），他們生產農作物卻沒有契約，他們有企業但卻沒有公司章程。正是由於缺乏這種根本性的象征物，才能解釋這些國家采用了西方的每一項發明，從紙夾到核反應堆，但卻不能形成足夠的資本使其國內的資本主義製度順利運轉赫爾南多·索托著，王曉冬譯：《資本的秘密》，江蘇人民出版社2001年版，第5—6頁。。
也就是說，由於缺乏相關的權利界定和權利保障機製，權利主體所擁有的那些“權利”，實際上並沒有辦法成為法律上的權利，無法得到官方正式法律製度的支持，從而無法得到有效的利用，而隻能依賴於非正式的製度，在熟悉的小範圍內進行交易。索托認為，這正是發展中國家一直是發展中國家的根本原因：沒有權利的有效界定和保障，就沒有充足的資本，又如何可以使國家成為強國呢？浙江經濟的快速發展可以讓我們有理由反推，浙江的權利保護製度，做得比全國平均水平好得多。
當經濟發展到一定程度，經濟的進一步發展會對法治水平提出更高的要求。在起步階段時，由於資源尚未得到哪怕是最初步的利用，因此，僅僅是簡略的製度改進，即可產生驚人的效率改進。最為顯著的例子，就是聯產承包責任製的推廣。然而，隨著資源得到初步的利用，進一步的利用就要求更為精準地界定權利。例如，在剛開始時，可以通過按人口劃分的方式把土地使用權分給個人，然後通過個人的努力使得糧食增產。在此之後，要使得經濟效率提高，就需要投入更多的資本，而這需要能夠把土地作為抵押品。這時，就要求法律能夠更精確地界定土地所有權、土地使用權和抵押權之間的關係。企業的發展也同樣是如此。在剛開始時，賦予其經營權，允許其長途販運，就可極大地提高經濟效益，而隨著經濟的發展和競爭的增加，企業就需要改善其治理結構，需要向外融資，引入新的股東，由此而導致企業內部的權利關係變得複雜。因此，經濟發展水平的提高，對法治水平提出了更高的要求。這種要求，如果不能通過正式的法律修訂和執行得到解決，就隻能依舊依賴於非正式的製度。例如，企業如果不能順利地正式對外融資，那麼，就隻能通過非正式的製度，例如，向企業職工融資、借高利貸、標會等形式，來獲得所需的資本。可以說，在正式製度與非正式製度之間，兩者必居其一。浙江前期的經濟發展，依靠地方性規範文件的製定權，獲得了寶貴的製度創新空間。然而，隨著相應領域的權力逐步上收，這些創新空間並非逐漸擴大，而是逐漸縮小。因此，未來的發展，取決於如何在製度上進行創新，以使製度創新的空間重新擴大，為未來的經濟發展提供製度基礎。
三、文化、經濟發展與具體製度：
以替代性糾紛解決機製為中心
在本節的研究中，我們將以案例研究為主。這是因為，透過具體的案例，我們會對浙江的法治成就以及製度演進，有更為直觀和更為生動的了解。當然，另一個原因是，糾紛的解決本身是適合案例研究的主題，或者說，隻有透過案例研究，糾紛解決製度的運作才可以得到清晰的呈現。
（一）村民自治的浙江實踐：鄉村典章
如同經濟的發展是從農村起步一樣，法治和民主的發展，也同樣是從農村起步。農村、農民和農業，仍然是中國的基礎，從農村起步，可以獲得最為珍貴的經驗或者教訓。農村的問題，可以說是錯綜複雜，而農村的糾紛，同樣難以處理。在部分學者看來，農村的糾紛，並不適合程序化的法庭審理模式。然而，浙江農民的經驗，似乎並非如此。恰恰相反，在浙江農民的經驗看來，要解決糾紛，就必須根據實際情況，製定相應的“典章”，隻要相關人等都照章辦事，即可減少糾紛。下麵是《法製日報》上刊登的一個案例：
浙江村民自治調查：“鄉村典章”實踐基層民主
《法製日報》（2008年2月28日）
黨的十七大報告把發展基層民主、保障人民享有更多切實的民主權利作為社會主義政治建設的一項重大任務，並要求把它作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。這在黨的全國代表大會報告中還是第一次。
村民自治，是我國法律確立的村級事務管理的基本形式，它的核心就是“讓村民最大限度地參與村內事務管理”。可以說，這是中國民主政治建設的基礎工程，也是人民當家做主的根本實踐。
2008年1月10日，浙江省新昌縣儒嶴鎮裏外嶴村的所有村民就可以喝到水質達標的自來水了。而在此之前，由於村民對取水點分歧很大，該村的自來水工程一放就是好幾個月，全村人的用水都成了問題。
解決了這個棘手問題，其實得益於一本隻有20頁的淡黃色的小冊子。
這本被村民譽為村裏“小法律”的手冊，便是將新昌縣儒嶴鎮石磁村這個名不見經傳的小山村推向公眾視野的“鄉村典章”。
經過3年多的實踐，這個封麵僅印有“《石磁村典章》(以下簡稱‘典章’”)、2004年7月”的小手冊，如今已經成為新昌縣村民自治的一個縮影和樣板。
