農民對此的消極反應方式是留在集體勞動內怠工，積極方式則是擴大家庭經營。文貫中的數據顯示，20世紀60年代中後期，作為“文化大革命”在農村地區大批資本主義的一個必然結果，是農業總要素生產率連續下降，在1972年達到曆史最低點。[66]經過1972~1973年的短暫回升（批判了極“左”政策），1974~1977年間的農業總要素生產率又在批資產階級法權的政策取向下一路下降，1977年的指數為74.2%，比1961年還低。（文貫中，1989）。也就是在這一年，在一些極度貧困而又麵臨嚴重自然災害的地區，農民不再滿足把從集體生產活動中“剩餘的”資源投入家庭副業，因為這樣做仍不足以保證溫飽；他們要以家庭經營的方式占有全部土地資源，但以承包產量作為交換。這就是又一波包產到戶的由來。[67]
有了20世紀60年代的經驗，包產到戶已經不能算製度創新，而是製度擴散和推廣。但是，當安徽鳳陽縣農民把包產到戶進一步變成包幹到戶時[68]，農民家庭對產量的承包發展成對地產經營的承包。[69]農民提出“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”新製度安排，即把全部可支配的土地資源首先投入家庭生產，然後由農戶在保證至少不損害國家和集體既得利益的前提下，增產歸己。農民在底層的樸素創造，表明要節約製度的運行費用，就不能回避產權安排的形式。重要的是，安徽、四川、貴州、內蒙古和廣西等地的包產到戶和包幹到戶，發生於1977~1978年間[70]，也就是在著名的中共十一屆三中全會之前。如我們將要看到的，正是底層把上層的政策調整拉向改革。
包產或包幹到戶無非是家庭自留地經濟的一種擴大。但是，前者在一個關鍵點上不同於後者，這就是它至少要在一個生產隊的範圍裏做出公共選擇，如平衡不同意見，促成包地協議的達成，製定並保障新的遊戲規則，以及共同保守秘密等。生產隊長們在供給這些製度創新過程中必不可少的公共貨物方麵具有比較優勢。[71]因此落後地區成為70年代農村改革的發源地，除了農民窮則思變以外，集體工副業太弱或完全沒有，把生產隊長們逼成包產到戶的帶頭人，也是一個不可忽視的條件。
（三）土地私有化的困難
經過幾十年農業社會主義的改造，成年的中國農民仍然保留著擁有家庭私有土地的夢想。[72]在集體經濟不足以讓農民溫飽的地方，私有土地的夢想理所當然就更加強烈。隻要自上而下的模式控製一放鬆，重新私有化的要求就會首先從底層提出。事實上，當包產到戶還在秘密進行時，一部分農民就提出過他們的土地再私有化方案——“土地和山林回老家”，也就是恢複土改後地產的分配格局。[73]這些農民事實上把土改運動分配的地權，作為再分配地權的唯一合法依據了。
上述私有化遇到的第一個對手，並不是保守派官員（因為此時上層的任何一派都還不知道村子裏發生了什麼），而是村莊裏的另一組農民。土改畢竟是30年前的事情。從土改到包產到戶，中國農村增加了3億人口和約1億個家庭。這批更年輕也更有生產力和爭奪資源實力的人口和勞動力，難道可能被掃地出門嗎？在村莊一級，即使沒有政治和意識形態的壓力，激進的私有化主張也行不通。
修訂後的辦法也許是由全部現時人口平分土地。但這個修正案遇到的麻煩是要不要承認勞動力和非勞動力在分配土地時的不同權利。如果承認，也就是勞動力代表著一個比非勞動力人口更大的分配權數，緊接著的麻煩是農民家庭的勞動力人口比率變動以後，要不要重新分配土地。如果重新再分，等於沒有私有化，或落得一個“年年私有化”的體製；拒絕重分，新的私產製如何頂得住各個家庭勞動力人口比率變化帶來的壓力。
