——一個經濟製度變遷史的回顧
中國的經濟改革正在廣泛地改變資源利用的產權形式和效率。這場變革的背景，是原有社會主義國家對經濟活動控製模式的失效和日益鬆弛。本文討論這場大變革的發源——農村改革的經驗。
20世紀80年代的中國農村改革，一方麵是國家集中控製農村社會經濟活動的弱化，另一方麵是農村社區和農民私人所有權的成長和發展。經過10年分權化的漸進改革，國家與農村社會的關係已經發生實質性的變化。本文通過對農村改革經驗的回顧，把國家行為引入農民所有製建立、執行和改變的說明。本文的中心論點是，國家保護有效率的產權製度是長期經濟增長的關鍵。但是，國家通常不會自動提供這種保護，除非農戶、各類新興產權代理人以及農村社區精英廣泛參與新產權製度的形成，並分步通過溝通和討價還價與國家之間達成互利的交易。中國的經驗表明，有效的私產權利可以在原公有製的體係中逐步生成。
本文共分五個部分：第一部分討論國家與產權關係的理論，第二部分概述改革前農村產權製度的特征和由來，第三部分研究在人民公社體製內包含的變革因素，第四部分分析20世紀80年代農村產權改革的經驗，最後是一個結論性評論。
一、已有的討論：所有權和國家
（一）所有權悖論
人們在廣泛討論所有權或產權的問題時，常常利用的概念包括合約、激勵機製、監督費用、排他性收益權、風險、機會主義傾向、組織成本和資產專用性等。所有這些概念，涉及的基本上是社會成員的私人考慮和私人之間的關係。[10]這表明，自科斯和其他經濟學家開創性的工作以後，經濟學理論對一個交易費用不為零和、信息不對稱不完全的現實世界的理解大大加深了。[11]在這個世界裏，所有權安排對於經濟發展，再也不是無足輕重。但是，進一步的問題是，如果不把國家及其代理人的行為引進來，我們是否能夠真正理解所有權製度安排及其變遷呢？[12]
如果產權純粹是一種私人之間的合約，並且可以由私人信守來得到履行，那麼國家就並不構成產權安排的一個要件。[13]遺憾的是，在任何大規模交易的現實中，不存在這樣一個世界。[14]因此，當產權經濟學家闡述產權的“排他性收益權利”時，通常都要強調產權是被強製實施的，因此產權的強度不能不涉及國家所提供的保護的有效性（阿爾欽，1965，243）。
國家當然不可能免費保護產權，它為保護產權所能花費的資源歸根到底來自產權的“負賦”。換言之，所有權從一開始就不那麼完整獨立，而注定要遭到國家的糾纏。當然，產權也可以通過納稅來購買國家保護，在這個場合，國家不過是一個唯一可以合法使用暴力並具有“規模經濟”的組織，產權與國家的關係與任何其他平等的契約關係似乎並沒有什麼不同。[15]
問題在於，國家為什麼不能憑借其唯一的對合法暴力的壟斷地位而索價更高？如果國家也具有自利傾向，那麼當它有可能憑其獨一無二的地位索取高於其提供服務的租金，甚至幹脆完全剝奪私人產權來聚斂財富時，有什麼機製可以阻止它這樣做？正如我們在經濟史上看到的，國家侵犯產權引起長期經濟衰退的教訓，常常並不足以阻止國家及其代理人拒絕短期租金增加的誘惑。畢竟任何國家代理人的生命、任期及其理性程度都是有界的。也許正因為這個原因，德姆塞茨在提出“所有權殘缺”（the truncationo fo wnership）這一重要概念時，不能不特別提到國家。他指出，所有權殘缺是指完整的所有權權利束中的一部分被刪除，而之所以如此，是因為“控製廢除私有權利束的職位已被安排給了國家，或已由國家來承擔”（德姆塞茨，1988，18~19）。很清楚，所有權殘缺是國家侵權的一種結果，完全不同於私產所有者等價購買的國家服務。德姆塞茨沒有進一步展開討論這一點，因為他認為關於國家的經濟理論尚未發展到足以使我們充分理解國家及其成員的行為。（德姆塞茨，1988，19）現在我們看到一個我將之稱為所有權悖論的邏輯。一方麵，所有權不能完全離開國家而得到有效執行；另一方麵，國家的引入又非常容易導致所有權的殘缺，以至於我們即使在理論上假設存在著一個理性國家，也無法完全避免無效產權的後果。
