當時所麵臨問題的實質，是人民公社微觀製度改革的進展，同國民經濟的整體體製發生了衝突。1985年初，中共中央、國務院宣布，全麵改革長達30年之久的農產品統購統銷製，從當年起結束糧食的統派購而代之以合同定購。這項決策的基礎是1979年後農產品流通領域內業已發生的一係列改革：恢複集市貿易、以多渠道經商打破獨家壟斷、陸續放開絕大多數農產品的購價和銷價。不過，糧食畢竟是整個中國經濟運行的“高壓電”，改革的鋒芒指向糧食體製，比較起來，可說是改革史上最大膽的決策之一。
這就觸及到了我國經濟體製和以往發展戰略的基礎。統購統銷的根本特征是以商品買賣為表，以國民收入的直接分配為裏。分配寓於交換之中完成：農民每賣一份農產品，等於交出一份貢獻；工人企業每買一份農產品，則等於得到一份福利。現在，表現的“買賣”要轉向真正的市場等價交換，就不能不牽動全部生產者、消費者和經營者比較根本的利益，不能不導致整個經濟運行組織方式的重大改變。
1979~1984年我國農業特別是種植業的超常增長，累積起相對充裕的農產品儲備，這為改革統購統銷提供了一個有利條件。但是，改革的必要性並非植根於“農產品多了”的基礎之上。中國農業自然資源相對於人口的匱乏，已達到的農產品供給水平遠低於發達國家以至於世界平均水平，都不是需要什麼人耳提麵命才不致忘懷的常識。而恰恰是我國土地資源的高度稀缺和其他農業資源的相對不足，才使這場改革比在其他國家顯得更為緊迫和必要。道理很簡單，因為在基本解決溫飽問題以後，如果聽任種種把福利補貼暗含其中的“低價食品”人為地去刺激需求，如果強製供給的領域從生活必需品的範圍擴大到超必需品（如吃肉）的範圍，那麼，我國經濟的中長期發展必將步履艱難。蘇聯、東歐某些國家補貼肉食供應，形成過度消費，以致在人均GNP（國民生產總值）100美元時，恩格爾係數竟比西方國家同等收入水平階段高出10%（劉運梓，1985，92），這個教訓值得記取。中國的土地資源相對於蘇聯、東歐更為稀缺，因此，在剛剛走出溫飽階段時大膽地在食品（特別是肉食）供求中引進市場機製，對長遠的發展是有戰略意義的，因此這場改革隻有出台早晚的選擇，而根本沒有回避的可能。
更重要的是統購統銷製把補貼的福利放在“售賣”中實現，固然以廉價食品維持了低工資，以廉價原料保證了高額上繳利潤，但它也歪曲了工業化過程所耗用的各種來自農業生產要素的真實價格，從而削弱了企業對要素價格變動的適應能力。這是導致全社會經濟係統的無成本意識蔓延，經濟效益太低的一個重要原因。1952~1981年我國經濟的綜合要素投入的年平均增長率高達6.3%。但附加價值的年平均增長率僅為6%，導致綜合要素生產率每年平均遞減0.3%。它說明我國原有體製雖具有極強的經濟資源動員能力，但對高強度動員起來的資源的利用效率卻極其低下。如果不通過對原有體製實行改革來根本扭轉這個無法令人甘心的事實，我國的現代化是難有指望的。
改革毋庸置疑的必要性並不能自動保證改革的順利成功。現在必須承認，我們當初對改革的複雜性預料不足。如果要對公開宣布改革統購統銷體製以來的兩年情況作個總的估量，那麼是否可以說，雖然已經對舊體製產生了重大衝擊，但改革的初級目標還未達到，尚未根除“回頭浪”的威脅。