現在我們退回去，對全體人口一視同仁，一次性分完所有土地並頒發土地所有權證，然後允許農民家庭之間自由買賣租佃。這個方案的簡潔性沒有問題，但從哪一天起開始這場偉大革命呢？你定在任何一天，第二天將要生孩子的農民家庭都會反對。你可以說多數壓倒少數，但在這類問題上少數永遠比多數更強大。[74]你說民主投票程序決定，那麼一定還有下一次。你說實行隊長或總統的權威主義，那麼吃了虧的農民要推翻的就是這位生產隊長或總統，隻要這樣比買地便宜。講來講去要害有兩點：第一，不同的農民家庭處在其不同的家庭生命周期，有不同的勞動力人口比率，因此對於土地分配有不同的變化著的要求。[75]第二，把人口作為分配土地權利的依據，無論如何得不到穩定的產權邊界。前麵一點決定了土地私有化的程序困境，後一點則造成實質麻煩。早期改革時許多村莊都為上述公共選擇的困難度過了許多不眠之夜。新的合約不但不能脫離連續的生產，而且必須在耕種之前簽訂。
包產到戶而不是一步到位的土地私有化成為普遍的潮流，在村莊一級就有其深刻的理由。像我們後來看到的，無論土地承包權發展得多麼接近私產和準私產，它總還保留著村莊社區作為最終所有者對付變動的人口對土地分配壓力的某些手段。包產到戶的安排承認承包上繳之餘的私有權，這就開辟了不受人口平分傳統糾纏的農民形成私產的途徑。這是後話，眼下的當務之急是完成包產製的合法化。
（四）分權決策
不可否認，20世紀70年代末國家上層政治結構準備實行的農村經濟政策調整，與農村社會基層已經發生的包產到戶變革之間，有著不小的距離。文獻表明，1978年底新製定的農村政策的基調是“休養生息”和加強基層自主權。前一方麵的內容，包括提高國家的農副產品收購價格、減少國家統派購數量和擴大進口農產品；後一方麵，則是再次強調生產隊的自主權。這兩個方麵，都沒有要在農村啟動體製改革特別是產權改革的意思。[76]
休養生息政策執行的結果，使國家獲取農業剩餘的水平下降到大體與傳統的農業稅相當。[77]但國家優惠農村的結果導致1979年的國家費用指數猛增到一個曆史最高點（見圖1），並帶來持續的財政赤字。[78]
生產隊自主權引發的問題更加複雜。第一個麻煩是，生產隊的經營活動在多大程度上可以被允許擺脫國家計劃的控製；第二個，生產隊是否有權改變自己的產權形式。這一個簡單口號，幾乎挑破所謂集體所有製的全部虛幻。安徽小崗生產隊的包幹到戶，就是生產隊的一致決定。但是，它合法嗎？
沒有人可以直截了當地回答本問題，因為從來沒有一部法律記錄生產隊的權利和調整權利的程序。在習慣上，雖然比較製度學家發現中國的計劃程度遠低於蘇聯，但在經濟組織和產權形式方麵，中國的中央集權程度相當高。特別是農村所有製問題，向來隻能由中央和中央主席定奪。[79]而按照1978年底黨的最新決議，如上文所引，包產到戶仍在明確被禁之列。由當時的中央來統一完成對包產到戶的合法化，是不可能的。
產權安排是通過預期來影響人們的經濟行為的（德姆塞茨，1988，104），因此它從一開始就有合法化的要求。如果一種產權安排本身是非法的，或者人們預期它隨時可能被取締，那麼這種產權使當事人的行為機會主義化，就不足為奇了。困境在於，不合法的產權創新可能導致掠奪資源的後果，而掠奪資源的“產權”安排更不可能被合法承認。這是社會主義產權改革的真正難點所在。[80]無論農民還是社區精英的個人理性，都不足以完全解決這個難題。