村民自治，其根本就在於把村級事務的決策權和處置權交給村民，即還權於民。而鄉村典章設置之初，就是“讓村民最大限度地參與村內事務管理”。
“鄉村典章就是讓百姓參與，讓村民公決、監督，從而擴大群眾的政治參與度。典章已然成為農村工作的一個標杆。”浙江省新昌縣委組織部組織科科長蔡立君對《法製日報》記者說。
現實：鄉村典章出台始末
地處浙東新昌縣天姥山麓的儒嶴鎮石磁村不僅是革命老區，也是糾紛、矛盾比較多的村。用村裏人的話說，“矛盾已經到了非解決不可的地步了”。
怎麼解決？很顯然，用以往的方法已經不適合，更解決不了矛盾。
新昌縣委決定，“在村兩委(村民委員會和村黨支部委員會)矛盾相對突出、幹群關係較為緊張的儒嶴鎮石磁村”率先試點。
典章便是在這樣的背景下應運而生。
其實從典章製定伊始，新昌縣就已經打開了村民民主自治的一扇大門。典章初稿經過梳理並張榜公布後，村幹部便挨家挨戶收集意見，最後由全體村民對典章進行公議公決。
據了解，在石磁村1100多個選民中，參加典章投票的達980人。
2004年7月16日，被輿論譽為全國首部“村民自治特別法”的《石磁村典章》帶著所有人的希冀問世了。
經過論證後，典章在整個儒嶴鎮全麵推廣。於是，《石磁村典章》又有了一個更為寬泛的名字：《鄉村典章》。
典章依據《村民委員會組織法》製定，成為村幹部與村民的“剛性規範”。同時也對村幹部和村民形成雙向製約的合力，即相互管理、相互監督。
記者看到，典章對村級組織及職責、村務議事及決策、村級財務管理、村務公開製度等六大項內容分別作了詳細的規定。
“典章職責明確，最大限度地保障了村民的知情權、參與權、決策權和監督權。”蔡立君說。
儒嶴鎮黨委副書記梁永源表示，典章在程序上保證了黨組織的領導地位，規範了村裏的事務。因此，這項全麵提升了村級管理民主化程度的製度，不僅讓百姓更好地進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，同時也逐漸消解了農村基層的各種矛盾。
“有了鄉村典章，等於村裏有了自己管理自己的規則製度，對消解矛盾，維護鄉村穩定在製度上有所保障。”紹興市市委書記王永昌這樣評價鄉村典章。
但是鄉村典章並不是適用於所有的村，“它隻是給出一個大方向，具體操作時要根據各村的實際情況，一村一章。”梁永源說。
受宗族、宗派、曆史文化等因素的影響，浙江省台州仙居縣村級組織也相對比較複雜。
說起村級事務，村幹部們一致認為，農村事務是最難做，也是最複雜的。像“村民意見不一致，修一條村道要花幾年時間”的事情很常見。同時，“宗族、派性之爭，貧富懸殊，這些都需要一個融合的過程。”仙居縣委組織部副部長林傑說。
此外，由於“村委會、黨支部不協調、有矛盾，導致在村務管理問題上決策機製不民主、不透明，村民有異議，從而引發不穩定因素”，浙江省仙居縣委常委、組織部部長黃璋說。
基於此，仙居縣委便提出“村務大事民決”，即重大的事情要考慮民意，以此來規範決策機製。
2001年底，仙居在全縣721個行政村推行了村務大事民決。規定，凡涉及村民利益的重大事務，都要按“一事一議”原則提交村民公決。
村務大事民決，就是將決策的過程公開，通過集體討論、民主論證、意見反饋、公開民決，使決策結果體現出老百姓的智慧、利益，“因此村民的熱情很高。”林傑說。
民決規定：人均超過50元的村公益事業、承包方案、村集體經濟所得收益等內容，村黨支部、村委會必須提交村民進行公決。
民決後的村務大事付諸實施時，“由於決策時最大限度體現了村民的意願和利益，他們便會自覺行動，有的還會相互說服，帶動個別有不同想法的村民最終形成共識”，林傑說。
據林傑介紹，仙居縣民決製度實施以來，全縣各村已累計投資8000多萬元，發展、興辦了1600多項集體經濟項目和水、電、路、有線電視等基礎設施。
“將為民做主變為讓民做主，實行村務大事民決後，村兩委拉票現象減少了，村民的民主意識在提高，決策也更民主、科學。”林傑說，民決深入人心，“關鍵是決策找到缺口，簡便易行”。
效力：公不公道一看就知道
事實證明，“村級事務複雜、兩委關係不協調的村，更需要規則和製度。”蔡立君說，這樣的村也更適合推行《鄉村典章》，效果也更明顯。
梁永源也表示，村民多數在村裏且事務繁多、複雜的村比較適合《鄉村典章》。
“事前幹部工作壓力大，事後對個人的壓力小。”梁永源這樣總結鄉村典章推行後的效果。
這一點，儒嶴鎮儒一村黨支部書記潘陸平深有體會。“鄉村典章的分工、職責分明，村裏幾個大事都按典章做的，效果很好。有效地解決了矛盾，使村裏的事務順利進行下去。”