（二）諾斯難題
諾斯和他的合作者（1973）曾經對西方世界的現代經濟增長做過一個簡明的結論，即有效的經濟組織（產權）是經濟增長的關鍵（D·諾斯，R·托馬斯，1973）。不過他後來發現，有效的產權安排隻是國家與私人努力互相作用所產生的多種可能結果中的一種，而不是在相對要素價格變化條件下的必然而唯一的結果（諾斯，1981，1990）當諾斯後來試圖回答一個更有意義的問題，即為什麼在經濟史上有大量無效率的經濟組織長期存在時，他提出了一個關於國家的分析框架，在那裏，國家被認為具有使統治者租金最大化的動機，同時也願意在此前提下降低交易費用以使稅收增加。不過，諾斯（1981）注意到國家的上述兩個目的並不總是完全一致，因為“在使統治者和他的集團租金最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效體製之間，存在著持久的衝突”（諾斯，1981，25）。正是這個基本矛盾，說明了為什麼許多經濟無法實現長期增長。這樣看來，早期荷蘭和英國的成功，即國家租金最大化與有效節約交易費用之間的一致性，反而是一種偶然的巧合了。為什麼恰恰這兩個地方如此幸運地與眾不同呢？[16]
哈貝馬斯（1989）基於早期現代西方社會結構轉型的研究，可能有助於我們理解這個問題。他從17世紀的英國和18世紀的法國曆史中抽象出來的中心概念是“市民階級公共領域”（bourgeois public sphere），即一個由私人市民階級集合組成的公共空間，其功能不僅在於協調各種私人權威（private authority），而且在於代表市民社會（civil society）監督、約束、抑製和對抗國家可能侵犯社會的行為（哈貝馬斯，1989，14~26）。按照哈貝馬斯的研究，早期西歐社會向現代化的轉型成功，關鍵就在於這個“公共領域”保持了市民社會和國家之間的製衡機製。但是哈貝馬斯的理論過於哲學化，似乎難以應用於其他非西歐社會的實證研究。[17]一個問題是，許多早期現代社會都出現過類似的非官方的市民社會，但並不是每個這樣的社會都有能力或機會達成和國家權力之間的均衡。[18]另外，哈貝馬斯的邏輯似乎也不能解釋英國和法國經濟的區別。其實英國的市民社會和國家雙方都成熟到了有能力達成妥協，而在法國卻更多的是雙方的持續衝突。因此我們也許可以把上述討論概括成，當新興產權及其代理人的集體行動，強大到可以迫使國家及其代理人隻有通過保護有效產權來謀求其自身的利益，才可能出現一個對雙方互利的結果。國家在此基礎上追求租金最大化，產權則在此基礎上成為逐利行為的規範。
這並不意味國家與社會之間的權利關係可以一次性界定清楚。相反，從此一個國家與市民社會之間不斷進行製度化的討價還價的新時代開始了。邁克爾·曼（1984）把“基礎結構的權力”（infrastructural power）定義為，國家權力有能力滲入市民社會，但必須而且越來越依靠與市民社會之間製度化的協商和談判（institutional negotiation）來執行政治決定（邁克爾·曼，1984，185~213）。他指出政治現代化的基本趨勢是基礎結構權力的加強，因為一個基礎結構化的權力才能夠更有效地動員公共資源。[19]這很好地反映了這個新時代的特征。
（三）一個新假設