中國農村改革的主要經驗是分省決策，也就是各個行政省可以用省的政治資源，經過省的政治程序分別決定是否合法承認包產到戶。分省決策的合法依據是中共十一屆三中全會決議中強調的地方積極性和實踐檢驗真理標準的新思想原則，另外，省領導人的資曆以及他與中央領導集團的關係對省級決策的強度有重大影響。眾所周知，首先是安徽、四川、貴州和內蒙古這樣一些貧窮的農業大省，為農民地下半地下的包產到戶提供了政治保護和給予合法承認。[81]這並不是偶然的。在中國，自然災害的分布是不均勻的，農村人口的比例和經濟發展水平各省之間也大不相同。因此，每個省麵臨完全不同的饑荒概率、救災壓力和相應的政治風險和責任。發達省份也許不值得在包產到戶問題上為天下之先，但落後省份卻發現這正可以解燃眉之急；正如落後省份不會在一開始就熱衷於為社隊企業請命，而發達省份卻早就樂此不疲。簡言之，各個省份麵對基層自發的產權創新有著不同的約束結構，因此他們可能提供不同的政治保護。
分權決策使新產權安排完成了局部合法化。對中國農民來說，縣政府——更不要說省政府了——當然就代表著國家。這就顯著增加了農民對他們發明的新產權合約能夠被執行的信心，從而降低了產權製度變遷的風險，增加了局部成功的示範效應和地區之間體製改革競爭的可能性。[82]經驗表明，分權決策是中國這樣一個大國產權製度變遷中不可缺少的關鍵環節。[83]
（五）地方合成的中央政策
局部合法化還不等同於全局合法化，這個差別包含著一定的風險。[84]因此包產到戶初見成效之後，率先改革的省份要求包產到戶的全局合法化。在這一點上，地方政治利益與新的產權安排高度一致。1980年中央召開各省區第一書記會議，重新討論包產到戶，此時距上一個禁止包產到戶的中央全會還不到一年。
西方研究中國決策過程的政治學家注意到，有各地領導人參加的中央工作會議意義重大（李侃如和奧克森伯格1988，29，152），但是以往多數這類會議並不改變決策的自上而下的性質。[85]1980年的這次會議帶來一個新的特點，即各地都力爭把本地的經驗寫進中央政策，即力爭自己的模式的全局合法化。由於當時各地經驗的差距甚大，地方立場各異，以致很難達成一致意見。[86]最後，會議通過的政策文件允許生產隊實行多種責任製安排，其中包括包產到戶。[87]這等於修改了中央的原來立場，完成了包產到戶在全國範圍的合法化。
1980年決策模式最重要的貢獻與其說是其內容，還不如說是其程序。不同的地方利益和主張，可以在中央決策過程裏討價還價，最後合成一個新的中央政策。圍繞產權創新的中央政府與農民兩極之間做交易的模式，發展為“農民——社區——地方——中央”多極之間的談判、溝通和“交易”。我們不必過高估計這一決策模式的製度化程度。但從長期角度來看，這裏包括了重建國家與社會關係的要素。[88]
（六）分步漸進的交易
農民緊接著要求新政策的長期化，因為他們擔心這次農村政策調整很可能仍舊如同20世紀60年代初期一樣，僅僅隻是一個短期的“權宜之計”。[89]農民和社區精英一方麵對國家的農產品提價和允許包產到戶政策做出增產的反應，另一方麵交替使用叫喊和退出兩種策略，迫使國家的改革政策長期化。這裏一個關鍵的事實是1978~1982年期間全國化肥施用量年平均遞增14.4%（ZTN，1993，349），似乎可以證實當時許多記者、地方官員、農學家和政策調查人員關於農民怕政策變而從事“掠奪地方經營”的報告。短期行為通常總要受到譴責，但是為什麼不把農民的短期行為看作對短期化的製度約束的一個理性反應呢？更重要的是，農民短期行為指示著短期約束之所在，並迫使改變短期約束結構。[90]1984年初，中央政策文件明確了土地承包期應在15年以上；為了同長期承包製相適應，同一文件還允許土地承包權的有償轉讓。[91]
（七）交易產生的所有權
