（七）行政等級製替代剩餘權
集體經濟在製度安排上消滅了剩餘權機製，但是它並不能因此取消給予集體生產的監管者經濟激勵的需要。事實上，國家控製的公有經濟不得不訴諸黨政官僚等級製，恰恰表明社會主義體製依然需要激勵其經濟管理幹部。例如，官位升遷預期是這一體製最主要的正激勵，而提拔無望、降職和撤職則構成負激勵的主要手段。在此意義上，經濟體製的官本位化可以看作是對產權製度的一種替代。
但是，在中國農村的集體經濟中運用行政升遷機製代替剩餘權安排，遇到一個特殊的困難。由於版圖廣大和人口眾多，中央集權的正規行政係統在鄉村也隻延伸到鄉（公社）這一級。在鄉以下，村（大隊）和生產隊的管理者由非正式官僚擔任，他們在身份上與正式的國家幹部之間，有一條難以跨越的鴻溝。事實上，在整個集體化時期，絕大多數大隊和生產隊幹部，並不列入國家官僚的備選名單。[32]換句話說，行政升遷機製對人民公社的基層幹部不起作用。同時，因為正式升遷無望，原體製的負激勵也就對他們失去懲罰的效果。但是這批底層幹部，恰恰是集體生產活動的直接監管者。對他們的激勵無效，導致集體化規模經濟效果根本無從實現。這就可以解釋，為什麼農村集體經濟要比全民經濟顯得更無效率，並且在更早的階段上就提出了改革，也就是引入剩餘權的要求。
總之，國家控製的集體化經濟，存在著對共同生產監管活動缺乏激勵而引起的無效率，這就使原本在農業生產中就頗為困難的計量和監督問題陷入幾乎無解的困境。原有農業體製同時損失了監管者和勞動者兩個方麵的積極性，其要害是國家行為造成的嚴重產權殘缺。從另一個角度看，低效的體製潛藏著較大的體製校正效果，又使產權改革成為一件可能贏利的事情。不過，國家難道會僅僅因為集體經濟的低效率就主動對自己的製度產品改弦更張嗎？
三、災荒、退卻和變通
（一）第一體改動力
經濟體製的效率隻能在事後加以估計。當我們以各種方式做這件事的時候，我們假設製度效率與製度變遷之間存在著直接的互相作用的關係。但是這個假設在理論上會遇到很大的麻煩[33]，因為同一個體製的效率會引出各當事人不同的福利評價，而嚴格地說，我們沒有辦法把每個個人的福利函數加總為唯一的一個社會福利函數。[34]如果不同的社會福利函數（或更準確地叫集團福利函數）意味著各當事人集團對體製變遷的不同態度並引出不同的行為，那麼製度變遷的初始推動力問題又會被複雜化為不同集團之間的力量對比。
但是集體化公有製的性質卻簡化了這個問題。人民公社的國家控製和國家主導地位，確定了國家可以把自己對人民公社的福利評價“獨裁地”（dictatorially）當作唯一的社會福利函數。相應地，我們首先要到國家控製集體經濟的收益—費用結構的變化中去尋找製度變遷的起源。
（二）國家控製農村經濟的收益和費用
導致人民公社製度最初變化的直接推動，是國家控製這一製度的費用—收益結構逐步發生的變化。國家，按照諾斯（1981）的定義，作為一個暴力潛能的壟斷組織，當然可以創造任何產權形式。在一段時期內，它甚至可以為所欲為。但是國家終究活動在一個組織費用不為零的世界裏。國家本身及其創造的經濟組織，歸根到底也要受到由交易費用和產權經濟學揭示的那些經濟規則的支配。
（三）政治失敗還是政策退卻