現在我們回到諾斯的問題，為什麼有些國家走向保護有效產權而導致長期經濟增長，另一些國家卻隻得到短期的國家租金最大化而陷入無效體製的長期困境？利用哈貝馬斯和邁克爾·曼的討論，本文提出一個新的假設：隻有當社會與國家在對話、協商和交易中形成一種均勢，才可能使國家租金最大化與保護有效產權創新之間達成一致。在這裏，個別新興有效產權有可能響應資源相對價格變動的誘導而自發產生，但是它卻無法單獨做到讓國家來保護它。在另一方麵，國家通常不會自動這樣做，因為其租金最大化與保護個別新產權常常不一致。打破這個僵局的唯一可能，是新興產權超越個體水平的集體行動，它們同時提高國家守護舊產權形式的成本和保護產權創新的收益，直至重新建立國家獲取租金的新的約束結構，使國家租金最大化與保護新產權之間達到一致。概言之，長期經濟增長的關鍵，既不是孤立的國家（無論它多麼明智），也不是孤立的產權形式（無論它們多麼有效），而是產權與國家之間先是隨機進行，而後被製度化了的默契。
上麵的討論省略了許多細節，但是這個粗略的新假設有助於我們防止把最不可分的問題分開來討論。這一點對於研究大規模的製度變遷來說，至關重要。下邊我們通過回顧中國農村改革的製度變遷過程來驗證和修訂這一假設。鑒於過去研究的不足，我們必須從改革前經濟製度的特征和機製開始。
二、國家控製的集體經濟
（一）何謂集體經濟？
集體化經濟（collectivizational economy）絕不是農村社區內農戶之間基於私人產權的合作關係，就其實質來說，它是國家控製農村經濟權利的一種形式。按照字麵含義把集體公有製解釋為一種合作農業（cooperative agriculture），不單容易誤導對集體經濟的認識，而且無法對改革有正確的理解。
關於國家如何控製農村集體經濟的運行，可能需要更多的篇幅來闡述。這裏僅指出，國家通過指令性生產計劃，產品統購統銷，嚴禁長途販運和限製自由商業貿易（哪怕由集體從事的商業），關閉農村要素市場，以及隔絕城鄉人口流動，事實上早已使自己成為集體所有製配置其經濟要素（土地、勞動力和資本）的第一位決策者、支配者和受益者（發展研究所綜合課題組，1988）。集體在合法的範圍內，僅僅是國家意誌的貫徹者和執行者。它至多隻是占有著經濟資源，並且常常無力抑製國家對這種集體占有權的侵入。事實上，早在1958年，中共中央關於在農村建立人民公社的決議就已經寫明，人民公社帶有全民所有製成分，並且這種成分“將在不斷發展中繼續增長，逐漸代替集體所有製”。[20]因此，與農民合作經濟組織不同，集體公有製經濟在一開始就處在國家的控製之下。
要注意，國家在這裏已經不再作為一個外在的對所有權及其交易予以保護和仲裁的角色，它早已侵入並控製著農村所有權。有趣的是，當國家以全民的名義這麼做時，它不僅消滅了傳統的農民家庭私有權，而且消滅了一般意義上的所有權。因為正如德姆塞茨（1988）所說，在所有權製度安排中，最重要的是經濟資源的排他性收益權和轉讓權。社會主義國家控製的“全民”經濟使一切排他性製度安排（在國內）成為多餘。而取消了權利排他性，也就取消了資源利用的市場交易。這一點，在我看來是理解傳統社會主義經濟體製反市場傾向的關鍵。
就這一體製特征而言，農村集體所有製與國家所有製是一致的。並且，集體所有製並非注定意味著是一種較為寬鬆的國家控製形式。集體所有製與全民所有製的真正區別在於，國家支配和控製前者但並不對其控製後果負直接的財務責任。但國家控製全民經濟時，卻以財政擔保其就業、工資和其他福利。因此，國家對集體所有製的控製和幹預，更易為“浪漫主義”所支配以至於為所欲為。[21]集體並不能完全決定生產什麼，生產多少甚至怎樣生產，更無權在市場上簽訂購買生產要素和出售產品的合約。這一切都先由國家決定，自上而下貫徹執行。當然，集體要承擔這一切自上而下命令的經濟後果，也就是確定最終分配水平，包括集體提留的數量和社會工分的價值量。這時，也隻有這時，集體經濟才實與名符。
