山內容堂的主要思想是公武合體，沒啥倒幕的想法。親信吉田東洋遇刺以後，以武市半平太為首的“土佐勤王黨”冒出頭來，掌握了土佐的藩政，容堂雖然很反感這一夥人，但藩內輿論普遍傾向於尊王倒幕，他倒也不好逆潮流而行，隻能暫且睜一隻眼，閉一隻眼，由得他們鬧去。八月十八日政變以後，風向突然變了，以長州為首的激進尊攘派在各地都遭到打壓，土佐也不例外，容堂就趁機重新對吉田東洋被刺一案展開全麵調查，逮捕了“人斬”岡田以藏和“土佐勤王黨”裏的一大票成員。
線索東拉西扯，很快就揪到了武市半平太頭上，山內容堂下令，將半平太關押入獄。這個武市半平太好歹是上士出身，雖然進了大牢，待遇倒還不錯，有吃有喝不受罪，他的同誌們就沒那麼幸運了，幾乎人人都遭到了嚴刑拷打。半平太就有點慌，心說岡田以藏熟知內情，他別打熬不住把實情給供出來吧？於是秘密派人去謀殺以藏。誰料到陰謀敗露，以藏這個氣呀——既然你不仁，就休怪我不義——幹脆把刺殺吉田東洋的陰謀是和盤供出。
於是1865年7月3日，也就是德川家茂將軍駕臨大阪，打算發動四境戰爭的第二個月，“老公”山內容堂下令：“武市等人不尊重主君，罪不可赦。”逼迫半平太切腹自盡了，享年隻有36歲。
“土佐勤王黨”垮了，武市半平太死了，那麼任命誰來主持土佐的政務呢？山內容堂看準了一個人，乃是吉田東洋的弟子，名叫後藤象二郎。此人有才能，有名望，精通蘭學和航海術，最重要是主張公武合體，一點也不激進，大有東洋昔日的風采。於是容堂就把後藤象二郎推薦給藩主山內豐範，山內豐範哪敢違逆“老公”的意思，立刻任命象二郎做“大監察”，委以藩政。
然而讓山內容堂份外滿意的後藤象二郎當權沒多久，風向突然又轉了，長州在四境戰爭裏把幕府和諸藩聯軍打得抱頭鼠躥，尊攘之風如同狂飆一般再度掃蕩整個日本，倒幕的呼聲也甚囂塵上。山內容堂這個窩火呀，一方麵是為幕府犯愁，另方麵也擔心自己的土佐——長州距離土佐那麼近，要是發兵倒幕，我土佐該怎麼辦？響應他們吧，難免幕府垮台，生靈塗炭；反對他們吧，長州軍殺過來可怎麼抵擋？
他叫來後藤象二郎商議：“有何兩全齊美的妙策？”
後藤象二郎終究是一時的雄傑，靈光一閃，被他想出一個好主意來，於是向容堂提出：“本家有個脫藩浪人，名叫阪本龍馬，您是否聽說過呢？”
山內容堂一拍大腿：“妙計！你趕緊去把龍馬給我領來吧。”
阪本龍馬雖然也曾經加入過“土佐勤王黨”，但很早就退出了，說明他跟武市半平太不是一路人。最重要的是，龍馬現在和長州藩關係很好，若能說動他居中調解，就不怕長州起兵攻打土佐了。況且——
“聽說龍馬最近搞的那個什麼‘龜山社中’很紅火呀，路子野、財源廣，把他拉回來，不也就等於把那麼大一個商社歸了我土佐嗎？”山內容堂是越想越樂。
於是經過後藤象二郎的勸說，阪本龍馬答應恢複武士身份，回歸土佐藩。可是才商量定，龜山社中就出了件大事兒——一艘載運武器的商船被紀伊藩的軍艦給打沉了——龍馬和象二郎為了要求紀伊藩賠償，幾乎磨破嘴皮、跑斷了腿，好不容易事情圓滿解決了，這才一起乘船去覲見“老公”山內容堂。