在這個案例中，我們可以看到，村級公共事務，其中隱藏的糾紛很多，包括對某項公共事業是否需興辦（如某條路是否該建，如何建）、宗族之爭以及村委會和村黨委之間的糾紛等等，其中村委會和村黨委之間的糾紛更難解決。根據《村民委員會組織法》的規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”（第2條）。“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”（第3條）。這裏有黨的領導核心作用與村民自治之間的衝突問題，有村民選舉的村主任與黨的基層村支書之間的權力劃分問題。這些問題，以及由此而引發的糾紛，並沒有進入法院的審判範圍，因此，如何解決這些糾紛，是農村發展中一個至為重要的核心問題。
在浙江的實踐中，這一問題是通過製定鄉村典章，擴大村民公決的範圍的方式解決的。通過擴大村民公決的範圍，就可以有效地形成輿論，從而有利於決定的實施。通過這種方式，就可以比較有效地解決村委會與村黨委之間的分歧。確實，無論是村委會還是村黨委，都應當為當地村民服務，如果村民通過公決選擇了他們認為最符合他們利益的方案，那麼，村委會和村黨委都沒有因此而再起紛爭的理由，兩委之間的和諧，由此而得以實現。
然而，通過製定鄉村典章來減少紛爭的方式，並非適用於所有的村。正如儒嶴鎮黨委副書記梁永源所觀察到的那樣，“人口少、外出人口多的村並不適合典章的推行，反而多了許多程序，更麻煩。適用性和必要性都不大”。人口少，無需通過表決，即可知道村民的意見，而外出人口多，則由於外出人口無法參與表決，使得表決的公信力大打折扣。這再次提醒我們，任何一種問題的解決方式，都有其限度，而根本的決定因素是糾紛解決的效率和成本。隻有節約成本的方式，才能得到真正的實施。而隨著情形的變化，最有效的方式是由當事人自己發現的。因此，最有效的方式是否得到采納，要取決於決策者是否遵循一種實事求是的精神，一種“經世致用”的哲學，而非根據某種先驗的觀點，強迫他人遵循低效率的解決方式。浙江現象之所以具有特殊性，或許就跟他們所擁有的“重在實踐，不在詞說”的文化有密切的關聯。
（二）杭州綜合考評製的實踐
村級公共事務處理不當會引發糾紛，層級更高、範圍更廣的公共事務如何處理，自然會引發更多的問題。就如村民自治中的鄉村典章所啟示的那樣，問題的關鍵是如何在現行體製下，引入更多的民意表達渠道，使得普通老百姓的意見可以進入決策者的參考範圍。一旦如此，公共事務的處理結果就會有更多的民意基礎，因而也會更符合普通老百姓的利益，從而減少引發糾紛的可能性。在這方麵，浙江同樣是先行者。下麵是關於杭州實行綜合考評的一個總結報告。
杭州綜合考評的實踐與探索報告來源於杭州市綜合考評委員會辦公室網站http：//www.hangzhou.gov.cn/kpb/jgjj/ldjj/jhwl/T207036.shtml。
一、杭州綜合考評的發展曆程及主要內容
杭州綜合考評是指杭州市委、市政府按照“創一流業績、讓人民滿意”的宗旨，對市直單位通過社會評價、目標考核和領導考評進行的綜合性考核評價。杭州綜合考評2005年以前由市級機關目標責任製考核和社會各界參與的“滿意單位不滿意單位評選”兩部分組成；2005年，增加了“領導考評”，並正式使用“綜合考評”這一名稱。其發展主要經過以下三個階段：
一是前綜合考評時期（1992—2000年），為單一目標考核階段。1992年，在鄧小平南方談話的背景下，杭州市在市直單位推行了目標管理責任製，一方麵確保市委、市政府提出的各項目標任務的全麵完成；另一方麵，通過實施考核獎勵，激發廣大機關幹部的工作積極性。
二是綜合考評初步發展時期（2000—2005年），為目標考核、社會評價雙軌並行階段。2000年，市委、市政府為解決製約杭州發展兩大瓶頸之一的發展環境問題，在市直單位開展了根治機關“四難”（門難進、臉難看、話難聽、事難辦）綜合征、轉變機關作風的“滿意單位不滿意單位評選”活動，致力於改善發展軟環境。這一時期，市級機關目標責任製考核和滿意單位評選由分設於市政府辦公廳的市目標辦和市直機關黨工委的市滿意辦分別組織實施。雖然在考核、評價結果上雙方互為折分，但各自在對方考評總分中所占的分值很小，相互之間基本起不到什麼影響，結果的公布和獎懲的實施也都是完全分開的。