實踐中有兩類突出問題可能對改革的成敗產生決定性的影響：（1）一些農產品的購銷“放而不開”，形成拉鋸和反複；（2）另一些放開了的產品麵臨過於劇烈的供求波動，形成市場振蕩。前一種情況可以糧食為典型，初始設計的改革路子，是從廢止糧食統派購入手，建立合同定購製予以替代。在1984年農民賣糧難，希望國家多購的背景下，這條路子走得通，當時最關鍵的條件，是市場糧價逐步下跌以致大範圍低於國家實際購價。但問題恰恰是支撐這一關鍵條件的主要因素都在發生變化：財政補貼負荷過重需要減輕，農用工業資料價格開始大幅度上漲，農民對連續幾年的賣糧難做出自發的減少投入、縮減播麵的反應，種植業以外的致富的門路正在開通。這些因素的綜合性結果，一方麵是1985年春天的合同糧價平均比上年降低10%，另一方麵則是同年夏秋之後集市糧價出現恢複性上漲。單從糧食供求形勢來判斷，這兩個方麵的變化基本正常，並未因此形成糧食供應危機。真正的危機發生在改革方麵：當市價高於合同價時，農民就不再自願訂立合同，收購的保證程度一反上年形勢而大大下降，但銷售方麵卻毫無相應減少的可能。於是，“新體製能否保障供給”的恐慌由此先從銷區發生，隨後又波及產區。以財力提高合同購價，每斤糧食似乎隻不過區區幾分錢，但集中到任何一級財政都是一個大窟窿；用工業物資掛鉤換購，實際兌現程度很低；靠鄉鎮企業“以工補農”，難以全局奏效。最不確定的因素是市場糧價的趨勢，誰也不知道總的物價形勢對它將會產生何種短期和中期的影響。改革隻能以不中斷供給為邊界，於是，隻好對農民宣布定購屬指令計劃，不自願也必須完成交購。從窗口出去統派購又從大門回到合同製身上。配套措施也是現成的，那就是在區域內限製集市（“先完成合同後開放糧市”），在區域間封鎖糧食交易。不同的是，合同定購的數量比統派購更多，對品種的要求更嚴。這就是1985~1986年，糧農普遍抱怨“合同比統購還統購”的由來。這是一種“放而不開”的情況。
另一種情況即劇烈的供求波動，相當普遍地發生於豬、菜、禽、蛋、果、水產和麻類等一係列業已放開的農產品身上。價格的猛漲猛跌在先，產量的陡起陡落在後，形成同一農產品品種嚴重過剩與嚴重不足的反複交替。某些消費替代彈性大的產品，受劇烈波動的影響較小，容易收斂（水產品）；而對於那些替代彈性小的產品，過於劇烈的波動則易形成市場振蕩，對供求雙方都會產生災難性的後果。
從兩個方麵看，改革都遇到了棘手的問題，需要尋找暴露問題症結並予以解決的形式。在這樣的時點上，社會似乎一下子都陷入深深的反省之中：為什麼要引進市場機製？為什麼要遭受此種痛苦？一切好像曾作為改革的前提，是早已解決了的問題，這時又重新像陌生人那樣站在農民、各類商業機構、消費者和政府管理部門麵前。如果在最基本的認識問題上得不到清理，以抓住深入改革的真正症結，那麼，改革的熱忱勢必被挫傷，人們就可能有機會再一次聽到舊體製在暗中發出的笑聲：這就是“市場機製”的煉獄，還是回來吧。
市場表象及深層構造
區別商品貨幣關係的初級發展與市場機製的界線是一個關鍵。通常把市場機製描述為：（1）生產者對生產不同產品的收益差別作獨立選擇和決策；（2）消費者的購買行為完全受自己的貨幣收入、信用和消費偏好製約；（3）各種產品分別占用多大比例的要素資源，聽命於社會購買力的需求結構的要求；（4）供求的矛盾由價格變化來反映，並通過影響生產者和消費者諸經濟行為來調節（弗·布魯斯，1983）。但是，我們應當進一步思考，價格信號能夠如此權威地迫使全體生產者和消費者都做出如期反應，這需要什麼樣的製度規範、公行準則和組織載體等深層構造的條件。