這時候山內容堂正在京都開四侯會議，龍馬和象二郎兩人是從龜山社中的根據地長崎出發，乘坐土佐的藩船夕顏丸前往拜見。一路上談論時局，頗為投契。
怎麼會投契呢？龍馬不是倒幕派薩摩、長州的同路人，而象二郎是主張公武合體的麼？原來阪本龍馬這人不但見識超群，口才也很好，一番侃侃而談，倒把後藤象二郎給說服了。可是象二郎還有點憂慮：“照先生所言，公武合體是不現實的，全日本必須聚集在朝廷這一麵大旗下，才能改革政治，謀求富強。那麼，應該怎麼說服幕府交出權柄來呢？難道真要發兵倒幕？一旦戰爭爆發，兵連禍結，日本怕會淪為萬劫不複之地呀！”
龍馬微笑著點點頭：“我也不希望看到戰端再起。就目前的局勢來看，幕府威信已經降到了穀底，又新近被長州打敗，正好趁這個機會，逼其主動交還政權，這就叫做——‘大政奉還’！”
緩兵與奪權
阪本龍馬所說的“大政奉還”，就是逼迫江戶幕府把統治全日本的權力交還給天皇朝廷，自我降格為一鎮諸侯——當然，應該是最強大也最有發言權的諸侯。這本是薩摩藩的國策，在薩長同盟之時有正式寫入文書的。那時候薩摩藩還沒有武力倒幕的打算，隻是想著威逼幕府就範而已。
而在龍馬看來，如果能夠不打仗，不流血，光靠嚇的就讓幕府交還政權給朝廷，那是最穩妥、最和平的方法。他把這方法說給後藤象二郎聽，象二郎也不禁連連點頭，說：“很好，可行。”聯想到時局走向，兩人認定“大政奉還”的成功也就這幾年的事情了——幕府都爛成那樣了，還有重新振作的可能嗎？
他們越談越是高興，商量著一旦歸政朝廷，全日本凝聚一體，應當怎麼搞改革呢？將來嶄新的日本，會是一個怎麼樣的國家呢？
阪本龍馬提了幾條建議，後藤象二郎做點補充，據說，最終完成了8條規劃：
一，天下大政奉還朝廷，政令宜出於朝廷。
二，設上下議政局，設置議員參讚議事，萬機宜決於公議。
三，將有材之公卿、諸侯及天下之人材備為顧問，賜以官爵，宜除以往有名無實之官。
四，與外國交際，廣采公議，新立至當之規約。
五，折衷古來之律令，新撰永恒之大典。
六，宜擴張海軍。
七，設置親兵，守衛帝都。
八，金銀貨物宜與外國設定平均之法。
這就是著名的《船中八策》。到了京都以後，龍馬和後藤象二郎就向山內容堂詳細闡明了“大政奉還”的要旨，得到容堂的首肯（雖然保護不了幕府，但起碼保護了德川家嘛），並且通過容堂，把《船中八策》遞交給幕府將軍德川慶喜。此後不久，阪本龍馬還在八策的基礎上，擬定了《新政府綱領八策》，主要內容也不外乎那幾條：製定憲法、議會政治、修改不平等條約、增強海軍，等等。
明治維新以後，日本新政府的組織綱領就是在這兩份“八策”基礎上完成的，由此也可見阪本龍馬的思想是多麼傑出，見識是多麼超凡了。然而，近年來也有學者指出，龍馬的曆史作用是被人為誇大了，《船中八策》的底本來源於佐久間象山和勝海舟的另一名弟子、上田藩士赤鬆小三郎，而完成《新政府綱領八策》的也不是龍馬，而是後藤象二郎。孰是孰非，暫時還無從確定。