三是綜合考評深化發展時期（2005—），為綜合考評模式正式確立、發展、深化階段。為了整合各類考評資源，全麵、準確地反映和評價市直各單位工作實際，探索建立符合科學發展觀要求的考核評價體係，2005年下半年，市委、市政府成立專門課題組，經過反複調研論證，決定將目標考核、“滿意不滿意單位評選”（社會評價）進一步結合，同時增設領導考評，對市直單位實行“三位一體”的綜合考核評價，並正式采用了“綜合考評”這一名稱。2006年8月，市委、市政府又決定，將原來分設的三個非常設機構——市目標辦、市滿意辦、市效能辦職能進行整合，成立杭州市綜合考評委員會辦公室，作為市考評委的常設辦事機構，機構級別為正局級。
目前，杭州綜合考評的基本做法是：
（1）考評內容。杭州綜合考評由社會評價、目標考核和領導考評三大部分組成，是三位一體的有機整體。綜合考評基本分值設定為100分，其中社會評價50分，按比例隨機抽取市民、企業、市黨代表、市人大代表、市政協委員、專家學者等9個層麵的1.5萬投票人員，對市直單位進行滿意度評價；目標考核45分，主要是考核市直單位職能目標和共性目標的完成情況；領導考評5分，由市四套班子領導和法、檢兩長對市直單位的總體工作實績進行評價；另設置創新創優目標，為綜合考評加分項目，實行績效評估。
（2）考評對象。為市直各部、委、辦、局及市直有關單位。根據市直單位的工作職能、性質的不同，分類進行考評，設置了不同的考評內容、分值權重、評選係數等，以使各類單位在相對公平的起跑線上進行競爭。
（3）考評程序。采用“考評結合、同步進行、綜合評定”方法，按照目標設置、目標下達、日常督查、目標考核、領導考評、社會評價、數據彙總、等次確定、結果公布、獎懲實施十個基本環節進行。每年所有單位的綜合考評排位在媒體上公布，同時實施經濟獎罰措施以及對未達標末位單位進行領導班子的調整。
（4）組織實施。成立了由市委、市政府領導擔任主任、副主任的杭州市綜合考評委員會，負責對綜合考評的統一領導。具體組織實施工作由市考評辦負責。
二、杭州綜合考評取得的成效及其創新
開展綜合考評是杭州市委、市政府在新的曆史條件下加強和改進政府工作，實行科學執政與民主執政的一項重大的創新舉措。實施綜合考評以來，杭州機關作風越來越好，幹部服務意識和能力越來越強，政府效能越來越高，黨群政群幹群關係越來越密切，人民群眾對政府工作的滿意度越來越高。實踐證明，綜合考評已成為轉變機關作風的“撒手鐧”，破解民生問題的“指揮棒”，促進科學發展的“助推器”，引領創新創優的“方向標”，為杭州經濟社會發展和構建和諧社會注入了強勁動力。
（1）引導機關“眼睛向下”，較好地解決了對上負責與對下負責的統一。在杭州綜合考評的實踐中，突出了公民導向，市民能夠有序參與城市公共管理和對政府工作的監督，並擁有最大的評判權，從而有效地推動機關各部門克服“官本位”、“眼睛向下”，樹立“以人為本”的理念，不斷增強服務意識，改進工作作風，提升整體效能，做到“對上負責”和“對下負責”相統一。
（2）注重“內外結合”，較好地解決了以往考評以內部控製為主、缺乏外部評價和監督的不足。通過對兩種考評模式的整合，既保證了內部組織考核的有效性，同時又通過民情民意表達渠道的製度化建設，進一步提升了綜合績效考評的公信度，較好地解決了“自上而下”考評的信度缺失和“自下而上”評價的效度缺失問題。從綜合考評指標體係構成來看，目標考核側重的是組織的定量分析和績效評估，彌補了社會評價中存在的信息不夠對稱等問題。社會評價側重的是群眾的定性分析和滿意評價，可以彌補量化指標考核的不足，使綜合考評更加全麵、科學、準確。
（3）形成了“壓力機製”，為機關加強自身建設、改善政府服務和公共治理、營造良好的發展環境提供了強大的壓力、動力。綜合考評發現問題，產生競爭，帶來壓力，激發動力。綜合考評采用“淘汰製+達標製”，通過多年來的調整和優化，把激勵機製和約束機製有機地統一起來，使壓力和動力相輔相成，促進市直單位不斷創新創優，改善服務水平，提升綜合績效，從而優化了杭州市的發展環境。
七年來，通過實行持續的考評有效地轉變了機關作風，增強了市直單位的責任意識、服務意識和前列意識，從而大大改善了杭州的發展環境，促進了經濟社會又好又快的發展，民生問題也在一定程度上得到有效破解，各方受益顯著。
（1）百姓受益。綜合考評為發現並解決民生問題提供了一種有效的工作機製。2002年，在對社會各界提出的意見建議進行梳理、歸納的基礎上，發現了七個具有普遍性的民生問題（包括困難群眾生產就業難、看病難、上學難、住房難、行路停車難、清潔保潔難、辦事難），由此，杭州市在全國率先係統地提出了破解事關人民群眾最關心、最直接、最現實的“七難問題”的工作目標。2006年，通過社會評價意見梳理，發現人民群眾對“食品藥品安全”和“生態環境保護”的新“兩難”關注度較高，因此，市委、市政府在2007年擴大了“七難”的內涵，形成了“７+２”的“破七難”新框架。多年來，杭州市通過“評判—整改—再評判—再整改”，持續加以改進，取得了明顯的成效。在2005年、2006年的全國性調查中，杭州市兩次成為人民幸福感最高的城市。
