這就是為什麼起步期的城鄉統籌總也離不開政府主導的原因。在現行體製下，唯有政府的土地機構如土地收儲中心，才能在城市一級土地市場上合法供地。因此，建設用地唯有賣給政府才可以再售，也才可能完成土地的資本化。與此相輔相成，政府的土地機構就因此擁有強大的融資能力，可以籌措足額資本收儲土地在先、向市場出讓在後。至於農村建設用地入市這樣的製度創新之舉，除了一般的市場風險，還要外加轉型中的政策與體製方麵的特別風險，更是非政府主導莫屬的事項了。
但是，成都的改革經驗也證明，一旦集體建設用地入市的通道在改革實踐中被“開”，大量非政府機構和自然人也可能被製度變遷的巨大淨收益所吸引，投入到集體建設用地入市的新潮流中來。我們看到，隨著成都城鄉統籌改革的舉措深入人心，特別是成都市於2008年10月設立了全國第一家農村產權交易所，經由土地綜合整治節餘出來的農村建設用地（包括實物地產和建設用地指標），就有了一個發現價格的交易平台，從而為社會各方參與農村的建設和投資提供了一個新的“出口”。這勢必將吸引更多的社會資本以多種方式嚐試進入。
於是我們觀察到，非政府機構，首先是一些地方和中央的國企開始參與城鄉建設用地增減掛鉤的項目。“汶川地震”後，成都市委市政府及時出台的“聯建”政策——鼓勵城市的公司與自然人出資參與災後重建，更開啟了民間中小資本進入農村土地綜合整治的先河，顯著拓寬了釋放農村建設用地經濟潛能的製度通道。
在“還權賦能”的改革取向下，成都的地方金融機構開始探索提供以農村產權為基礎的抵押融資服務。於2008年中先後掛牌的成都銀行與成都農商銀行，就開辦了農戶和農民合作社的產權抵押融資業務。為了確保風險可控，成都市和區縣兩級政府在地方財政預算內設立了專項基金，為農村房屋、建設用地與農地經營權的抵押融資提供擔保。包括災後重建項目在內，上述兩家銀行已受理農村產權抵押貸款數千筆，總額超過了20億元人民幣。
2010年12月，崇州隆興鎮黎壩村楊柳土地承包股份合作社得到成都農商行發放的首筆農地抵押貸款；2012年1月，崇州杞泉鎮群安村“荷風水村”項目的農民建設用地合作社，以產權抵押、社會資本收購節餘建設用地承諾，外加縣政府擔保機構提供擔保，獲得成都銀行的3 600萬貸款；截至2012年5月10日，成都農商行郫縣支行為14個村級資產管理公司項目總計授信融資2.7億元，其中包括對花牌資產管理有限公司為期3年的8 100萬元貸款。
在以上一波接一波的變革所提供的新機會麵前，指路村其實是一位後來者。直到2012年開春，這個村莊才被周遭日益增加的示範村所“激活”。村民們開始思考、討論要不要抓住城鄉統籌的機遇把自己的家鄉建設得更上一層樓。當然，後來者也有後來者的優勢，因為他們可以更從容地比較那些先行先試經驗的利弊得失。他們也很快就看出了名堂：土地綜合整治不但可以建造出一個新農村社區，而且還可能通過節餘建設用地的未來升值，籌措進一步發展的資本。這裏的關鍵無非就是“誰籌資、誰收益”。既然本村有表現不俗的經濟基礎，那就不必靠政府平台和社會資本了——村民們順理成章地選擇了“五自”模式。2012年春節期間，指路村80％的農戶共同締約，以參建各戶每人預交1萬元作為定金，開始村莊重建。村支書陪我們走訪農戶的路上，講到當時的情景依然感慨不已：“總共1 250萬元，從早到晚在村委會排著隊交！”“我這個當支書的，哪裏值那麼多錢，還不是大家相信這個事可以幹得成！”
今天的指路村還沒有什麼參觀價值。比起遍布全成都市已建成的1 613個農村新社區，特別是比起沿11條“世界現代田園城市示範線”展開、覆蓋125個鄉鎮的100個堪稱美輪美奐的統籌城鄉發展綜合示範點，指路村除了剛剛按約定方案拆出來的一片新建地基，還沒有可看之處。不過，從抽象的製度安排著眼，我們在這裏明明白白看到了成都試驗區5年來的全部成果：“三個集中”空間配置方略的執行；“全域規劃”與“規劃師下鄉”；城鄉建設用地增減掛鉤；走向城鄉均等化的公共財政；村級公共服務的加強與治理結構的更新；覆蓋全部村莊和農民土地房屋的“確實權、頒鐵證”；抵押融資範圍的漸進擴大；參與土地綜合整治的主體與可操作方案的多樣性；以及積極的農村社會管理與文化建設。離開所有這一切，指路村的村民斷然算不過來賬，也絕不可能形成從自我籌資起步，最後要覆蓋476戶人家、節餘392畝建設用地的可行的村莊建設方案。
指路村最耀眼的特征是“農戶自主”。在我們研究小組內部的分類中，指路村被列為成都城鄉統籌改革試驗的“最新一代產品”，代表著迄今為止農民自主參與城鄉統籌的最高水平。類似的案例還有我們實地詳細調查過的崇州榿泉鎮群安村5~6組、都江堰天馬鎮金陵二組、郫縣古城鎮花牌村以及都江堰、大邑等地數百例農戶層麵的災後聯建。他們的共同點是農民對如何把稀缺的建設用地投入城鄉統籌的進程，在選定交易對象、交易形式、成交場所、價格決定和合約執行等方麵，都發揮了越來越全麵的產權主體的積極作用。
比照5年前我們看過的那批早期的土地整治項目，那時的農民自主，還僅表現為給定政府的補償價格，農戶就“是否願意搬入示範新區、是否接受給定的補償辦法以及如何選擇自己中意的新居戶型”做出決定。這說明農戶的自主權利是逐步發育起來的，這也顯示出成都城鄉統籌綜合改革不斷深化的軌跡。