20世紀60年代早期的農村經濟政策調整，源於1959~1961年的農業大歉收。事實上，1958年的農業真實增長指數已經比1957年下降了約5%，1959年又比上年下降15.9%，而後1960年降了22%，1961年又降了約51%。[36]在農業中，1959年的穀物生產比上年下降15%，而後兩年的穀物生產隻及1958年的70%（轉引自林毅夫，1990∶17）。由於國家決策的滯後，1959年的農業稅、農產品出口和農副產品收購中的暗租都繼續上升，因此1959年的國家收益指數仍比上年增長66%。[37]這個反應滯後，導致相當一部分農村人口的口糧低於生存需要，從而約3 000萬人因饑荒死亡。[38]由於1959~1961年的農業危機是絕對的食物短缺，因此無法通過增發貨幣而緩解；由於當時國民經濟的封閉性，危機也不能利用國際市場調劑來解決；由於當時農業積累占國家收入的份額可觀，農村收益大幅度下降勢必牽動全局；最後，由於嚴重的饑荒已經蔓延，經濟危機上升為挑戰決策人權力和政府合法性的政治危機。[39]
以上各項，從1961年起一起發生作用，迫使國家在政治失敗還是政策退卻之間做出選擇。經濟情況如此危險，國家除了動用一切可能的政策手段動員農民增加生產並實行自救，別無他途。這留下一個重要教訓，即國家完全控製社會經濟的體製即使對國家本身來說也實在太不安全。
（四）短期調整的長期影響
1960年的調整包括了截然不同的兩種內容。其一是維係人民公社的製度框架，但做出大幅度的政策修補，例如收縮人民公社的規模並確立生產隊為基礎的所有製，約束上級行政官僚無償平調下級和農民財產（批判共產風），解散公共食堂，改善工分製和生產隊的內部管理。其二是承認農民家庭經營在集體經濟中的地位（自留地、自留畜和家庭副業），開放城鄉自由市場，允許包產到戶甚至分田單幹。這兩組長期方向完全不同的調整政策，表明國家不得不在農村經濟政策上全麵退卻。但是，國家在收益曲線突然大幅度下降的壓力下做出的退卻是短暫的。等到農業總產出恢複到原來水平（1964~1965），許多見效的政策都被當作權宜之計而棄之不用。短期的總收益下滑並沒有根本動搖原有製度安排的保護結構，人民公社作為國家控製的農村經濟組織在製度上仍然得以保留和延續。[40]國家從1962年起控製農村經濟係統的收益指數恢複上升，其費用指數雖然也上升，但基本保持了同步的趨勢直到20世紀70年代初。危機化解了，政策退步就結束了，雖然調整後的農業總要素生產率最高也隻達到1952年水平的87.8%（見文貫中的計算，1989）。
但是20世紀60年代的短期政策調整也留下某些長期影響。從製度的角度看，承認家庭副業的合法地位和確立生產隊為基礎的體製，是其中最重要的兩點。前一點是防止大饑荒重演的安全閥門，後一點則是農民反對共產風與國家保留人民公社製度框架之間的調和物。[41]誰也不曾料到，在這兩個支點上，農民增強了對集體的談判地位，集體則增強了對國家的談判地位，從而為改革集體公有製準備了條件。
（五）喊叫、退出和怠工
農民對人民公社經濟並無創製權，因此對集體經濟體製的進一步變遷也就沒有製度化的談判地位。隨著農民財產權最後被否定，城鄉隔絕的戶籍製、糧票製以及公社內的口糧工分製，都一起完備起來（邱繼成，1988）。農民不但不能攜帶自己入社的土地和耕畜退社，甚至他自身都不能退出此種體製。用A·赫希曼（1970）提供的術語來刻畫，公社製下的農民既沒有“退出權”（exit right），也無權自由“叫喊”（make voice）；隻是他們留在體製內並不因為對集體的忠誠，而是因為別無選擇。
但是農民仍然可以表達他們對公社體製的不滿意。一個常見的合法形式，是減少他們投入集體生產的勞動數量；或者更普遍的，降低勞動質量，或者其他種種人為增加集體勞動的監督費用。眾所周知，在集體勞動中，任何一個成員的機會主義態度都對其他成員具有傳染性。結果，經過一個“懶惰驅逐勤勞”的蔓延過程，集體經濟的勞動生產率下降，人均收入水平長期停滯不前。[42]最後，當一部分社員的如斯科特（1976）所說的“生存權”（subsisted rights）受到威脅時，才迫使國家在聽任合法性受損、增加財政救濟或者更改體製之間做出抉擇。簡言之，失去產權的農民既然不能退出也不能投票改變集體體製，就隻能采用消極的縮減生產的辦法要求國家做出讓步。
