從長期看，土地製度的改革和建設更不應該把短期調控作為目標。土地製度要解決的問題，是為推進城市化奠定有效配置空間資源的可靠基礎，同時解決好人民之間、人民與政府之間以及政府之間圍繞土地資源配置和再配置的利益分配和平衡。為此，必須在清楚界定土地轉讓權的基礎上培育完善的土地市場。我們必須明確，計劃時代形成的土地製度早已經不適應我國國民經濟增長的需要。我國征地製度必須加以全盤改革，我們認為“貨幣歸貨幣，土地歸商品”才是正確的方向。
土地製度的根本性改革不一定意味著大動幹戈。改革可以在已有的體製變化的基礎上逐步進行。事實上，我國農村土地承包製改革和城市土地出讓製改革，已經奠定了土地轉讓權的基礎。目前還沒有解決的，發生在上述兩個轉讓之間，即農用土地轉為城市建設用地這一關鍵環節。問題的症結，正在於現存體製仍然把政府強製征地視為農地轉用的唯一合法途徑。所謂土地製度方麵的根本改革，其實就集中在改革征地製度、確立“農地轉用”的市場轉讓權（周其仁，2004）。形勢很清楚，集中完成這一點的變革，我國土地資源的轉讓權就得以確立，並為發育完善的土地市場奠定了基礎。
可取的地方經驗
中國改革的一條重要經驗，就是要通過總結地方性的自發改革，加以適當的提煉和總結，作為製定全國性的政策和製度的重要根據。作為一個大國，各級地方政府處在經濟發展、製度運行和政策執行的第一線，直接麵對千變萬化的發展機會和現實約束。由於經濟社會條件的高度不平衡，也由於各地經曆過的改革發展路徑的不一致，地方經驗向來具有高度多樣化的特征。例如包產到戶改革就是率先從局部地區“暗中”發生，逐步形成全國性的農戶土地承包經營體製，使農民取得了土地的長期使用權、收益權和農業用途內的轉讓權。城市國有土地的市場轉讓，也率先發生於深圳和上海，然後再推行到全國。現在我們考慮進一步改革土地製度，也離不開對地方的改革經驗的觀察、學習和總結。忽視地方的探索性實驗，在認識論上是錯誤的。
由政府壟斷建設用地的一級市場，就是唯有征地才是農地轉為非農用地的合法途徑。但是，征地引發的多重矛盾和衝突，也迫使一些地方率先進行了一些變革。例如，一些地方的農民集體土地所有權早已通過各種形式直接進入建設用地的一級市場。這種打破現行征地體製、使農民的土地轉讓權從農地擴大到非農用地領域的做法，在有些地方已發展到一定規模，形成比較完整的套路。
例如，廣東南海市較早探索集體建設用地的流轉，並形成了“南海模式”。1992年，南海市開始試行土地股份製，即以行政村或村民小組為單位，將集體財產及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織，然後由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，由本村農民分享土地非農化的增值收益。這樣，集體土地不經過征地就直接轉為建設用地。相對於國有土地，外來企業租用集體土地的手續簡捷，且集體建設用地出租年期有長有短，適應不同的用地需求。到2002年，南海全市工業用地共15萬畝, 其中保持集體所有的達7.3萬畝。這種手續簡捷、價格低廉且租期較有彈性的供地方式引來了大量企業在南海落戶生根，促進了南海的工業化和城市化。
江蘇昆山的做法略有不同。那裏的村集體先通過複墾方式獲得一些非農建設用地的“額度”，然後向本村農戶“招標”，由農戶或由農民成立的合作經濟組織（“投資合作社”或“富民合作社”）聯合投資修建標準廠房、商鋪或打工宿舍樓，向外來工商公司出租。據當地統計，1998~2003年間，昆山新增建設用地8.25萬畝，其中新增集體建設用地約2萬畝。一般做法，是村裏以50年為期將土地有償出讓給農戶，並允許農民進行非農建設和轉讓。與南海模式一樣，這種做法也增加了企業用地的選擇性，從而適應工業化、城市化過程中多種多樣的市場要求。在某些情況下，用地企業的投資成本可以下降，而更重要的是減少了市場性合約的交易費用，使合約易於執行。不同之處在於，昆山模式下的非農用途的土地轉讓權不再完全歸集體，而主要是通過集體與農戶的合約直接界定給農戶或農民的合作組織。