（2）企業受益。綜合考評有效地改善了政府服務和公共治理，優化了發展環境，為企業提供了良好條件，大大地降低了企業的商務成本。杭州市已連續三年被世界銀行評為“中國城市總體投資環境最佳城市”第一名，連續四次被《福布斯》雜誌列為“中國內地最佳商業城市”榜首。2006年世界銀行《中國城市競爭力報告》中一項重要指標“全年企業與政府主要部門打交道的天數”，杭州隻有8.1天，而排名最前10%的城市平均為36天，排名最後10%的城市平均為87天。
（3）機關受益。通過對市直單位實行綜合考評，轉變了機關作風，提升了機關工作效能，真正做到獎勤罰懶、褒優貶劣，創新受到鼓勵，先進得到表彰。人民群眾對市直單位的平均滿意度逐年上升，黨群、政群和幹群的關係日益密切，政府的公信力大大提高。
杭州綜合考評的一個鮮明特色，就是公民導向，注重績效。通過多年的實踐，在多方麵做了卓有成效的探索和創新：
（1）初步形成了一套與民主執政要求相適應的工作理念和方式。杭州市開展的綜合考評活動，堅持公民導向，采用比較科學的方法和規則，廣泛收集各界群眾對政府施政的意見和建議，對市直單位的工作進行統一的全方位的考核評價。本年度考評中收集到的意見和建議，經認真梳理後，與全市工作通盤考慮，一起成為市委、市政府確立下一年度施政方針和內容，以及製定市直部門工作目標的依據；市直部門完成這些目標的情況被納入年度目標考核，並接受人民群眾的評判。人民在評判的同時，又向政府表達出新的利益訴求，政府不斷接受人民新的利益訴求，不斷接受人民重新評判。政府與人民之間這種經常的、製度化的、平等的互動，已成為市委、市政府及政府各部門開展工作和權力運行的基本方式。這種把代表人民利益、回應人民要求、向人民負責的現代政府施政理念製度化、操作化的做法，是建設有中國特色的社會主義民主的重大實驗。
（2）在打造政府主導的公民參與網絡方麵邁出了重要的一步。通過多年的實踐，杭州在綜合考評中逐步形成了一個穩定的、開放的、覆蓋全市的公民參與網絡。在每年的社會評價中，市民代表的確定，是統計局按照《統計法》要求經計算機篩選而成的民情調查戶。具體方法是：①市民代表來自全市所有的街道、社區，市民代表的年齡、性別、職業不受限製；②市民代表由住址（門牌號碼）選定，代表家庭的所有成員可以協商來填寫選票，如果這一戶家庭的人都不願填寫，可以委托他人填寫（也允許放棄），但必須反映這戶家庭的真實意願；③以50名市民代表為一個單位，委托社區組織市民代表投票並表達意見建議。
（3）在政府部門績效考評方法上提出了一係列創造性的舉措。①對市直各單位依據工作性質加以分類並設定不同的評選係數；②依據信息對稱原則，界定三類考核的不同主體和考核的具體內容並規定不同權重；③在社會評價中，按照適宜度原則確定考評主體，並對不同考評主體規定不同的評價權重；④用科學抽樣方式確定市民和企業的參評人員和單位，對除市民和企業之外的參評主體實行人員選擇和投票結果統計兩次80%抽樣；⑤動態設置達標線；⑥在綜合考評中，專門設置了創新創優目標，各部門自願申報，由專家組獨立進行績效評估，進行加分或倒扣分。
這些方法較好地解決了不同部門之間工作績效的可比性問題，緩解了考評主體在知識和信息上的不對稱，限製了可能的策略行為，把領導評價和群眾評價、定性評價和定量評價、科學評價和民眾感官度評價以及考核與評比有機地統一起來；同時，較好地解決了政府部門創新和績效之間平衡的問題，引導政府部門在注重績效的前提下進行創新。通過幾年的實踐，杭州形成了一套比較客觀、公正、科學和可操作的公共部門綜合績效考核方法，填補了一項國內空白。
（4）創新綜合考評工作體製，基本實現了考評工作的製度化、規範化、專業化。杭州市專門設立了高規格的綜合考評常設機構，整合了目標管理、滿意單位評選、效能建設“三辦”職能，對機關效能、績效考評從體製、機製上進行了創新，在全國屬於首創。
杭州綜合考評的實踐和探索，產生了廣泛的社會影響：
（1）市民普遍支持。每年社會評價中，由市民代表填寫的問卷回收率都超過99%，市民代表發表的意見和建議都占意見總數的80%以上，說明參與評價政府是人民群眾普遍認同的一種政治參與方式。7年來，共有89867人次參加了社會評價活動，共提出了44750條（經梳理後）意見和建議，這些意見得到政府的積極回應和有效解決，大大提高了人民群眾民主參與的熱情和信心，增進了人民群眾和政府之間的信任與合作，是建設和諧社會的寶貴財富。