包產到戶的合法化和長期化，在農戶手中累積起日益增多的歸屬他們自己的經濟資源。這部分繳完國家和集體“定額稅”之後的剩餘，最初隻夠用來滿足農民的溫飽，但隨著時間的推移，在一些地區的部分農民那裏，擁有了可以投資的經濟資源。如果國家按照社會主義的經典要求，對這部分資源再推行國有化或集體化，強行采取國家計劃控製，那麼國家等於單方麵撕毀包產到戶合約；反過來農民也可以不履行交夠國家的和集體的承諾，其結果是當時國家的政治結構所不能承受的（否則國家不會接受包產到戶）。另一個可能的選擇是按私產製度來安排農民“自己的”資源，通過市場加以調節。這樣可以保障包產到戶製對農民的刺激，同時提高農民自有資源的社會利用效率。整個20世紀80年代，國家在確認了包產到戶體製之後，農村經濟政策的基本走向，就是在農民自發的製度創新推動下承認農民自有資源的私產製度。在此期間，國家一再縮減計劃收購的品種和數量（1983~1984年），改統派購為合同收購（1985~1987年），宣布農副產品完成國家收購後可以自由交易（1979~1985年），允許私人長途販運（1980年）、期貨交易和農民進城經商（1984~1985年）；國家宣布改革農村供銷社和信用社體製，恢複其民營性質，並重新實行股份分紅製（1983年）；國家允許私人投資大型生產資料和創辦個體資本（1983年），默許並進而正式承認雇工超過8人以上的私人企業的合法地位（1981~1987年）；國家鼓勵農民從事非農業活動（1979~1984年）、開放小集鎮和中小城市的就業和創業（1984~1985年），進而改革了大中城市國營企業的招工製度，對農民工開放城市勞動力市場（1986~1987年）。[92]在這一時期，“集體資本主義”即原社隊企業獲得了更充分的合法性肯定。[93]國家仍然限製私人的金融和土地入股活動，但對集體則是開放的。最重要的是，集體可以向私人出售牌照，使那些對國家政策心存疑慮的私人資本活動得以頂上集體的牌號進行。大體到80年代末，中國農村完成了一場也許有史以來最偉大的商業革命，其製度基礎則是集體公有土地的農戶承包製、“集體資本主義”的企業製和農戶及個人的私產製。總之，自50年代被國家剝奪走的剩餘權機製，現在以多種形式重建於農村社會。
（八）全麵退出與穩定性
新的政策和製度安排，強化了農民的退出權。現在農民控製著農產品的生產和初級分配，如果國家單方麵破壞包產到戶合約，等於授權農民收回上繳承諾，即退出遊戲。農民不但可以攜帶資源，退出某個農產品品種的生產，轉向另一種生產，而且可以轉向工業、建築業、交通運輸業和服務業。農民還可以從他不滿意的市場交易中退出，轉向隻為自己家庭的消費而生產。[94]最後，最有生產力的那部分農民現在可以退出農村轉入城鎮。這就是說，農民的局部退出權已經發展為全麵退出權。農民的全麵退出權增強了他們討價還價的力量。人們隨處可見，農民正在產權和組織的市場上為強化自己的權利喊價，正如他們在產品和要素市場上正在為自己的產品喊價一樣。
同樣道理，農村社區對國家的談判地位也上升了。由於社區經濟擁有較大的起始規模和較強的人力資本，因此社區購買保衛自己產權的實力更強，或者反製侵權行為的辦法也更多。由於地方財政利益與鄉鎮企業的發展息息相關，發達省區的地方政治結構成為鄉鎮企業的保護層，正如落後省區早先熱衷於保護家庭經營一樣。在發達地區和其他地區的發達鄉村，社區經濟構成農村社會的組織中堅。
在改變了的國家和農村社會關係的背景下，新的產權安排包括自我保護的機製。當然，新產權的合法化並在實施中受到保護，仍然是國家不可被替代的職能，但現在當國家有效地這樣做時，它會得到社會增加長期財政上繳的回報。反過來，當國家重犯侵犯有效產權的錯誤時，它會受到社區和農戶的有力反彈，並為此蒙受財政損失。簡言之，國家再也難以單方麵為所欲為地改造社會，特別是改造產權。[95]至此，20世紀70年代末開始的農村經濟政策調整，已經演化為一場難以逆轉的產權改革。這既不是單方麵因為國家決策的英明遠見，也不是單方麵因為農民和社區精英的自發努力，而是國家和農民雙方圍繞有效產權製度的重建，在分析決策的架構裏分步進行了一場長達10年的對雙方都有利的交易。