（六）部分退出權
上述機製在整個社會主義農業體製改革中發揮了基本的作用。但是，我們仍然需要仔細了解這一機製起作用的條件。
如果集體經濟的公有化程度高到農民家庭的全部收入都來自集體生產，我們有理由相信，農民甚至連消極勞動的可能性都很小。從邏輯上講，個別社員減少勞動投入固然可以得到更多的閑暇，但這種閑暇對生存線上的農民卻毫無價值。另外，未必有哪個理性的成員會僅僅為了懲罰他偷懶的鄰居而甘願減少自己的勞動投入，從而絕對降低自己和家人的生活水平。因此，更合理的假設似乎是，集體經濟的公有化程度越高，其成員的偷懶意願可能越低，至少勞動的機會主義態度達到一個限度（與生存水平有關）時就會趨於收斂，因為此時勞動者自發的互相監督機製會起作用。
高度公有化經濟的真正要害問題是規模經濟的管理問題，因為即使無須對勞動計量和監督，集體經濟也麵臨類似“企業策略”等一大套複雜問題。當一種大規模的生產方式排斥剩餘權激勵而僅僅服從行政等級刺激時，其管理者很可能把起初並不過於低落的勞動積極性，導向經濟不合理的方向，從而產生經濟失敗。例如1958~1959年間中國的人民公社達到其公有化程度的最高點，公社社員在農業、農田水利和其他基礎設施建設以及工業生產中的勞動幹勁，被一心聽從上級直至中央和中央主席烏托邦空想的公社管理者濫用了（如幾千萬勞動力被調去大煉鋼鐵，而不去收割已經成熟的莊稼）。[43]因此我們不妨從勞動者積極性以外的因素去尋找1959年大減產以及其後幾年大饑荒的微觀原因。[44]總之，按照本文的觀點，農民在一個高度集體化經濟裏，甚至連通過消極勞動對體製行使否決權的可能性都是很微弱的。
但是，當集體經濟的公有化程度降低，特別是引入了農民家庭自留經濟之後，農民的上述否決權卻顯著強化了。第一，農民現在有了自己可以控製的生活來源，他不再完全依賴集體為生；第二，農民對集體製度不滿而減少的勞動投入，現在因為可以轉投入自己的家庭經營而有了經濟意義；第三，農民現在因此可以實行“以偷懶懲罰偷懶”的策略。農民也許仍然不被允許完全退出人民公社，但他可以在體製內部分退出集體勞動。正是這種局部退出權，使農民能夠在集體的監督和計量不足以及管理不善的情況下用消極勞動表達不滿，並在公有製的體製內通過家庭小經營與大而無當的公有經濟競爭。中國農民仍然無愧於勤勞耐勞的稱號[45]，但現在如何才能讓農民好好種公家的地，成為這個國家的頭號經濟戰略問題。
這正是20世紀60年代初期政策調整後，農民家庭副業恢複並得到發展後的情形。到1978年止，農民從家庭副業獲得的純收入，已占總純收入的26.8%，接近1957年的水平。[46]當然，由於1960~1978年間農民家庭經營的平均比重低於1/4，這部分有效勞動對總生產率的正麵影響不足以抵消農民在集體生產中無效勞動的負麵作用，因而此期間農業總要素生產率總是達不到1957年前的水平。[47]但同期內，凡家庭經營的政策得到確認的時期（1961~1967年和1972~1973年），農業總生產率就上升，反之則下降。[48]總之，引入“局部退出權”的概念，我們可以解釋1960年後農業總要素生產率的全部變化。[49]更為重要的，家庭經營指示了集體經濟改革的一種可能的方向。這就是把家庭組織作為農業生產的基本單位，完全節約監督費用。這一模式以降低規模經濟而換取對勞動激勵的增加。如果降低規模經濟引起的效益損失，可以被勞動激勵增加的部分抵消還有餘，那麼把集體經濟改革成家庭經營的模式就可以提高總生產率。最後，局部退出權幫助我們理解，農民究竟怎樣從國家完全控製的集體經濟裏逐步建立自己的談判地位。這一點，對以後的產權改革具有決定意義。