（2）國內媒體高度關注。包括中央電視台、《人民日報》、《浙江日報》等在內的媒體都對此作了報道。2004年10月8日，央視《新聞會客廳》還專訪了時任杭州市委副書記的朱報春。
（3）示範帶動作用明顯。杭州綜合考評對浙江省及全國許多地方開展同類活動起了帶動、示範作用。中央組織部多次聽取彙報並予以肯定。2001年，南京借鑒杭州的做法，在全市範圍開展“萬人評議政府”活動，影響很大。2006年底，陝西借鑒杭州市綜合考評的做法，成立了省綜合考評辦公室，並在全省範圍推開。
（4）引起海內外關注。在杭州舉辦的“績效評估和政府創新國際研討會”上，與會專家對杭州綜合考評模式給予了充分肯定，境內外10多家新聞媒體對會議的召開進行了采訪報道。
持續的以民意為基礎的綜合考評，的確可以有效地發現問題。其中，通過這種調查發現民眾最為關心的難處，可以歸結為“七難”（困難群眾生產就業難、看病難、上學難、住房難、行路停車難、清潔保潔難、辦事難），不僅如此，通過曆年調查，還可以發現在這些問題上，是否取得實質性的進展。表4·3,4·4,4·5，圖4·1可以部分說明問題。
表4·3您對杭州市破解“七難”的總體效果是否滿意？（單選）
選項
年度滿意比較滿意基本滿意不太滿意不滿意總體滿意度
（前三項相加）
2007年度比例（%）13.45735.18742.5317.6781.14791.175
2006年度比例（%）10.60436.56042.7168.9991.12189.880
圖4·1對破解“七難”工作的不滿意率排位（與上年度同口徑比較）
表4·4杭州市在破解“七大問題（7+2）”工作中，您對哪一項最不滿意
選項
年度行路
停車難住房難看病難食品藥
品安全困難群眾
生產就業
難辦事難環境
保護清潔
保潔難上學難
2007年
比例25.3320.9315.5513.989.58633.872.891.58
排序123456789
2006年
比例35.71418.72321.14411.6887.1792.9882.564
排序1324567
表4·5您認為當前杭州市最需要解決的前三項問題是什麼
選項
年度行路
停車難食品藥
品安全看病難住房難困難群眾
生產就業
難環境
保護辦事難清潔
保潔難上學難
2007年
比例17.3316.7615.4415.2113.718.915.294.622.75
排序123456789
2006年
比例18.34516.33216.49311.28514.43810.7605.5772.6103.481
排序13256798
來源：杭州市綜合考評委員會辦公室：“2007年度杭州市市直單位綜合考評社會評價意見報告”（2008年4月25日）。
通過上述表格很容易發現，七難仍然是七難，並且部分難題的難度甚至上升了，例如住房難。如果政府部門對這些信息能夠給以足夠的重視，並且尋找到有效的解決辦法，那麼，就可以有效地提高政府的公信力，進而減少潛在的糾紛。
杭州的綜合考評並不是完全以民意為基礎，而是結合民意、目標和領導評價三個方麵，換言之，社會評價、目標考核和領導考評三結合。其中，社會評價占50分，而目標考核占45分，領導評價占5分。表麵上看，領導評價占比甚低，但考慮到目標考核機製中，包含著很多領導的意見，因此，領導意見占的比重比初看起來的要高。這種民意與領導意見的結合，具有典型的過渡性特征。真正的創新並非在領導意見的加入，而是在民意的引入上。如何在民意的基礎上進行權衡，而非單純根據民意來進行簡單回應，是這種結合型的考評製度的本質。無論如何，引入民意，並且公布根據民意而獲得的評價結果，都是在現行體製下的一大創新，可以有效地改變政府作風，促使其更為關心普通百姓的疾苦，從而促進政府與普通老百姓的關係。
杭州何以在這方麵走在全國的前列呢？這與浙江人的價值觀不無關係。浙江人維權意識強，愛向政府提意見，並且這些意見都集中在民生方麵，這是由浙江人重實際利益的價值觀決定的。而浙江的領導相對比較開明，就可以達成這種雙贏的結果。通過民意調查獲知民意，就為政府執政指明了方向，可以說，這是在現行體製下可以獲得的最佳結果。
（三）浙江商會
在經濟轉型時期，有很多糾紛，無法通過正式的法律渠道得到解決。而有些法律上的糾紛，例如，國外的反傾銷案就無法通過單個企業得到解決。在這種情形下，自治性的組織，可以發揮政府部門所無法發揮的作用。浙江商會，即是這樣一種達到各方共贏的創新性的組織。依賴於這種組織，一些糾紛由此化解於無形。