土佐藩的人全力鼓吹“大政奉還”，可是他們沒能看到，天下局勢已經徹底轉向，武力倒幕乃是大勢所趨，就連薩摩都不再抱和平的希望了，阪本龍馬和後藤象二郎那一套，還有誰會理睬呀？結果在朝廷和各路諸侯麵前是連番碰壁。就連土佐藩的軍事總裁阪垣退助也說：
“奉還大政之言雖美，卻全是空話。德川氏從馬上得天下，若不能在馬上將其奪回，就不能打倒數百年來的霸業！”
山內容堂聽了這個氣呀，大罵此乃“暴論”，立刻下令解除了阪垣退助的職務。
當然，阪本龍馬終究不是徹底的空想家，他並不奢望在外部壓力不足夠的情況下，幕府主動乖乖交出政權來。那麼，該怎樣增大對江戶幕府的壓力呢？答案隻有一個，那就是“雄藩聯合”。這一年的六月份，在龍馬和他生死與共的同誌中岡慎太郎的居中聯絡下，薩摩和土佐結成了同盟，此後不久，又把安藝廣島藩也扯了進來，結成薩土藝三藩同盟。
長州、薩摩、土佐，四強藩中的三個，就這麼擰成了一股繩兒。
聽聞此訊的江戶幕府，那當真是風聲鶴唳、膽戰心驚。該怎麼辦才好呢？四境戰爭才剛失敗了不到一年，幕府的軍事實力還沒有恢複，萬一薩、長、土等藩聯合起來，起兵倒幕，能不能頂得住實在很難說。將軍德川慶喜這個犯愁呀，左思右想，一籌莫展，可是突然之間，他看到了桌上放著山內容堂遞交來的《大政奉還建議書》，眼前突然一亮——
“這可是一條絕佳的緩兵之計！”
十月十四日，德川慶喜上奏朝廷，主動請求奉還大政，並且表示願意辭去征夷大將軍的官職——既然還政朝廷，那這個虛名我也不要了。聽到這個消息，山內容堂等主張公武合體的諸侯們是挺高興啦，薩摩和長州卻冷眼相對——
光嘴上說說奉還大政有啥用？德川家仍然控製著全日本四分之一的土地，擁有“旗本八萬騎”，朝廷沒幾畝土地，沒幾個直屬士兵，真要下達德川家不滿意的詔書，你們能承認嗎？能執行嗎？空口白話誰不會說，最終還得靠武力解決問題。
而且這些外樣諸侯們還存了一份私心：我們高舉尊王的大旗多少年，費了多大力氣，流了多少血，死了多少人，到末了德川家還是天下第一諸侯，就算從此朝廷發號施令，諸侯們共商政務，不還是你德川家說話分量重嗎？那我們奮鬥多年，又是為的誰來？
幕府是大施緩兵之計，要保留德川家的主導地位，強藩們則忙著搶班奪權，雙方的矛盾並沒有因為表麵上的“大政奉還”而逐漸消解，相反的，各自秣兵厲馬，戰火仍然一觸即發。
朝廷方麵，主張尊王倒幕的有棲川宮親王父子得勢以後，大赦天下，把從前因為種種政治風波而被罷免甚至流放的公卿全都召回京都，其中就包括咱們前麵提過的三條實美和岩倉具視。這些公卿原本的立場並不堅定，一陣子高舉倒幕大旗，一陣子又轉向公武合體，可是一方麵形勢在轉變，如今倒幕成了主流思潮，另方麵經過多次挫折和反省，他們也逐漸認清了，幕府不倒，朝廷就不可能收回權力，於是堅定了倒幕的決心。在這群公卿們的串聯、努力下，倒幕諸藩以朝廷的名義逐漸加強對京都周邊地區的控製，隨時準備大打一場。
十一月十三日，薩摩藩終於開始行動了，藩主島津忠義率領三千兵馬進入京都，請求朝廷召開會議，下達“王政複古”的大號令。倒幕之戰，正式拉開序幕。