（九）總的圖景
改革以來，中國農村的產權結構已經發生了根本性的變化。表1列出了作者根據國家統計局1993年公布數據對目前農村總資產結構的估算。如果這個估算可以被接受，那麼目前中國農村的總資產（95 196.12億元，1992年）中的77.29%為集體的地產（耕地和山地）和企業資產，22.71%為農戶私產；而全部集體資產的95%以上已長期承包給農戶和個人經營，仍由集體經營的部分不足4%。
這個新形成的產權結構，包含著一些極為重要的特點。首先，由農戶和個人長期承包經營的社區集體資產，占據全部農村資產的70%以上，構成目前中國農村生產活動最主要的製度形式。[96]這部分承包經濟的製度特征是社區集體與農戶之間就如何利用集體資產而達成的一種合約。承包經濟的最終所有權，歸屬社區集體；但利用和支配的權利，則歸農戶和個人。但是，承包經濟幾乎到處都是因地因事因人製宜。它服從的是地方化的不同利益主體之間的力量平衡，而不是一致的體製規範。
其次，承包經營的產權合約本身是變化的。20世紀無論80年代早期形成的土地承包製和中期形成的集體企業承包製，都發生過和發生著重要的變化。例如，土地承包製從短期變為長期（後來中央政府政策文件已宣布可長達30年）[97]，並在一些落後地區消除了按新增人口不斷重分承包地的早期安排；[98]另外，土地轉包權被合法化並在一些地方發展為土地承包權市場，[99]鄉村企業的承包製，則發展為合作股份製（杜鷹和袁崇法，1993），它同農村社區基金會的發展結合在一起，可能引起農村產權製度的進一步創新（陳錫文，1992，1993）。可以預料，隨著農村經濟要素流動性的加強，承包產權還將進一步演化。這些實際的變化與農民要求“政策不變”的呼聲和政府對此所作的允諾，正好相輔相成。[100]
最後，中國農村新的產權形式，包括承包經濟和農戶私產，是隨著其執行和保護係統的發展而同步成長起來的一種權利結構。[103]現實的情形是，並不是國家單方麵主動提供了一套執行和保護有效產權的係統，也不是農村社區和農戶自己僅僅依靠村莊習俗或其他自費的安排，而是經過“中央政策——地方政府——農村社區——農戶”之間一係列分步達成的交易，首先最大限度地排除國家對農村社會產權合約的侵犯，其次增強農村社會內部資源利用的排他性。這個雙重意義的排他性製度安排，至今也不是依靠成文法律及其執行機構，而主要依靠尚未法製化的信息溝通、談判、討價還價，特別是事實上的退出權。因此，與通過政治運動分配產生的產權不同，交易產生的產權，隻能由交易雙方的互相製約和製衡來執行和保護合約。好的交易會使雙方不吃虧，不吃虧的交易才能長久，長久的交易才需要並有可能供應製度化的規則。[104]因此，在改革進行了十幾年以後，人們才可以有把握地預料，中國農村多種產權合約對法律服務的需求將大幅度上升。
五、結論性評論
本文把中國農村改革看作是圍繞產權重建展開的製度變遷。經典社會主義農業改造的理論和實踐，試圖消滅農民產權即剩餘權的激勵機製來加快國家工業化。這個模式的失敗，表現在經濟效率低下和人民生活水平提高緩慢，更表現在體製運行費用高昂和自我調整機能的僵化。在這個模式下，國家侵入鄉村社會生活的一切領域，直接控製和指揮一切農村經濟組織。這不僅導致農村社會活力的窒息，而且也損害國家職能的正常發揮和政治機構的合法權威。
當社會主義農村體製需要改革的時候——它往往是長期的慢性體製病，隨機的突發性災難和上層政治危機的複合結果——它發現自己陷於真正的困境。
