20世紀90年代以來，我國城市化加速，農業勞動力和農村居民人數大量減少，物質資本和人力資本向城市聚積和集中，釋放出經濟要素流動和重組的巨大力量。由於經濟資源大量轉入附加價值更高的生產領域，也由於城市的興起顯著節約市場交易費用，城市化加速勢必帶動經濟高速增長。
城市化的一個含義是重新配置空間資源。大量選擇性決策需要反映土地相對稀缺性的準確信息，才能以較低的成本提升資源積聚的密度。因此，一個管理良好的土地市場是必要的。但是，形成於計劃經濟時代的我國土地製度，基調是用行政手段來配置土地。不難理解，為什麼我國的國家工業化會出現罕見的“工業化超前，城市化滯後”現象。這已經嚴重影響國民經濟和社會的整體發展。
改革開放已經部分改變了我國土地製度。最重要的變化，一是集體土地普遍地由農戶長期承包經營，農業用途範圍內的土地使用權、收益權和轉讓權，合法地界定為農戶權利，二是政府通過土地批租製度將國有土地的使用權長期出售給公司和私人，大體形成了一個批租使用權的土地市場。但是，迄今為止，土地由農業用途轉為非農業用途，仍然由政府用行政審批手段控製，仍然要通過征地途徑，把農民的集體所有製強製改為國有製。近年圍繞征地的社會矛盾與衝突的普遍加劇，表明征地製度嚴重不適應市場經濟和城市化加速的要求。
正當征地製度醞釀重大改革的關口，國民經濟在宏觀層麵上出現了一些新的情況。主要是，貨幣過多，固定投資增長過猛，部分投資品的價格指數上升過快，以及在部分行業發生了所謂低水平重複建設。與此相關聯，轉為非農建設用途的農地麵積巨大、增長迅猛，違背現行土地法規、越權審批土地轉用的現象普遍發生。為了理解土地製度、城市化與宏觀經濟穩定的關係，受有關方麵的委托，北京大學中國經濟研究中心組成專門課題組對上述問題進行專題調查研究，並在解釋經濟現象的基礎上，就當前和長期土地製度的改革提出政策建議。
“供地融資”的經濟含義
調查發現，在現行土地製度下，建設用地的供給是社會總投資形成的重要條件。一般而言，建設用地的增加，直接增加了機構和個人的自有資本金，從而增加了投資的本金。然後，經過土地的評估和抵押，又擴大了這些機構和個人的信用，把更多的銀行信貸動員為社會總投資。反過來，建設用地供給的減少同樣對信用規模產生緊縮性影響。我們把這個經濟流程稱為“供地融資”。為了理解其中包含的經濟邏輯，我們有必要沿著“農地——建設用地征用——政府向機構和私人轉讓土地使用權——土地評估——抵押和信貸——投資形成”的流程，作一番簡略的考查。
按照現行土地管理法，農地在我國轉變為非農建設用地必經的製度環節是“行政審批”。雖然政府行使該項審批權的主要根據應該是土地規劃，但在城市化長期滯後又突然加速的背景下，要製定一個有預見力的土地規劃並不是一件易事。何況負責製定土地規劃的各級政府，本身就有經濟動機突破既有規劃。因此，“按規劃批地”並不意味實際供地規模由土地規劃來調節和控製。實際上，土地規劃本身常常是被調節的對象。包括政府在內的用地機構和個人，通常按照各自的預期來影響規劃用地的規模。
“征地”成為供地融資中的關鍵一環。現行法律規定，政府按被征農地原用途的收益來決定補償，加上實施征地的執行成本，就構成了征地總成本。政府預期的征地收益則包括：（1）劃撥和出讓國有土地使用權的直接收益；（2）招商引資帶來的稅收和就業增長。另外，政府官員從征地、出讓和招商引資中可能得到的利益，也對“政府行為”發生某種影響。依照經濟規律，隻要預期的征地總收益大於征地總成本，政府總有擴大征地規模的動因，並不斷轉化為擴大征地規模的行動。
政府征得的土地，通過劃撥、協議和出讓等途徑向用地的機構和個人供地。一般而言，劃撥和協議提供的隻是國有土地的使用權；用地機構和個人必須依法辦理國有土地出讓的法律手續，交納有關規費，取得國有土地使用權證才能得到可以使用並在市場上再轉讓的權利。問題是，在政府及其關聯公司本身就是用地戶的情況下，法律的執行可以變通，例如先交納小部分規費先辦土地使用權證，待土地投入市場運作獲得經營性收益之後，再補辦全部手續。這種被稱為“空轉”的土地開發模式，成功啟動了許多基礎設施項目。如果預期的需求根本子無虛有，“空轉”則帶來大量農地征而不用的浪費和閑置。
合法的國有土地使用權是一項重要的資產。如同其他資產一樣，土地使用權的當前市場價值由該項權利未來收益流的貼現決定。一般而言，城市化加速通常導致形成土地升值的預期，因此土地權利通常就構成正的自有資本。最重要的是，國有土地權利能夠通過評估，作為獲得銀行信貸的抵押。