從經濟的事實來概括，市場的深層構造包括兩大點。首先是社會經濟的單元利益獨立化為明確的所有權，這是社會分工的發展和各種依附性社會關係解體的共同結晶。獨立的經濟人格構成商品交換普遍化的原動力，而隻有受到法律保護的排他性所有權體係的確立，才能迫使全社會所有經濟單元無一例外地通過平等競爭來謀得自己的利益，隻有安分地經過平等的交易來完成他們之間的交往。明確而獨立的所有權是市場機製最基本的構造。
所有權為了避免自身成為“法學上的幻想”，必須包含非常具體而完全的經濟行為規範。這就是市場深層構造的第二要點：完備的商業法規。任何商品經濟發達的民族都以極其完備的民商法規為其全部經濟活動的基礎，在這個基礎上，絕大多數人都被嚴格訓練成遵守契約原則來行事。沒有這個條件，初級的商品貨幣關係隻會造成不得利和侵權行為的普遍。脫離財產所有權和係統的商業法規，大談“市場機製”甚至“市場深化”，是文不對題的。
因此，自由的價格及其對資源配置的權威作用，並不是由這種形式自身決定的，它取決於市場深層構造的特點。這段抽象論述也許有助於提示我們，價格形成的扭曲和價格調節功能的扭曲，都要從社會深層構造中才能找到真正的原因。
目前我國農村的基本單元是：農戶，多種農民企業，各級政府及其經濟技術部門。如果用改革前的狀況來衡量，它們在包幹到戶後都發生了巨大的變異。但是，我們若用另一把尺子，即建立起能使價格機製對資源配置全麵發生調節作用的深層組織構造來衡量，就會發現已有改革的成功基礎並不牢靠。始於包產到戶的經濟體製改革，到了擴大應用價格機製解決流通問題的階段，何以出現了步履艱難的局麵，也許可以從下麵的分析中得到說明。
如前所述，包產到戶之後，獨立的財產權利的重建和自由決策權的獲得使我國農戶成為積極的商品生產者和消費者。但是，它們普遍還有兩個值得注意的特點：第一，仍保留不同積蓄的半自給性，1985年全國抽樣樣本農戶總收入的34.7%和總支出的33.5%，仍屬非商品性的。第二，經營規模狹小，全國平均每個農戶的耕地麵積不足0.51公頃，係全世界最小的農戶之一。加上絕大多數農民家庭兼營多種土地產品、工副商業和勞務，因此，產品經營規模狹小。即使占總農戶1.67%的種植業專業戶，年度專業總收入也不過每戶5 379.3元。這就製約了農戶的如下經濟行為：不能夠對價格信號做出調整自身生產和消費的靈敏反應；多數農戶對投入品市場的反應比對產出品價格的反應更敏感，隻有少數專業性較強、規模較大的農戶才相反；承受價格風波的實力很小，“賺得起，賠不起”是普遍寫照，難以對價格的周期性波動實行所謂“逆風向調節”；環境信號一旦過於不利，多數農戶就通過少買少賣、擴大自給性活動來自衛。這些行為都可以看作是合乎“舒爾茨假定”的，即農民也能在權衡長、短期利益之後，為追求最大利益做出合乎理性的反應（黃宗智，1986）。農民行為的“不正常”，其實隻是對環境不正常的正常反應。
於是我們可以理解，為什麼農戶越受獨立財產權利的驅動去追求貨幣化的利益，它們對環境的要求就越高。能否保持並發展一個不斷滿足農戶日益繁雜需求並給予長久激勵的環境，就成為包產到戶變革後經濟持續增長的最重要條件。