（七）反替代
上文曾把國家控製的集體經濟，模式化為國家用黨政等級升遷機製替代剩餘權，但對處於正式官僚等級製以下的大隊和生產隊幹部而言，此種替代激勵不充分，因而監管供給不足，導致社員在非自願合作的集體經濟中的勞動意願低下。如果說1962年以前，人民公社升格為全民經濟的模糊前景使基層幹部多少還留有官位升遷的預期的話[50]，那麼強調了人民公社的集體所有權性質並宣布以生產隊為基礎之後，這種預期就失去其製度基礎了。現在的問題是，這批集體經濟的實際監管者，是否就甘於既得不到升遷激勵，也得不到剩餘權的尷尬地位呢？
觀察表明，集體經濟的監管者們並不願因為一點微不足道的“誤工補貼”而承擔監管剩餘生產的巨大責任。他們無法為了增加對自己的激勵而改變中央集權的官位等級製[51]，但他們在實際上控製著農村經濟剩餘的生產和初級分配，因此這批集體監管者就利用這種“剩餘控製權”來分享剩餘[52]，並以實際剩餘的獲得量來平衡自己監管努力的實際供給量。這就是說，集體經濟的監管者自發地追逐經濟剩餘權變得不可遏製，他們引起了一種“反替代”機製，即以實際的剩餘分享權替代官位等級升遷激勵。
（八）監管者特權
這種實際的剩餘權的一個存在形式是監管者特權，即社隊基層幹部憑借管理職務獲取私人利益。人民公社是一種“政社合一”的體製，因此集體經濟的監管者不僅承擔著對生產的管理職能，例如派工派活、勞動計量、工分和錢糧柴草分配，而且承擔著許多國家管理的公共職能，例如戶籍登記、征兵、結婚批準、計劃生育、糾紛調解、治安和地方政治。國家難以有效監控這種高度集中的農村基層權力的實際行使，因為信息成本過於高昂；農民難以有效製衡這種權力，因為缺乏獨立的經濟權利和政治權力的基礎。由此，集體經濟的基層監管權很容易畸變為監管特權，它使監管者得到物質的和非物質的、實物的和貨幣的額外好處。這種以腐敗形式出現的剩餘分享權，來源於對農戶、集體福利和國家既得利益的侵占。我們難以度量這種特權的資源占有總量，但從1960~1978年間曆次農村政治運動都以清算社隊基層幹部的經濟問題為號召可以看出其普遍化的程度。[53]集體監管者特權是非生產性的，因為它不會增加財富總量。但恰恰是此種特權，即非製度化的剩餘權，補充了人民公社體製對其基層監管者的激勵不足，因而維係了體製的運行。無論國家和社會如何在道德上譴責這種基層人物“卑微的”特權，它實際上都是人民公社體製的一個不可或缺的組成部分。它表明，用其他機製替代剩餘權的製度安排在事實上是行不通的，除非國家擁有無限的財政預算和完全的監控能力。
這樣我們也就同時可以理解，為什麼自20世紀60年代中期以後國家更訴諸政治運動和幹部整肅來從事農村經濟動員。這其實是體製的正激勵減弱後，國家不得不轉向更多地依靠負激勵即懲罰機製來保持人民公社的經濟效率。不過，人們也並沒有因此發明可以與剩餘權效率相媲美的機製。一場接一場的政治運動不僅同樣耗費經濟資源，而且損耗國家機器的政治合法性、意識形態的說服力和管理者的合理預期。高高在上的中央集權國家終於發現，無論正的還是負的激勵，都無法充分換取農村基層監管者的忠誠和效率，除非對基層監管者特權予以眼開眼閉的承認。[54]這裏，製度、組織和機製方麵的問題，又變成幹部個人的道德問題，並引發無窮盡的政治鬥爭。