1.約束企業製造低劣產品的行為
企業在特定的環境下，會製造假冒偽劣產品以牟利，而對於這些行為，政府的監管卻很難起到實質性的作用，根本原因是政府既無充分的激勵，更無充分的信息進行充分的監管。相反，商會一旦組織起來，既有激勵，又有信息，因而能夠有效地約束企業的行為。溫州的鞋革協會、服裝協會、打火機協會，都是很典型的例子：
溫州在20世紀80年代是中國經濟最活躍的區域之一，但也是最無序的地區之一，假冒偽劣產品充斥市場。如溫州的劣質皮鞋“享譽全國”，甚至在俄羅斯等國際市場上也惡名遠揚。1987年8月8日，杭州武林門火燒溫州劣質皮鞋。眼看溫州的鞋業就要毀於一旦，為了維護市場秩序，自發性的溫州市鞋革行業協會成立。“當時確實沒有辦法了，幾十塊，甚至幾塊錢的皮鞋怎麼不一穿就破？如果我們協會、商會不帶頭這樣做，恐怕溫州鞋業這塊牌子從此就砸了!”溫州市鞋革行業協會的理事長陳錫強說。
溫州的另一個重要行業——服裝業也是如此。1994年前後的溫州服裝已經進入惡性競爭的階段——七八十塊錢的西服滿街都是，各種牌子都有，很多衣服品質低劣，一扯就破。奧奔妮服飾公司董事長鄭晨愛說，在那個階段，雖然有的企業也在努力，但是人們不相信溫州也會生產好衣服，整個行業的形象更差，沒有一個能夠叫得出去的品牌，“連上海的大商場都進不了”。“這是大河和小河的關係，為了拯救溫州服裝行業，服裝商會必須成立!”鄭晨愛說。1994年2月，在溫州服裝界德高望重的老會長劉鬆福的召集下，在一棟灰磚木地、樓梯咯咯作響的2層小樓裏，10多位服裝企業老板商討服裝商會成立的相關事宜。“你知道我們以前是什麼樣子嗎？以前我們是害怕說自己是溫州人，別人都怕和溫州人打交道。可是現在我們說自己是溫州人、是溫州商會的人，從商人到政府官員都會多看幾眼。”包頭溫州商會秘書長陳金樓感慨地說。
溫州打火機市場曾經自相殘殺，劣質打火機四處泛濫，據溫州市政協主席、前常務副市長蔣雲峰說，“別人的打火機鎢絲粗細度是11.5，我們的就是8，有的做到5甚至4，一燒就斷”。針對此，當時的煙具行業協會要求，如果要進入打火機市場就必須通過協會組織的檢測中心，但後來還是有人暗地裏生產，沒辦法大家就將所有事情拿到桌麵上來說。當時有人提出來，表麵應付公約而暗地裏依然在生產劣質打火機的怎麼辦呢？一著急，大家就發了詛咒：“誰用4或者5的鎢絲就是狗養的，不是人生的。”“顯然，這些不是政府強製能夠起作用的，溫州人天生愛麵子，這樣的詛咒竟然起到了效果!你根本不會在其他地方的政府性行業協會中看到這樣的處理問題方式，而且會取得效果!”溫州市社會科學界聯合會副主席洪振寧笑道。
曹海東：《溫州商會：新生力量的複活》，《經濟》2004年9月號。
2.維護創新者的知識產權
一般情況下，政府與權利主體的維權行動是維護知識產權的兩種主要途徑。然而，在很多情形下，商會可以起到兩者皆無法起到的作用。簡單地說，權利主體的維權行動，無法構成有效的網絡，在很多情形下，參與侵權的企業太多，單靠某個企業的維權行動，無法真正遏製侵權行為。通過政府本可構成一個打擊侵權的網絡，但政府缺乏相應的信息獲取機製。商會依賴於其自身的網絡，可以形成一個有效打擊侵權的內部氛圍，以及相應的處罰機製。溫州五金商會告訴我們，商會在維護知識產權方麵，有著高度的效率：
政府一直是中國市場秩序的管理者，但從現代市場經濟來看，這並不具有成本上的效率優勢。比如中國政府對於假冒偽劣產品的打擊，一直不遺餘力，耗費巨大的人力財力成本，但是效果並不彰顯。2001年11月12日，溫州五金商會的鎖具維權委員會成立。隨之，發起舉行“獨立開發創新，決不模仿他人”大型簽字儀式，製定了“鎖具維權條例(公約)”，規定每月10日為維權日。國家專利局認為這是“對專利法的有益補充”。五金商會主要對新產品的“外觀設計”、“結構設計”及“包裝設計”進行維權認定。企業研製的新產品，經商會維權委員會登記、調查、測試合格後，由專家鑒定委員會審定通過，確定維權期限，並在報刊上進行公示、通告，發給維權證書。據了解，維權幾年以來，商會共維權280多起，但是僅發生侵權行為12件，而且通過維權委員會調解，侵權單位都是主動銷毀了模具曹海東：《溫州商會：新生力量的複活》，《經濟》2004年9月號。。
3.整合集體力量，化解與政府部門間的糾紛