概言之，集體公有製既不是一種“共有的、合作的私有產權” ，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控製但由集體來承受其控製結果的一種農村社會主義製度安排。集體經濟不適於應用西方“合作經濟”理論來加以分析，因為此種製度安排的基礎完全不是擁有所有權的私人之間的一種合約。
（二）國家工業化麵對按人口平分地租
理解中國農村集體經濟的第一個問題是，什麼動力機製使國家的控製在20世紀50年代以後深入到鄉村一級（這是中國以往任何傳統時期都不曾做到過的）。然後，我們要回答，人數眾多的農民何以接受了這樣一種非合約性的製度安排。
國家控製史無前例地深入鄉村社會，這件事是與國家工業化的目標緊密關聯的。首先，1949年革命對19世紀以來中國積貧積弱的主要總結，第一是沒有強有力的國家機器，第二是沒有發達的本國大工業。因此，強化國家對經濟資源的集中動員和利用，加快推進工業化特別是優先發展重工業，就成為革命後新政權合法性的最主要基礎。國家工業化，這個在50年代中國官方文件中出現頻率頗高的詞，不但是指把工業化作為整個國民經濟發展的迫切目標，而且是指，國家要在工業化進程中扮演決定性的主導作用。
國家工業化的資本積累，主要源於本國的農業剩餘。[22]維克多·利皮特（1974）曾估計革命前中國農民通過田賦和地租提供的剩餘占農業總產出的30%左右。這表明，中國很早以來就並不是一個所謂剩餘不足的國家。[23]問題是，這些農業剩餘隻有很小一部分用於近代工業化積累。當革命重建了統一的民族國家和社會基本秩序之後，新的政權有可能更多地把農業剩餘轉化為工業化積累。不過，要做到這一點，國家首先要做到把農業剩餘更大限度地集中到自己手裏。這意味著，革命後的國家不僅僅要代替舊國家掌握來自土地的賦稅，而且要替代原來的地主控製和利用地租。
在稅的方麵，20世紀50年代前期的農業稅率已達到總產量的11%。[24]這一稅率高於明清時代和抗戰前的國民黨政府，但低於日本統治的中國地區和抗戰以後時期。[25]就這一點看，共產黨新政權已經是這個國家曆史上和平時期最有效的征稅者了，隻是它似乎並不滿足於這一點。
但是，傳統中國農業剩餘的主要部分即地租（加利息），卻在土地改革中被全體農村人口平分掉了。按照上文引證的利皮特關於農業剩餘為30%的估計，在土地改革後，除開農業稅以外，至少約有20%的農業總產品落到農民手中。農民平分地租增強了他們對新政權的政治支持，但是，加快國家工業化的既定戰略不能夠容忍20%的農產品從剩餘（即可能的工業化積累）轉化為農民私人的消費和投資。自1953年開始的國家與農民關係緊張，[26]從現象上看是土改後的農民惜售糧食和其他農產品，導致國家收購農產品的困難，但是在本質上，這是一個地租被農民平分完畢的小農經濟與雄心勃勃的國家工業化目標之間的矛盾衝突。
國家試圖通過擴大征稅重新拿回一部分流失了的地租。但是，20世紀50年代幾次高征稅引起農民的集體抗議行動，表明征稅加上各種附加費達到農產品的15%即是一個界限（崔曉黎，1988）。超越這個界限，國家的征稅成本將大大上升以致得不償失。畢竟，麵向全體農村住戶把一部分地租繳入國庫，比之於僅僅麵對地主和自耕農做同樣的事情，要困難得多。結論是清楚的，國家如果仍然作為一個傳統的征稅者，根本不足以把平分了的地租重新集中起來用於國家工業化。
（三）剝奪農民私有權
新的國家必須超越傳統的國家行為規範而行動。它不僅深入到鄉村一級，而且幹預到農民家庭和宗族的決策。它不僅重組鄉村政治生活和精神生活，而且控製農業產品的生產、交易和分配。特別是，它必須控製城鄉關係。簡言之，20世紀50年代以後的國家，對社會而言再也不是一個“天高皇帝遠”的道德國家了。國家對社會無所不在的控製和影響，固然源於新政權要改造整個舊社會的宏大誌向，但是在經濟上，運用征稅以外的手段集中平分於小農的地租，則是當時一個更為實際和更為迫切的目標。既然農民平均分享地租是耕者平分土地的結果，重新集中地租就不能不從根本上改造小農的個體所有製。