這裏的問題不是尼羅河上遊兩個養牛家庭如何尋找一個免費或不免費的中間人，以避免互相攻擊策略對雙方帶來的浪費；這裏的問題也不是加拿大東部的狩獵部落，在皮毛價格上漲的時候，如何劃定狩獵範圍以避免“公共的動物資源”過快滅絕；這裏更不是私有財產的偉大原則早已深入法律和習俗的美國，隻是由於比如說飛機的發明而帶來噪音侵犯，需要解決預先的產權合約中沒有或不可能寫入的權利糾紛。
社會主義產權改革麵對的至少是一個諾斯難題，即擁有暴力潛能的國家為什麼和怎樣嚴守保護產權合約的邊界，或者反過來，私人為什麼和怎樣能夠防止國家的越界行動。這個問題，在成熟的當代西方製度文明的表層已經消失，隻有在其早期的大製度變遷史中才可能找到答案。
但這仍然不夠。因為真正的問題是，被戰爭、國家工業化和改造舊中國的偉大誌向造就的強大國家，已經侵入鄉村社會，並保留了製造、改變和剝奪農民所有權的長期記錄。在這種情況下，存在的問題包括：一方麵，國家對產權的政策為什麼以及怎樣改弦更張；另一方麵，農民為什麼和怎樣才能預期國家新政策將是長期穩定的，並以此作為約束自己履行與其他私人合約的基礎。一句話，這裏麵臨的問題是在國家職能曾經被過濫利用的約束條件下如何重建產權秩序特別是轉型期的產權秩序。
這就是問題所在。中國農村改革在回答這個問題時創造了一些樸素的經驗。正如我們已經看到的，產權改革的胚胎在人民公社時期就已經形成，這就是生產隊自主、家庭自留經濟和社隊企業。開始它們隻能靠部分退出權保護自己，躲避國家政治運動的急風暴雨。這些初級權利的生命力如此頑強，以至於可以影響國家控製農村經濟的費用—收益結構，並在自然災害和其他偶發因素的配合下，迫使國家的農村經濟政策調整和退卻。然後農民表示熱烈擁護其實是他們自己發動的改革，承包了幾乎全部公產，並用上繳的剩餘形成私產。多數產權創新首先在地方完成局部合法化，當製度創新顯著見效於經濟增長時，這些地方的創製權得到鞏固，並進而改變中央決策的政治平衡和完成全局合法化。正是在這樣一套構架下，一次性的短期交易發展成多次性的長期交易。正是在多方參與的交易中，人們交換信息，平衡利益，培養預期和校正合約行為。不到10年時間，國家控製的集體產權模式完全改觀，被承包製和私產製混合的新產權結構取代。這是20世紀80年代以來農村經濟增長和結構變化的主要製度基礎。按不變價格計算，1980~1992年間農村社會總產值平均每年增長14%，人均純收入每年遞增6.16%；在同一時期，農村每年增加約500萬勞動力轉向非農產業。[105]考慮到這幾個數字反映的是9億多人口的經濟活動，覆蓋世界總人口的1/6，農村改革的經驗有理由受到重視。
中國經驗最重要的內容也許是，改革同時兼顧新產權合約及其執行和保障係統之間的互相配合，避免產權創新孤軍奮進。與西歐早期的路徑不同，中國農村新產權的保護機製不是依托“個人—市民公共領域”製衡國家，而是依托“家庭—村莊社區—地方政府”的聯盟與國家之間正式和大量非正式的交易，改變了國家與社會的關係，為保護和執行經過初級界定的產權合約提供了條件。在此基礎上，更為複雜的產權合約形式正在大量生成。我們已經看到證據，中國農村不但完成了社區公產承包製和農戶私產製的重建，而且股份企業製、合作股份製以及其他多種多樣傳統時代聞所未聞的產權合約蓬勃發展。我們不能確切地斷言未來10年中國產權結構的進一步變化，但它有可能繼續自己過去十多年改革形成的傳統，即更多地依托國家與社會之間的權利平衡，而不僅僅是上層政治結構這一種或那一種權力的平衡。無論如何，中國製度變遷經驗與東歐及俄羅斯的經驗，構成值得持續觀察比較的一個對照。