在轉型時期，政府控製著大量的資源，且掌握著受到較少約束的權力，因此，對於企業而言，與政府之間的糾紛，對企業的生存和發展至關重大，且最難處理。一般來說，與政府的糾紛，不能采用到法院訴訟的方式，否則後患無窮。然而，政府也並非無求於企業，在政績的壓力下，企業也有與政府談判的空間。然而，這種空間，靠單個企業，由於實力有限，因而效果有限。因此，商會作為整合機製，將各個企業聯合起來，就可以有效地增加企業與政府談判的籌碼，從而有效地維護自身的權益。以下是兩個典型的例子：
例1：河南安陽溫州商會。作為一種獨立的力量協調政府與企業的關係，溫州商會的影響力越來越大。據包頭溫州商會秘書長陳金樓說，2003年11月18日，河南省安陽市溫州商會成立。安陽市委破例把成立儀式放在市政府大樓前，而且特批500多條慶祝成立的橫幅懸掛在安陽各主要街道，這在安陽曆史上是沒有的。當時工商局就不滿意了，準備發難，可是當聽說是溫州商會，而且除市長因公外，其他市委領導全到場，市委書記還親自揭匾，就隻好作罷曹海東：《溫州商會：新生力量的複活》，《經濟》2004年9月號。。
例2：包頭溫州商會。包頭溫州商會常務副會長何經鵬至今仍難以忘卻自己在包頭的經商經曆。何有一家編織廠，規模一直不大，1994年以後一家媒體對何的工廠做了點宣傳。沒想到第二天何經鵬就傻眼了。工商稅務全部上門來查賬，原因是既然你何老板這麼有錢，就應該來查查，“一年六次啊!雖然我們是守法經營，但也經不住這樣的折騰!”後來何經鵬加入了包頭溫州商會，他的煩惱終於有了了斷。“開始的時候，還沒有感到有多大作用，後來經過商會協調，作用還真大!”何經鵬目前已經成為政協包頭市東河區委員會常務委員。“你知道嗎，我現在和以前查我賬的那些工商稅務的局長坐在一起，很好協調，根本不像以前。我也有了政治地位。”何經鵬抑製不住激動地說曹海東：《溫州商會：新生力量的複活》，《經濟》2004年9月號。。
4.整合資源應對國際訴訟
中國產品依賴於低勞動力成本的優勢，在國際市場上有強勁的競爭力。然而，喪失競爭優勢的國外相關產業，可以提起反傾銷調查，並且通過否認中國的市場經濟地位，來達到征收反傾銷稅的目的。對此，受調查和受影響的中國企業並非一家，需要各企業聯合起來，共同應對。商會在此情形下，可以有效地整合企業的行動，提高應對的有效性，從而減少由反傾銷調查而帶來的損失。溫州煙具行業協會在應對反傾銷問題上的表現，要遠遠超過其他無類似協會的相關行業的表現：
2004年7月14日，當時間已經過去兩年後，周大虎回憶這段往事的時候依然感慨萬千。“大家坐在一起，你看看我，我看看你，又想打，又覺得自己太小，財力也不夠。就這樣傻傻地呆了七八天，後來有關專家就說你們怎麼還不準備，應訴是有時間期限的，也就十幾天了。”“大家這樣一聽，更炸了鍋。但是‘不打白不打，不打白挨打’。商量後，大家覺得還是隻有協會出麵，才能夠解決這個問題，因為協會是民間組織，不是政府部門，而且可以集結力量。”但在請專家、律師以及啟動資金籌錢捐款的時候，20多人在會議室裏麵僵持住了，誰也不肯第一個掏腰包。“有人給我說，大虎，你不要在最前麵捐款，你如果出多了，你讓我們後麵的怎麼辦。”“沒辦法。看來還是要我會長帶這個頭，於是我捐了10萬!”後來這次捐款有近百萬——也成了第一批打官司的啟動資金。開始參與的有20多家打火機企業，最後定下為16家。經招標，協會選擇了最貴的一個國外律師。2003年7月25日，溫州打火機應對歐盟反傾銷一案自動終結，以溫州市煙具行業協會為代表的打火機企業勝訴。“當時我們隻知道勝訴的感覺真好，後來才通過媒體知道是中國加入WTO後應對歐盟反傾銷訴訟的首次勝利，也是我國地方民間行業協會組織中小企業小產品反傾銷勝訴的第一案!”周大虎說。還有一個讓溫州打火機企業意想不到的收獲是，因為協會出麵組織溫州打火機企業帶來的勝訴，現在不管到哪個地方、部門，十個人有九個人知道溫州打火機。“這是我們協會、行業花幾千萬廣告都得不到的效果”曹海東：《溫州商會：新生力量的複活》，《經濟》2004年9月號。。
5.救濟會員
商會在特定情形下還可以承擔救濟功能。會員企業因某種原因陷於困境時，商會可以通過集體的力量，幫助其渡過難關：
1994年8月，17號台風襲擊溫州，溫州靈昆島上得伊莉莎、金發、夏夢等服裝企業受到重創。得到消息後，溫州服裝商會會長陳敏立即決定前去靈昆島慰問。“當時沒有橋，先坐輪渡，再坐島上的唯一交通工具農運拖拉機。”溫州服裝商會秘書長汪加福說。服裝商會的一家企業曾經因為鄰居失火殃及自己，商會緊急召開會長大會，現場就捐了5.8萬元，沒有一家企業不慷慨解囊的，企業三個月後就恢複生產曹海東：《溫州商會：新生力量的複活》，《經濟》2004年9月號。。