國家權力逐漸侵入農民所有權。在第一個階段，國家政策僅僅限製了農民個體所有權，但並沒有在法律上加以消滅。比如，規定每家每戶的糧食和棉花生產指標，對產出定購定銷，禁止雇工、租佃和借貸，以及關閉集市貿易並切斷農民與私商的聯係通道。所有這些並沒有改變農民的名義所有權，而隻是對農民產權的使用、收益和轉讓給予某種限製、管製和幹預。或者按照產權經濟學家的分析，國家造成了農民所有權的“殘缺”。重要的是，這部分對農民而言殘缺了的所有權，事實上集中在國家手裏，構成國家獲取稅收以外的農業剩餘的來源。[27]國家通過建立並保護農民私有權來獲得了稅，進而又侵入農民的土地所有權而獲得一部分地租。租稅在中央集權的國家手中，整合為一體了。
集體化進一步消滅了殘缺的農民私有權。互助組運動聯合了農民的生產活動，初級社歸並了農民的主要財產，高級社消滅了土地和牲畜的分紅，人民公社則在更大範圍內推行公有化。杜潤生（1985，10~18）。至此，國家拆除了農村社會的所有權籬笆，行政權力全麵侵入鄉村。農民剩餘的高度集中動員的體製終於得以確立。政社合一的集體化公有製，構造了截然不同於傳統中國農村的製度和組織基礎。
（四）國家製造的所有權
現在我們不妨從農民的角度來討論，為什麼農民會允許國家改變和剝奪他的所有權。關於國家作為一種暴力潛能製度安排的理論，當然可以假定社會主義農業集體化無非是一種國家強製的結果。但是在事實上，中國的農業集體化至少同蘇聯相比更不依賴於直接的暴力強製。在另一方麵，農民個體的土地所有權又被看作是引導農民跟隨革命的主要經濟動因，因此農民不可能不把個體土地所有權當作自己的命根子。那麼真正困難的問題是要回答，國家究竟通過何種手段在事實上取消了農民的土地所有權，但又被認為是合法的。
問題的根源在於農民個體所有權本身的性質，而不是集體化過程中所謂超越階段的過激行動。我們將會看到，正是前者為後者的大規模發生提供了根據。
土地改革形成的產權製度無疑是一種土地的農民私有製。但是，這種私有製不是產權市場長期自發交易的產物，也不是國家僅僅對產權交易施加某些限製的結晶，而是國家組織大規模群眾階級鬥爭直接重新分配原有土地產權的結果。由於國家和黨的組織領導對突破無地少地農民在平分土地運動中不可避免的“搭便車”行為具有決定性的作用，同時平分土地的結果又可以經過國家的認可而迅速完成合法化，因此領導了土地改革那樣一場私有化運動的國家，就把自己的意誌鑄入了農民私有產權。當國家的意誌改變的時候，農民的私有製就必須改變。
（五）三種土地私有製
上麵這個論點對本文相當重要，因此有必要略加展開說明。我們不妨來比較一下，一位無地或少地的農民，獲取土地私有權的三種可能途徑。在傳統的土地市場上，這位農民可以購買土地所有權。他也許不能一下子買得起，於是先租後買，或者經過典入的中間過程。至於我們這位當事人的購買力，或許來自他家庭的儲蓄、他本人的打工所得、一次意外的好收成或者其他幸運的機會。他在獲得產權的過程中，也許得到過國家的正規法律服務，也許僅僅隻是依靠傳統社區的習俗和村莊內的中間人。無論如何，他經過自由的交換契約獲得產權。
第二種途徑，是經過一個國家幹預的土地市場。國家也許隻限製土地產權交易的價格，例如抗日戰爭時期的共產黨根據地政府以及1950年的台灣地區國民黨當局分別限製土地的地租率不得超過總產出的37.5%。這時，我們的這位農民也許更容易積累起購買地權的本金，但當他日後需要出租土地時，他也必須接受國家的同等幹預。國家也可以對產權交易作進一步的幹預，例如戰後日本、韓國和中國台灣地區的土地改革，由政府或當局強製按規定價格收購地主超過規定麵積的土地，然後再出售給無地少地的農民。在這種情況下，我們這位當事人仍然在形式上購得了土地產權，不過他知道，沒有政府或當局的介入，他不可能按這個購買條件成為土地的所有者。