在我們調查的位於昆山市開發區的群益村，同時存在著農民的民營公司與農民股份合作社租用集體土地進行非農建設這兩種方式，農民既可以選擇加入合作社按股權分紅，也可以選擇自己租地修建廠房然後出租。我們了解到，群益村的農民合作社85%的收益都分配給農民，這在南海似乎極為少見。昆山的做法使得農戶可以得到較多的土地增值收益，同時更充分地利用了農民中的企業家資源。
在外來投資不足的中部地區，農民集體和農戶的建設用地轉讓權也還是找得到合適的通道。以長沙市的鹹嘉新村為例，鹹嘉新村原有土地3 100畝，近年來隨著城市擴建，已逐漸由市郊變為城區街道，全村被征用土地2 920畝。為解決征地拆遷中的種種矛盾，區政府創造了“留地開發安置”模式，就是政府在征地的同時，留給村裏安置用地670畝，其中200畝集體土地用來建樓房安置失地農民，失地農民可用低價來買這些住房，實際上有許多農民再以市價將這些住房出租或出讓出去。其餘470畝安置用地則轉成國有土地，由村集體進行房地產開發與流轉，集體再將開發所得以紅利形式分給農民。此外，村裏沿街建了許多商鋪，農民可以去租用，農民的租價約為市場租價的三分之一。這樣，通過安置用地的辦法，村集體擁有了部分原農地在非農用途上的轉讓權，農民通過低價買房市價出租、低價租商鋪及集體分紅等方式，分享到了農地轉非帶來的增值收益。
事實上，在上海市郊、浙江寧波以及安徽的集體建設用地流轉試點鎮，我們都看到相類似的經驗。各地“隻做不說”的事情，遠遠超過公開報告的規模，這說明“集體和農戶非農建設用地流轉權”是一項廣受歡迎的產權製度安排。各地集體建設用地流轉方式的共同性在於，破除政府對土地一級市場的壟斷，大大降低建設用地市場利用的交易費用、增加了集體和農民合理分享工業化、城市化帶來的土地增值機會，同時改善了資源配置與收入分配。這類實踐也減輕了政府以強製征地來滿足工業化、城市化的負荷，使政府有可能把工作重心轉向城市規劃和市場秩序的維持，並減少官員個人的尋租空間。從經濟效率的角度看，分權供地模式比集中供地模式能夠更靈敏地吸收各類相關信息，因此分權供地模式下形成的地價，更準確地反映土地的相對稀缺程度，為有效配置經濟資源提供基礎。
發展土地的市場轉讓權，還遇到的另一個問題，就是地區之間不同土地用途的收益率的高度不平衡。按照經濟原則，如果在城市建設用地邊際生產率較高的地方，擴大土地供應，就可以增加資源配置的總效率。但在目前我國的土地用途管製條件下，各地的建設用地指標、耕地占補指標以及耕地保有率的確定，卻從來不服從經濟原則。行政等級的高低、政治平衡考慮、地方相對的談判力和影響力等非經濟因素，對各類土地指標的分配發生重要影響。因此，在土地資源利用的經濟原則與非經濟原則之間存在一個製度性矛盾。
調查發現，各地在實踐中發展起來的“指標交易”，為緩解這個矛盾提供了地方性解決方案。例如，蘇南工業用地的邊際生產率大大高於蘇北地區，因此蘇南就出一個價來購買蘇北地區補占耕地的指標。類似的，浙東與浙西的土地指標交易，長沙市與郊縣及省內“發展中地區”的交易。浙江義烏市隻是一個縣級市，卻又是一個小商品交易的“國際大都會”，商用土地的邊際生產率高得驚人，而商用土地供給不足已經構成嚴重的製約。形勢逼迫之下，義烏市最近提出能不能向甘肅或寧夏購買建設用地指標，並表示在付出有吸引力價格之外，還考慮增加“定點就業機會”。在經濟邏輯上，土地指標交易總可以在收益率不同的地區之間發現一個對雙方都有利，從而增加社會總經濟效率的成交價位。在經驗上，計劃指標交易——例如外彙額度交易——曾經是我國市場經濟形成的一個重要途徑。可惜現行土地製度沒有給這類指標交易提供合法性，對“違規”的恐懼抑製了土地指標交易的潛在規模，也妨礙發展出更成熟的交易形式。
本次調查中，恰逢“銀根”、“土根”雙緊的特殊時期。所到之處，不斷聽到“投資項目等地”的呼聲，讓我們領略在城市化推動的經濟高速增長背景下，實行緊縮政策不得不付出的高昂代價。我們也觀察到，既有城市和工業用地存量沒有得到充分有效利用，閑置半閑置的狀況在許多地方多有所在。這涉及我國經濟運行多年來的一個頑固病症，那就是所謂“重增量、輕存量”。其實在一個轉讓權沒有得到清楚界定的體製裏，正因為存量資源轉用的交易費用高得怕人，才迫使經濟活動主體不得不更熱衷於做增量文章。因此市場需求一旦形成，我國投資的增加總是來勢凶猛。問題是，有什麼招數可以顯著降低利用存量資源的代價，從而刺激存量利用的水平和規模呢？