1986年，我國頒布實施了第一部《土地管理法》。根據《土地管理法》的要求，到目前我們已經編製實施了兩輪土地利用總體規劃。1987年，我國第一輪覆蓋全國範圍的土地利用總體規劃編製工作開始展開，到1992年前後在全國普遍推開，規劃的目標年為2000年。1997年，在全國範圍內開展了第二輪土地利用總體規劃的修編工作，規劃的目標年為2010年。2005年5月，國務院辦公廳下發了《關於做好土地利用總體規劃修編前期工作意見的通知》，正式開始了第三輪土地利用總體規劃修編工作。前兩輪土地利用總體規劃的特征是：由中央確定耕地保有量、基本農田保護率、建設占用耕地數量、開發整理補充耕地數量等指令性控製指標，層層分解下達到鄉鎮，各級政府都按指標製訂規劃，並通過土地利用年度計劃、土地用途管製製度等行政審批程序保證這套控製指標的貫徹落實。從近年來中央和國土資源部等部委發布的一係列文件精神看，第三輪土地利用總體規劃仍然屬於指令性、控製型空間規劃，而且其編製實施的指令性、控製性的強度和範圍要比前兩輪更高、更寬。
當前乃至今後相當長的時期內，中國土地資源配置的大格局將由土地利用總體規劃確定，而不是通過市場機製，土地市場要在土地利用總體規劃確定的土地資源配置大格局下發揮具體的調節作用。由此看來，土地市場的結構和功能在很大程度上不同於資本、勞動力和技術等生產要素市場。
土地市場是一個特殊的要素市場，它在土地規劃、城市規劃等空間規劃的管製下發揮調節作用。當然，本項研究不是否認土地市場的作用，而是試圖強調土地市場的作用空間是曆史地變化著的。但不管在中國轉型發展的哪個階段上，土地市場都是不可或缺的：一方麵，未來是測不準的，“規劃失靈”是常態，隻有在土地市場的引導、校正下，包括土地規劃在內的各類空間規劃才能得到有效的施行；另一方麵，在土地規劃、城市規劃等空間規劃確定的土地資源配置大格局下，隻有輔之以土地市場對經濟社會發展情勢做出的靈活性、分散性、機動性和適應性調節，土地資源的高效利用才能實現。
土地公有製以及豎立其上的土地利用總體規劃是支撐中央政府製導中國轉型發展的重要支點。著眼於當代中國轉型發展戰略，合乎邏輯的一個判斷是：土地市場是中國轉型發展的函數，而不是相反。這個判斷的政策涵義是，我們不能妄言“讓市場機製在土地資源配置中發揮基礎性調節作用”，不分時宜、抽象議論“讓市場機製在土地資源配置中發揮基礎性調節作用”容易造成政策混亂和搖擺，對中國轉型發展可能產生負麵影響。
與中國轉型發展的階段轉換相適應，可以預見的是：在中長期內，要充分有效發揮指令性、控製型的土地利用總體規劃配置土地資源的基礎性調節作用，同時也要逐步拓展和提高市場參與土地資源配置的空間和強度；到2020年，我們實現全麵建設小康社會的宏偉目標，建成完善的社會主義市場經濟體製和更具活力、更加開放的經濟體係，由土地利用規劃、城市規劃等組成的指導性、市場友善型的空間規劃體係可能基本形成，在空間規劃的管理下市場參與土地資源配置的空間和強度大幅度提升；到21世紀中葉，我們基本實現現代化，達到中等發達國家水平，指導性、市場友善型的空間規劃進一步演變為戰略性、預測型的空間規劃，市場將在我國土地資源配置中發揮基礎性調節作用。