最後，這位農民完全不經過土地交易而獲得土地。他投身於剝奪地主產權的群眾政治運動，按家庭人口分得土地。此種剝奪由國家組織，並由國家給予合法性認可。他的土地所有權即使在形式上也不是買來的，而是分來的。他受惠於政治運動和國家，因為單憑他個人的努力，不可能平分地主的財產。
上述三種土地私有權，導致完全不同的所有權與國家的關係。在第一種情況下，農民有獨立的談判地位，他可以評價國家服務的質量然後決定付費（納稅），或者在他認為不合算的條件下，完全讓渡產權也就無須再購買國家的服務。農民的這種獨立談判地位在第二種情形下打了折扣，而在第三種情形下幾乎蕩然無存。因此，完全可以有不同的土地私有製，它們具有不同的強度、不同的穩定性，並且具有完全不同的進一步改變的邏輯。[28]
中國內地土改形成的農民私有權，是社會政治運動直接重新分配土地產權的結果。因此，在土改形成的農民個體私有製中已經包括了後來集體化公有的一切可能的形式，因為通過政治運動製造了所有權的國家，同樣可以通過政治運動改變所有權。可以支持這個判斷的事實是，早在20世紀50年代前半期，當國家的政策決定者在上層爭論要不要繼續實施新民主主義的經濟政策，要不要保留農民個體私有製的時候，[29]農民本身對此並沒有多少決策前的發言權和決策後的選擇權。這給製度變遷理論中“路徑相關”（dependent path）的思想，即前一個選擇常常影響後來的發展軌跡（諾斯，1990），提供了一個案例。同時也說明作者長期以來所持的一個論點：即社會主義產權改革的根本問題，不是由國家確認某種所有權形式（哪怕是最純粹的私有製），而是首先界定國家在產權變革中的權力限度。[30]在一個國家可以任意指定所有權和改變所有權合約而無須經由與社會協商的環境裏，即使全盤照搬一個最有效的產權製度，也無助於長期經濟增長。
（六）集體經濟為什麼低效率？
我們已經看到，國家為什麼和怎樣製造出集體所有權。但是，國家卻不能保障它的“體製產品”一定有效。集體化農業的經濟效率低下，是一件不爭的事實。根據文貫中（1989）的計算，除了1952~1957年間中國農業總要素生產率有過一個增量極小的上升以外，整個1983年以前的農業集體化生產率明顯低於1952年個體農業的水平。這是一個與集體化運動發動者的預期截然相反的結局。
有一個解釋已經被普遍接受，這就是農業生產中集體組織對其成員勞動的監督和計量的不完全，從而導致對社員努力的激勵不足。[31]這個解釋，注意到合作生產中勞動者積極性低下引起的效率損失，但可能忽略了另一種效率損失，即集體經濟對其管理者激勵不足而導致的無效率。
任何生產隊都麵臨計量、監督和經營管理的問題。因此有效的監管是集體經濟成員提供充分努力的必要條件。但是，集體生產用什麼來激勵其管理者提供充分的有效監管呢？阿爾欽和德姆塞茨（1972）正是在這個意義上論證了所有權的經濟含義。他們指出經濟組織的所有權其實就是一種剩餘權（residual claim），正是這種剩餘權激勵所有者努力監督。事實上，經濟組織的資產所有者可以獨擔監管責任並獨享剩餘權，也可以把由監管引起的剩餘支付給專業的經理並由後者擔當監管的責任。無論如何，集體生產的監管有效性是由監管者享有剩餘權來保證的。當產權受到侵蝕時，剩餘權激勵機製勢必受到削弱。如果集體生產確實具有規模經濟效果（即合作生產的總和大於個別生產者的分別產出之和），那麼所有權即剩餘權將為實現此種規模經濟提供製度保障。因此，集體生產中的監管困難，一方麵源於技術性的因素，即信息收集和處理的困難；另一方麵源於製度性的因素，即產權殘缺導致對監管者的激勵不足。