從有限調查詢問得到的回應，經評估的土地價值至少高於其實際得地成本的30%~50%。對於銀行和金融機構而言，可接受的抵押大體是土地評估值的70%。這就是說，得到土地的主體可按得地成本的數量獲得抵押貸款。至於“空轉”項目，抵押貸款還具有很強信用杠杆。“空轉”的程度越高，金融杠杆的程度也越高。這當然並不意味銀行信貸的唯一根據就是土地抵押，我們僅可以說，土地評估抵押在動員銀行信用方麵發揮著重要的作用。
根據目前得到的數據，“供地融資”在地區之間以及同一地區的不同年度之間的變化都很大。例如，長沙市1999年國有土地出讓比上年下跌78%，而2001年又比上年增加455%！更重要的是，當供地數量大起大落的時候，它很有規則地影響企業資本金的變動，進而影響銀行貸款量的變動。仍以長沙為例，當年土地出讓增長率的急速下降，往往會引起次年貸款增長率的急速下降；反過來，在土地出讓增長率迅猛增加的次年，貸款餘額的增長率也猛增。這表明，“供地融資”對宏觀經濟的影響非常值得關注。
集中審批權，還是培育轉讓權？
在一個管理良好的土地市場裏，任何機構和私人欲購買土地，都不得不花費受到市場供求形勢決定的代價。因此，土地成交的數量受到各類主體收入的約束，並受其他投資和消費需求量的平衡。在征地按市價補償的情況下，政府也必須在財力和信用的限度內決定征地的數量。簡言之，土地供求受製於市場條件，誰也沒有辦法“自由地創造”可供土地。
但在中國現行土地製度下，政府供地卻類似貨幣發行。第一，相對於可出售建設用地的巨大市值，政府征地的直接成本很小，與發行“低成本、高麵值”貨幣的原理非常相仿。第二，“土幣”本身具有財富儲存功能，在高通貨膨脹預期下，“土幣”的財富存儲功能甚至還優於法定貨幣。第三，“土幣”可抵押借貸，從而把銀行存款動員為投資。隻是，“土幣”作為交易媒介十分笨拙，除非迫不得已，人們一般不接受交易費用如此高昂的媒介工具。
我們可以說，在我國並行於貨幣發行權的，還有獨具特色的政府供地權。雖然人們還不習慣將政府供地與發行貨幣並列考察，但是在實際經驗方麵，城市化加速推動的經濟增長早就顯示出“土幣”的威力。我們觀察到的基本格局如下：經濟擴張時期，中央政府在實施積極的財政政策與鬆動銀根的同時，實際上還大幅度鬆動了“土根”——也就是顯著擴大征地規模，並對地方政府在競爭壓力下增發“土幣”的傾向眼開眼閉；經濟緊縮時期，中央政府在收緊銀根的同時，還運用“凍結批地”、“集中土地審批權”等辦法，實際緊縮全國供地總規模。在這一點上，本輪宏觀經濟調控也不例外。中央政府明令全麵清理土地項目，並宣布全國暫時凍結批地半年。國土部領導提出“土地供應政策要像金融貨幣政策那樣，成為國家最重要的宏觀調控手段”[108]
在現存製度下，城市化加速對於土地的需求，隻能靠政府供地來解決。因此，政府對供地規模的控製，不能不極大地影響經濟變動。以上一輪的經驗為例，當真實利率在1997年開始急速上升、通貨緊縮的征兆開始變得顯著的時候，國務院宣布自1997年開始在全國範圍凍結供地一年。研究表明，真實利率的變化對企業資本金發生反向的影響（宋國青，2003）。由此，供地凍結使飽受真實利率上升打擊的企業雪上加霜。這就是說，銀根與“土根”的雙緊，對1998~2000年間通貨緊縮的加劇做出了貢獻。有意思的是，像許多行政禁令在不了了之中收場一樣，1997年的供地凍結令也是在沒有明確宣布的情況下悄然解凍。1999年1月，我國新土地管理法開始實施，也就構成了政府恢複供地的“拐點”。從那時開始5年之間，全國累計供地78萬公頃，並使2002年底全國建設用地的存量比1998年底增加了15%。考慮到期間違規供地大量發生，實際的土地轉用規模應當還要巨大。按照“供地融資”的邏輯，政府供地的增加勢必帶動“企業資本金增加——銀行信貸增加——投資總規模增加”的連鎖反應。2001~2004年間，中國經濟突然從緊縮轉為所謂“過熱”，主導因素是貨幣供給，輔助因素就是政府供地。
這說明，政府供地對宏觀經濟有著顯著的影響。因此，人們自然容易設想，政府可不可以通過供地總量的控製來主動調控宏觀經濟波動。但是在經驗上，以行政審批權為核心的土地控製是一件笨拙的調控工具，難以擔當平穩經濟運行的重任。這主要是因為：第一，土地作為實物資產，質量分布高度不均勻，而控製貨幣供應數量要以均勻的質量為前提。第二，全世界沒有調控供地數量反經濟周期的實際經驗，究竟根據什麼指標來先導性地決定供地數量，既沒有可借鑒的操作經驗，也沒有學理邏輯可以擔任向導。第三，供地審批需要消化巨量的決策信息。審批權越集中，信息負擔就越沉重。第四，監管供地審批的成本，遠比監管發鈔活動來得高昂。概括起來，供地控製不可能是一個合適的宏觀調控變量。由於信息不足、決策滯後和行為歪曲，行政控製供地很可能給宏觀經濟添亂。