誰是滿足這些要求的組織載體呢？首先是各級政府在農村的經濟技術部門（包括生產技術、商業、金融等係列在內），這個係統無論從哪一個側麵觀察，都的確是當前農村投入產出的“主渠道”。長期服務於統購統銷製度的曆史，生成其如下組織特性：高度附屬於縱向的行政權力，完全實行行政命令的控製方式。為了保障供給，它既不需要尊重任何財產權利，也不需要遵循平等交易的規則。改革之後，初級貨幣化侵入部門係統，使其內部各係列各單元的利益相對獨立化，形成追求多種目標（從完成上級下達任務、擴大商業性服務直到多得本單位獎金）的複雜動力結構。問題並不在於部門和地方各有獨立的利益，而在於所有個別的利益是否遵守同一規則才能獲取。目前的實際情況是，“半市場化”的地方和部門利益，既有行政性壟斷的權力，又有追求自身利益的動機。一旦環境發生對其不利的影響，它們可以超越一般商品生產者的行為規範，采取諸如強製命令、封鎖市場、壟斷性漲價、任意處罰甚至無理勒索等特種手段。組織構造上的政企不分帶來行為規範上的行政活動混同於商業活動，這種狀況的結果甚至使最正規的組織也無組織了。安徽某地一個鄉稅務所，為了從大戶那裏中飽私囊，竟明令其不準建賬！這是農價改革以來，“生產者漲一分，中間環節漲三分”的重要原因。
作為抗衡，農民自行組織起來進入流通。1985年，農民商業企業共14.7萬個，此外還有325萬個城鎮個體商業勞動者也幫了忙。但是，農民自組織的有效性一旦越出集市貿易的範圍，外部風險就陡然增大，相應便顯示出經營規模、經濟實力和內部組織特性等多方麵的不適應，無力在大商業環境中爭得應有的穩定份額。所有自組織從事大商業活動的交易費用極高，這或許可以解釋，農民流通隊伍為什麼多半隻能在價高利大的經營項目中有所作為，而難以為生產農戶提供穩定的、大規模的產前產後服務。1986年統購統銷改革遇到障礙，農民自發的商業組織中不僅沒有中流砥柱，反而數量急劇減少。
問題並不到此為止。農戶通過“中介”走向市場，而市場的那一方則是城市居民和工廠。在這條長長的通道上，價格對農產品供求雙方的調節強度極不對稱。城鄉體製原先就有重要的不同，加之城鄉改革的不同步，使國家與農民關係的貨幣化程度率先提高，但國家與城市居民及工廠關係的貨幣化程度實質上仍然很低。重要的農產品如糧食、棉花等大部分仍由國家負責平價包銷，因此，不論生產者價格發生多大起伏，銷售數量和價格都可不作任何反應，其他產品如菜、豬和某些工業原料，銷價雖然放開，但由於城市企業職工和城市居民都居於極強的談判地位，能夠把他們受到的價格壓力傳導到企業和事業單位，或者導向工業品價格更大幅度地上漲，或者導向國家財政。國家財政也並不是壓力的最終承受者，它通過內部（中央與地方）分擔、向銀行透支、轉移開支（如農產品提價後相應減少對農業的財政性投資）來分擔壓力。一旦這幾種方式都不足應付，就由政府出麵重新指令農民完成低價供給。在這種不對稱受壓的價格改革傳導體係的背後，就是城市經濟體製的組織構造依附於行政權力的企業和由國家包下來的居民。傳統已結成了巨大的既得利益的慣性，改革在這裏的步履比在農村還要艱難。