（九）“集體資本主義”
剩餘權還有更為積極的形式，即集體監管者努力發展由他們，而不是由國家直接控製的集體工副業，創造更多的可支配剩餘。集體工副業的早期組織形式是社隊企業，其曆史可追溯到20世紀50年代末，但真正比較成氣候則在70年代。[55]這是一個農村集體經濟中發展最快的部門。按1970年不變價計算，1978年的公社大隊兩級工業企業總產值（382億元）比1971年（77.9億元）增長了3.9倍，年平均增長25.5%，遠遠高於同期農業總產值年平均增長4.25%的水平。[56]這部分在計劃外生長起來的經濟，響應了原有體製下加工工業享有極高利潤的刺激，並衝破國家對加工工業高利潤的獨占。因此，從正統的國家計劃立場看來，社隊工副業經濟從來隻是國家控製農村經濟係統的異己物。[57]在人民公社時代，曾被反複批判過的“集體的資本主義”，指的就是這種突破國家計劃控製、由集體來組織並占有剩餘的經濟活動。在這個意義上，如果我們說農民的自有家庭經濟是對國家控製農村係統的一種個體的突破，而社隊工副業則是一種集體的突破。[58]
集體工副業的資本形成主要依靠社隊的自有積累和銀行信用，因此其產權性質當然仍屬集體的公有財產。[59]但是，當我們把此種集體財產與人民公社的地產作比較時，我們發現兩者在實際上有很大的不同。前者麵向市場生產因而可以由社區獲取剩餘，後者的剩餘則被國家獨占；前者可以資產流動重組，後者被禁止買賣租佃；前者由社隊幹部及受其委托的社區精英控製，後者幾乎完全受製於國家。這些區別可以解釋社隊企業部門快速增長的一個主要動力機製，這就是社區力爭控製自有資源，分享原來由國家獨占的農村經濟剩餘。
社隊幹部在社隊企業的早期創辦過程中扮演了決定性的作用。政社合一的體製下，集體經濟的監管者們一身二任，他們既是國家政權在農村的代理人，又是集體經濟的代表。經過長期的農村社會主義改造，也隻有這個階層才具備在農村地區組織超越家庭規模的經濟組織的合法性。因此，最早的農村企業家主要是從農村基層幹部中生長出來。[60]雖然社隊集體企業財產權的最後歸屬並不清楚，但其控製權總在社隊幹部手中。早期社隊企業的剩餘主要用於支農開銷（購買農機、興建農田水利、支援窮隊）、社區福利和企業積累，社隊幹部從中隻能得到很少一點歸其個人所有的貨幣收入。但是，支配這些產權，特別是控製非農就業機會，在一個農業社區裏卻意味著極大的權力和很高的社會地位。換句話說，早期社隊企業家雖然不能完全享用企業的剩餘，但卻支配著剩餘的利用。更重要的是，所有這些貨幣和非貨幣的收益，並不來自國家的直接授予，而是來自社隊幹部自主創辦企業的本事。這就構成一個有效的激勵機製，推動農村社區精英成為最早的鄉村企業家。
鄉村企業提高集體經濟效率的第二種可能，就是保留規模經濟，但引入剩餘權激勵機製，提高監管效率。已有文獻對此沒有給予足夠的關注，雖然這個方向的變動在實際上對集體經濟在日後的改革發生了極其重大的作用。
有趣的是，社區一旦擁有自己控製的經濟事業，它也就無須再絕對服從國家的控製，正如農民家庭擁有了自有的家庭經營以後顯著增強了對集體的談判地位一樣。從社區的角度看，經濟資源配置麵臨兩個方向：一個是滿足國家租稅和農民生存的農業，另一個是滿足農村就業和利潤最大化的社隊工副業。國家控製這樣一個兩重係統的難度顯然增加了。國家不能不經過農村基層幹部來執行控製，但現在國家政策的農村執行係統擁有了自己的“自留地”，在強化政治控製的邊際效果遞減的情況下，國家不得不放鬆對農村剩餘的獨占程度。可以驗證這一點的事實是，恰恰在社隊企業較大發展的70年代後，國家追加了對農業的投資。[61]
