蔡京的官製改革，完全站在自己能否專權的角度考慮。張複華在《北宋中期以後之官製改革》中講述：“政和二年（1112），蔡京三入相以後，建議更宰執官名與執掌，其目的就是方便自己專權。當時蔡京落致仕，三日一至都堂治事。其時何執中已任左仆射，蔡京不可能再占據此位置，於是仿三代之製，改三師太師、太傅、太保為三公，依周製立三孤：少師、少傅、少保，乃次輔之位。將舊官左仆射改稱太宰，右仆射則稱少宰，侍中改稱左輔，中書令改稱右弼。而三公既為真相之任，故總治三省事。因之，改製後蔡京雖居太師之昔日閑職，且免書門下省事，然其權已淩駕於太宰兼治門下侍郞何執中之上，蓋公相權位已非尋常宰相可比擬。”
蔡京用增加地方州縣官吏數目的辦法解決“員多闕少”的問題，其結果必然是增加了官俸的開支，產生更多的冗官。
馬端臨《文獻通考》卷四十七《職官考一·官製總序》中對蔡京的官製改革有描述：“蔡京當國，率意自用，然動以繼誌為言。首更開府守臣為尹、牧，由是府分六曹，縣分六案。又內侍省職，悉仿機庭之號。已而修六尚局，建三衛郞，又更兩省之長為左輔、右弼，易端揆之稱為太宰、少宰。是時員既濫冗，名且紊雜。故官有視秩甚者，走馬承受升擁使華，黃冠道流亦預朝品。元豐之製，至此大壞。”
任何對於官製的改革，出發點如果是從小團體的私利設計，因人設機構，安插親信，那麼其結果隻會是南轅北轍，精簡機構裁汰冗員變為割削韭菜，割一茬而冒一茬，割下去的不如長出來的快。
蔡京多年的宦海沉浮，使他洞察官員心理：對當官隻為吃糧的官僚階層來說，為的就是一份俸祿，他們最關心的是自己的政治地位和經濟利益。所以，蔡京幾次改革官製，盡量不去觸動官員們敏感的神經，從不裁減官員的俸祿。反而不吝嗇官爵厚祿，讓官員們從改製中嚐到甜頭，換取他們對自己的支持。蔡京還為了籠絡各階層官員，增加官員的“貼職錢”，也就是職務津貼。從觀文殿大學士 100 貫到龍圖閣學士兼侍讀10 貫共八等。所以，據李弘褀的《宋代官員數統計》一文，蔡京原本為了精簡冗員的官製改革，反而使徽宗朝成為宋代文武官員數增長最快的時期。這真成為播撒的是龍種，收獲的卻是遍地雞毛。據《文獻通考》記載：“時用度日繁，左藏庫異時月費緡三十六萬，至是衍為一百二十萬緡。又三省、密院，吏員猥雜，有官至中大夫，一身而兼十餘俸者。故當時議者有‘俸入超越從班，品秩幾於執政’之言。吏祿濫冒已極。”而蔡京也趁機渾水摸魚，“京所侵僅以千萬計，朝論益喧”。
張商英在與蔡京的權爭中，有一個現實的教訓。《曲洧舊聞》卷六載：張商英取代蔡京為相的短短時間裏，對蔡京“豐吏祿以示恩，雖閑局亦例增俸入”的做法，“悉行裁減”，於是官吏們的收入大大減少。“鄒浩誌完以宮祠裏居，月所得亦去其半。”鄒浩是個正直的官員，又是張商英任相的積極擁戴者，也抱怨張商英：“吾儕無異詞，但當貧窶之際，不能不悵然，乃知天下人喻義者少也。”真是騎驢的不知趕腳的苦，小小官員都是要靠微薄的薪俸養家糊口。一下子俸祿減半，讓人日子怎麼過？總不能把嘴吊起來去喝西北風吧？“義”是不能當飯吃的。張商英的不通情理，正是他坐不穩宰相交椅的主要原因。