農價改革的壓力直接、間接地傳回到剛剛歡天喜地的農民身上，這才是我國經濟改革風險和壓力默默無聞的承受者。農民固然得到了一部分農產品價格上升的好處，但馬上又在工業投入品價格的更大幅度上漲和形形色色的中間費用膨脹中得到了回報。計量研究表明進入1985年後，農村居民產生的國民收入與其最終使用的國民收入之間的係數發生逆轉，這不能不減弱農戶對技術創新和積累的興趣。根據抽樣調查資料，承包農戶及其各種組合（包括私人企業）已成為農村生產性投資的主體。但是，農戶的生產性固定資產投資占其總支出的比例，卻在1983年達到了頂點（5.7%）後開始下降，1984年為4.7%，1985年為3.8%，1986年前三季度為3.43%。更值得注意的是，農戶在溫飽滿足之後，一旦退回到自給性經濟中以避免市場風險時，傳統農村文化習俗就很容易地吞噬它有限的積累能力。1985年，湖北荊州地區每個農戶用於請客送禮與人情往來的金額平均達200元；安徽鳳陽縣農民辦紅白二事的花費差不多比5年前增長了5~10倍。全國而言，與1985年市場波動問題同時尖銳起來的農業投入問題，絕不像膚淺的觀察所表明的那樣，僅僅是個量多量少的問題。
統購統銷改革中的反複，甚至也動搖著農村現有改革最重要的成果，即承包經濟的鞏固和穩定。承包經濟是既包括公有財產（地產和社隊企業），也包括農民部分私有財產的複合權利體係。但是，迄今為止，承包經濟內部雙方的權利和義務都缺乏明確的法律性規範，許多最基本的權利經常遭受著各種形式和不同程度的侵犯，得不到切實有力的保障。比如，耕地承包權多半是依仗其“人人均分”的特點，才使它受到非規範的保障。即使這樣，與其密不可分的種植自由權和產品出售權，也因為第一步改革的不順利而時常遭到形形色色的任意性很強的幹預。在耕地承包收益分配中，“苛捐雜費”日漸增多，承包者負擔太重。此外，農戶家庭人口的變動對耕地的長期承包形成了經常性的壓力，其後果將導致耕地的進一步細分或重分。這個致命困難又同土地承包權的流轉規則沒解決有關。這一切都使耕地承包長期不變的政策目標無法用製度來保護，反過來，它又將從根基上動搖著中國農村經濟應用價格機製的進程。
如果要對改革的困難作一個簡潔的分析，那麼，我們的結論就是：包產到戶提高的生產效率，因缺乏全麵的深層構造改革，正在遭到交易費用急劇上升的抵消。人們常常奇怪為什麼現在東西多了價格反而越來越貴，重要的原因之一，就是近年“硬東西”（產品）的生產固然增長了，但“軟東西”（把產品和要素轉化為商品的市場組織和規則）卻相對“供不應求”。交易費用的膨脹大大減少了農產品大規模等價交易的可能。
力量對比顯然無法保證農產品價格改革的直線進攻。“雙軌製”由此產生，它的本意是逐步逼近改革的目標模式——充分的價格機製的形成。在過程中以指令性購銷保住經濟大局的平穩，其餘部分則推向“市場決定”，借以發育新機製，培植替代力量。然後通過此長彼消，導致價格機製的全麵形成。但是，“雙軌製”包含的深刻矛盾不應回避。行政指令計劃與市場價格機製能不能在統一的經濟生活中像兩道鐵軌那樣並行不悖、安然相容，迄今為止還隻是一種願望性的假設。從農產品價格改革的經驗事實來看，兩者之間的衝突傾向比共處傾向更強烈、更現實。國家統購渠道之外的集市貿易早已存在，但它的穩定性發育卻時時受到限製以至於被關閉。不僅如此，行政控製係統還可以農產品供給無保障為借口而不斷擴大自己的權力，以大大增強這些機構的談判地位。與此同時，這個係統保障供給的責任卻自動縮減，任何市場壓力隨時都可以向財政和農民轉移；“市場軌道”始終隻能作為補充，難以發育成替代係統。因此，問題的關鍵在於，是否能夠在作為過渡辦法的“雙軌製”時期，及時發動深層構造的改革，放棄這方麵的努力，“雙軌製”不可能自動走向價格機製的全麵靈驗。