無論如何，剩餘權已經部分被引進了農村集體經濟係統。它尚未被製度化，甚至還不合法，但它的存在，卻已經改變著人民公社體製不可交易的僵硬性質。我們可以在1978年以前的人民公社史中，找到利益交易推進製度演化的起源。
四、交易產生的所有權
20世紀70年代末的農村改革首先是60年代初期那些短期政策和安排的大規模重演。原有體製通過國家主導的政治運動形成和改變所有權的邏輯，終於讓位給一個新的邏輯，即經過國家和農民之間的交易，以及農民之間的交易來形成新的有效產權。在一個可以圍繞製度形成和改變做交易的環境裏，國家從對農村經濟無所不在的控製狀態大踏步後退，以此交換穩定的稅收、低成本的控製係統和農民的政治支持；農民則以保證對國家的上繳和承擔經營責任，換得土地的長期使用權及其流轉權，承包上繳之餘資源的私產權，以及非農資源的部分或全部所有權。一個多種形式剩餘權複合而成的產權製度，經過多步漸進的交易而產生。最重要的是，國家在交易中轉向保護新的有效產權的政策方向，並且它已經不能再單方麵改變產權而無須經過與農民作進一步的交易。本部分將討論，在國家控製全部經濟過程的背景下，怎樣產生出可交易的新產權。
（一）第二次國家退卻
我們從圖1中第二個高峰期的曲線看到不同於第一個高峰期的特征。整個20世紀70年代國家的農村收益都在平穩增長，除開1972年和1976年兩年微小的波動，1979年國家的收益指數比1970年增長了121.6%，年平均8.74%。但同期國家費用指數上升得更快，1970~1979年間共增長152.17%，年平均10.82%。特別在1976年之後，國家費用指數顯著拉大了它與收益指數增長倒掛的幅度，形成持續時間長、差額大的又一個高峰。我們可以從圖形看出，國家調整農村經濟政策的動力為費用製約，也就是當國家無力追加開支時，政策讓步就開始了。
分項考察國家在此期間的費用，容易發現增長最快的是財政支農資金和農用生產資料銷售（1979年分別比1970年增長186.96%和112.66%）。[62]20世紀70年代後的國家越來越像一個全國農業的“經理”，必須親自操持農業的投入與產出。麵對熱衷於集體資本主義或監管者特權的基層代理人，以及擁有部分退出權的農民，國家不得不用更高的投入維持收益的增長。國家仍然不斷發起政治運動，但它已經懂得，沒有非常物質的手段，國家的農村收益不會自動增加。
這並不是說，國家會對人民公社製度的收益—費用結構的不利變化即時做出純經濟理性的反應。國家仍然要顧慮更改政策的連鎖影響，特別是國家權威和意識形態的連貫性。但是，恰恰在20世紀70年代後期，國家的上層政治結構發生了迥然不同於20年前的重大變化。第一，國家對社會的絕對權威由於長期錯誤的經濟政策、領袖人物對國家權威的濫用以及最高權力的繼承危機而被大大削弱；第二，對統治合法性的挑戰和“潛在的替代威脅”不僅來自體製之外（如20世紀60年代台灣國民黨反攻大陸），而且來自體製內部[63]；第三，國際環境趨向和緩，降低了強化中央集權的外部壓力。[64]在此背景下，國家又一次大幅度調整農村經濟政策。
（二）底層改革
從農村基層來觀察，國家收益指數超過農業產值和農民純收入的增長，意味著農村收入分配中的國家偏向上升，而農民得益相對減少。1970~1979年，全國農業產值增長79.21%，農民從集體經營部分得到的人均純收入增長40.24%，扣除物價影響分別為60.39%和21.42%，顯著低於前述國家收益指數的增長（112.6%，已排除物價影響）。這證明，經過20世紀60年代初期體製調整的人民公社，並未杜絕國家對產權的侵犯。[65]