（3）國家的兩個基本目標，即最高統治者的財富最大化和部落聯盟總產出的最大化，兩者具有統一的一麵，但也有矛盾性。最高統治者借助國家機器向部落成員提供生產和生活秩序，換取自身財富。“夏後氏五十而貢，殷人七十而助，周人百畝而徹，其實皆什一也。”無論“貢”，還是“助”或“徹”，都是統治者向部落成員提供公共服務而索取的報酬。從這個角度看，最高統治者的財富最大化和部落聯盟總產出的最大化具有統一性和一致性。
由於最高統治者本身就是部落內部最大的奴隸主，他可以依靠自己的奴隸從事生產，收獲物歸他自己占有。商代帝王可以通過自己的生產行為來謀求個人財物的最大化，而不必完全依靠部落成員的供奉，由此判斷，最高統治者的財富最大化和部落聯盟總產出的最大化兩者之間也具有矛盾和不一致的一麵。在缺乏對最高統治者監督和製衡的情況下，這種不一致性可能演化為最高統治者對部落聯盟總產出最大化的漠視，導致對部落成員的“竭澤而漁”。
在部落聯盟製國家體製下，終夏、商兩朝，當時的社會生產占主導地位的是建立在土地氏族公有基礎上的奴隸製生產方式。奴隸主對奴隸的產權，即對奴隸的歸屬、占有、支配和使用，是國家暴力予以界定、確立和保護的首要統治秩序，而土地依然是氏族公有的。但是，我國奴隸社會的曆史行程僅約千年，旋即在公元前11世紀西周初年就發生重大變化，部落聯盟製國家發展演變到天下共主製國家的新階段。
3 2.1.2井田製、農奴和天下共主製國家
公元前11世紀，武王克商，西周興起。至此，生產力進一步發展，農業走出了遊耕或遊農的原始階段，逐漸發展到定居農業的新階段，必然引起氏族部落及成員對土地的爭奪和占有，西周井田製度就是在這一背景下出現的。在井田製度之下，較之夏、商兩代，西周的國家結構發生了質的變化，部落聯盟製國家演變到天下共主製國家。抽掉具體的曆史形式，天下共主的國家有三個基本規定性：
（1）國家以“頒賜臣民”和“封授土地”作為交換條件取得貢奉和收入。
在西周，周天子是全國土地的所有者，天子把全國土地分割為大小不等和數目不同的份額分封給諸侯，諸侯又以同樣的方式把領地再分封給自己的臣屬。與這種逐級分封、授受的土地關係相適應，天子同時把土地上的人口頒賜給諸侯，諸侯也以同樣的方式把土地上的居民賜給自己的臣屬。在西周井田製度之下，與起始於周天子的從上到下的逐級“頒賜臣民”和“封授土地”關係相反且相輔相承的，則是從采邑的農奴開始的從下到上的逐級貢奉關係。
井田製度不單單是一種土地占有、分配和利用製度，更重要的它還是一種“頒賜臣民”和“管領人口”的製度。西周一朝雖然放棄了夏商的奴隸製，賦予奴隸一定自由使之變為農奴，但國家統治者首先爭奪的仍然是人口。
因為，但在當時的生產力水平下，“人口”仍然是最緊缺的資源和財富，而土地是相對充裕的，誰掌握和控製了人口，誰就擁有開疆拓土的力量，自然也就掌握和控製了土地。天下共主的國家通過提供和界定對人口的管領權，來換取領主的貢奉和收入維持國家正常運轉。國家對人口管領權的分解（分級）、界定、封授和保護，也隨之確立了社會成員對土地的占有、分配和利用的秩序。
（2）在井田製度之下，西周一代形成了朝（朝廷）下設國（諸侯國）的國家結構，周天子成為天下之“共主”，即《詩經》所謂“傅天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。夏商兩代的奴隸製國家，國家最高統治者直接麵對眾多的大小不一的部落酋長和奴隸主。西周一朝的天下共主的國家，國家最高統治者麵對數量大為減少的諸侯國。與夏商兩代相比，周天子統治國家的交易費用大幅度下降。但同時，由於諸侯國能夠合法地獨立擁有和使用暴力，諸侯國國君享有對封疆範圍內人口的管領權，也負有為其臣屬提供“保護”與“公正”服務的職責，因此，諸侯國對朝廷的離心力和尾大不掉之勢自井田製確立時就孕育了，天下共主的國家在質態上是不穩定的。