蔡京上位伊始，宋徽宗問他施政先從哪裏下手。對於曆經熙豐，浮沉於元祐至建中靖國政治風浪的蔡京來說，對集權的重要性有著深刻的認識。他不假思索胸有成竹地說：“熙寧變法時，王安石請求設置三司條例司，借以製定和執行新法。新法以理財為先，蕭規曹隨，臣願效先賢榜樣，先成立講議司。有了能指揮如意的機構，才能重新推行新法”。
蔡京在哲宗朝任戶部尚書時就多次建議，仿照王安石的製置三司條例司的前例而建立一個機構。現在手握相權，提議設立講議司，正是一次重新大洗牌的契機。麵對舊體製的盤根錯節，設立新機構是收回權力的不二法門，也是老譜不斷襲用的方式。每任新相上任，總會麵對前任舊班底的三省六部，“吏員冗濫而注擬者甚艱”。這些宿耆舊臣、遺老遺少或擺老資格倚老賣老，或以教師爺的口吻指手畫腳，或冷眼旁觀在其位不謀其政看你的好看，或隔岸觀火瞅準機會放冷箭冷槍，根本不買蔡京的賬。這些都成為施行新政的掣肘和絆腳石。如何處理這些關係，成為能否順利執政的試金石。蔡京隻能設立講議司這麼個新機構，偷梁換柱，李代桃僵，不動聲色地將權力順理成章地轉移到新機構，重組一個自己指揮得動的班底。王安石當年變法，為了繞過反對變法的人或部門，正是通過設立三司條例司疏通了“腸梗阻”，使改革變法的號令得以上通下達。蔡京可以說是深得王安石設立新機構的精髓。
宋徽宗采納了蔡京的主張，“宜如熙寧置條例司體例，於都省置講議司”，向全國頒布了設置講議司的詔書。詔書是蔡京代擬的，詔書中說，時代不斷變遷，出現了許多有待解決的困難。“法難一定，事貴變通”，所以需要講議法度，製定有效措施。特任命宰臣蔡京為講議司提舉，與下屬官員共議變革，切實整頓冗官、國用、財賦、交通、鹽澤、宗室、地方官員七項大政。
宋徽宗還題詩一首：“議司稽放紹熙豐，因革三王五帝功。夙夜焦勞無敢怠，求衣常是未鳴鍾。”表達了對蔡京變革的全力支持。
蔡京既有了聖旨，又被委以提舉官總攬一切，馬上選聘了詳定官、參詳官充當助手。每項大政還設立 3 名檢討官，共計近 40 人，大部分是蔡京的同黨和同鄉。為了表示公正無私，也象征性地安排了幾個有聲望、有能力的官員。蔡京憑借講議司這一機構，將忠於自己、能按照其旨意行事的人員組成一個班子，以便施行其政策。
初設講議司是以講議財賦名義的臨時機構，是三省、樞密院的附屬官署。該機構以恢複神宗熙豐法為名，講議的對象是“熙豐已行法度及神宗欲為而未暇者”，但在蔡京的運作之下，逐漸越俎代庖，發展為一個係統地包括政治、經濟、教育文化在內的國家大政的總機構，侵奪三省、樞密院之權。“每一事以三人主之。凡所設施，皆由是出。”講議司變得雖是議事機構，但其所議範圍甚廣，似乎無所不議，權力越來越大，影響越來越廣。講議司的設立，確立了蔡京的絕對權威，為其幾起幾伏而次次都能重新拜相奠定了基礎。
講議司的設立，安置了幾百名官吏，舊機構加新機構，疊床架屋，機構越來越臃腫。而且講議司都是蔡京的親信，待遇非常優厚，是一筆很大的官俸，無形之中增加了國家的財政開支。北宋政府官員的數目在宋徽宗即位後的七八年間增加了 10 倍。北宋政府支出的官財政俸，在宋徽宗宣和年間為每月 120 萬貫，比神宗元豐年間增加了近 4 倍。而且蔡京以大撒幣的方式，花錢收買人心，僅舉一例：京城禁軍巡夜打更的人，原本每月俸祿 500 貫，蔡京執政後，立即增加 10 倍來收買人心。如此大的財政壓力，蔡京當然隻能用橫征暴斂來維持，這使得百姓生存狀況更加艱難。